II SA/Wr 38/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 17 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A. sp. z o.o. z siedzibą we W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z garażem podziemnym oraz rozbiórkę budynków gospodarczych z wyłączeniem przyłączy postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono spółce B. sp.k. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z garażem podziemnym oraz rozbiórkę budynków gospodarczych, z wyłączeniem przyłączy, przy ul. [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła spółka A. sp. z o.o. z siedzibą we W., wnosząc jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Na uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podano, że inwestor zamierza niezwłocznie rozpocząć roboty budowlane, co – zdaniem spółki – oznacza, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznych szkód i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków na mieniu skarżącej. W ocenie skarżącej, ustalony w projekcie budynku przebieg drogi pożarowej uniemożliwi skarżącej korzystanie ze stanowiącej jej własność nieruchomości. Fragment projektowanej drogi pożarowej przebiega przez część nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, czego organ wydający decyzję - mimo takiego obowiązku - nie dostrzegł i nie uwzględnił. Pomiędzy drogą pożarową i ścianą nie mogą z kolei występować stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa i krzewy o wysokości przekraczającej 3 m, uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych. Ten zakres decyzji w sposób rażący narusza zatem prawa skarżącej wynikające z przysługującego jej prawa własności tej działki gruntu, tym bardziej że skarżąca na działce nr 12/9, zgodnie z m.p.z.p. projektuje własną inwestycję, na którą poniosła już istotne nakłady, a wskutek wydania zaskarżonej decyzji skarżąca de facto utraci możliwość już projektowanej, a nawet jakiejkolwiek zabudowy, ze skutkami porównywalnymi tylko do wywłaszczenia, które w tym postępowaniu nie może mieć miejsca. Na takie ograniczenie przysługującego jej prawa skarżąca nigdy nie wyrażała zgody i nie czyniła z inwestorem żadnych ustaleń w zakresie korzystania z działki będącej w jej użytkowaniu wieczystym. Dalej podano, że budowa, której dotyczy pozwolenie na budowę musi powodować uniemożliwienie wykonywanie prawa skutecznego erga omnes, tj. prawa do służebności przez skarżącą. W dalszej konsekwencji realizacja przez inwestora udzielonego mu pozwolenia doprowadzi w tym przypadku do nieodwracalnych następstw, polegających na tym, że skarżąca utraci prawo korzystania z miejsc parkingowych na nieruchomości inwestora (działka nr 12/10), ze względu na konieczność zachowania odległości od okien mieszkalnych (pozostała część działki będzie za wąską, aby mogła służyć parkowaniu aut, zgodnie z prawem przejazdu przechodu i parkowania, zapewnionym mocą ustanowionej służebności gruntowej). Zdaniem skarżącej projektowany budynek ograniczy w sposób rażący oświetlenie przeznaczonego na stały pobyt ludzi pomieszczenia skarżącej, którego głównym źródłem oświetlenia jest okno na ścianie szczytowej, do której przylegać ma projektowany budynek. Przedmiotowe okno - poza funkcją doświetlenia pomieszczeń - pełni również funkcję przeciwpożarową i przeciwwłamaniową (szyba P4 oraz bezpieczne okucia), których to elementów inwestor nie uwzględnił w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Ściana, w której znajduje się okno, jest obecnie ścianą oddzielenia pożarowego, czego inwestor nie uwzględnił w przedłożonym projekcie budowlanym, i to zarówno pod kątem wymagań co do grubości ściany jak i klasyfikacji odporności ogniowej. Skutki związane z ewentualnym przywróceniem stanu poprzedniego w przypadku zrealizowania takiej inwestycji niewątpliwie będą trudne albo niemożliwe do odwrócenia. Wobec niewstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji może więc dojść do szkód lub trudnych do odwrócenia skutków bezpośrednio w mieniu skarżącej, jak i innych podmiotów innych niż skarżąca. Skarżąca zwróciła uwagę, że w przypadku rozpoczęcia budowy, a następnie wystąpienia jakichkolwiek problemów związanych z pożarem lub innym zdarzeniem obejmującym projektowany budynek lub pobliską stację benzynową może dojść do pożaru budynku skarżącej lub stacji benzynowej - co spowoduje znaczne szkody i trudne do odwrócenia skutki na mieniu skarżącej lub innego podmiotu. Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. W dniu 6 lutego 2014 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe skarżącej zawierające wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skierowany do sądu administracyjnego. We wniosku podtrzymano argumentację zawartą w skardze, wyjaśniając jednocześnie, że skarżącej służy prawo użytkowania wieczystego działki nr 12/9, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], a inwestor dysponuje działką nr 12/10, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], która to nieruchomość jest obciążona nieodpłatną służebnością gruntową przejazdu, przechodu i parkowania w pasie 4 metrów wzdłuż budynku magazynowego "B" przylegającego do działki nr 12/9. Zwrócono uwagę, że w toku robót budowlanych z pewnością na działce obciążonej służebnością będzie stacjonował sprzęt techniczny, co uniemożliwi wykonywanie służebności. Natomiast zrealizowanie inwestycji w sposób trwały pozbawi skarżącą możliwości wykonywania służebności. Nadto wskazano, że ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji przy braku wstrzymania jej wykonania narazi samego inwestora na znaczną szkodę. W związku z wnioskiem skarżącej, sąd zwrócił się w dniu 13 lutego 2014 r. do uczestnika postępowania, to jest inwestora, o określenie wysokości kaucji na zabezpieczenie roszczeń z powodu ewentualnego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W wezwaniu pouczono, o treści art. 35a ust.1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409). Pismem z dnia 18 lutego 2014 r. pełnomocnik inwestora wniósł o wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji od złożenia przez skarżącą kaucji w wysokości 500.000 zł (pięćset tysięcy złotych) za każdy miesiąc wstrzymania wykonania decyzji. Odnosząc się do treści wniosku skarżącej inwestor zauważył, że skarżąca istotę służebności gruntowej sprowadza do wyłącznego i absolutnego władztwa nad nieruchomością obciążoną, a pomija jakiekolwiek prawa jej właściciela. Zauważono, że zaskarżona decyzja w pełni respektuje treść służebności gruntowej, poprzez pozostawienie niezabudowanego pasa gruntu o szerokości 4 metrów wzdłuż nowo projektowanego budynku. Nadto obciążony pas gruntu nie stanowi niezbędnej dla skarżącej obsługi komunikacyjnej (istnieje dostęp od ul. Ś.). Wspomniano, że negocjacje dotyczące zmiany treści służebności gruntowej zakończyły się niepowodzeniem i kwestia ta z inicjatywy inwestora będzie uregulowana na drodze cywilnej. Dalej zauważono, że okno w ścianie szczytowej budynku stanowi doświetlenie wyłącznie klatki schodowej, której nie można traktować jako pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi. Nadto stwierdzono, że skarżąca nie wskazała i nie uprawdopodobniła żadnych realnych zagrożeń, jakie mogą wyniknąć z wykonania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii kaucji zauważono, że ewentualne wstrzymanie wykonania decyzji narazi inwestora na straty, co powoduje, że zasadne jest zaproponowanie kwoty 500.000 zł kaucji za każdy miesiąc. Na kwotę tę składają się koszty finansowania nieruchomości, wynagrodzenia pracowników, roszczenia wykonawców związane z przesunięciem terminu realizacji robót, koszty utrzymania zaplecza budowy. W dniu 25 lutego 2014 r. do akt wpłynęło pismo procesowe skarżącej, w którym spółka wniosła o wyznaczenie ewentualnej kaucji w wysokości 100.000 zł (sto tysięcy złotych). Wskazano, że kwota podana przez inwestora nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia, co szeroko uargumentowano. Nadto skarżąca wspomniała, że zaskarżona decyzja narusza służebność służącą skarżącej, ponieważ inwestor podjął działania uniemożliwiające skarżącej korzystanie z niej (ogrodził teren tak, że pas 4 metrów wzdłuż budynku magazynowego jest zajęty). Następnie w dniu 10 marca 2014 r. do akt wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora, zawierające twierdzenia na poparcie dotychczasowego stanowiska uczestnika postępowania, a tym samym kwestionujące argumenty skarżącej w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Inwestor poinformował, że w dniu 10 stycznia 2014 r. zgłosił zamiar rozpoczęcia robót budowlanych i wystąpił o wydanie dziennika budowy, a w dniu 20 stycznia 2014 r. podpisał umowę z generalnym wykonawcą robót budowlanych, której kserokopię dołączono. Nadto zaznaczono, że inwestor zaproponował skarżącej, iż w zamian za rezygnację ze służebności, z której korzysta skarżąca, oferuje rezygnację ze służebności, która służy inwestorowi na nieruchomości skarżącej. Dołączono kserokopię pisma skierowanego do skarżącej i dodano, że skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na tę propozycję. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie do przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem sądu przez pojęcie "wykonania aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (tak też np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 136/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie sądu rozpoznającego wniosek, decyzja o pozwoleniu na budowę należy do decyzji tego rodzaju, które podlegają wykonaniu w opisanym wyżej znaczeniu. Dalej trzeba powiedzieć, że wstrzymanie wykonalności aktu przez sąd administracyjny następuje zawsze na wniosek strony, a zatem wykazanie, że istnieją pozytywne przesłanki, od których ustawa uzależnia wstrzymanie wykonania aktu, spoczywa na stronie składającej taki wniosek. Nie jest zatem zasadny wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji, w którym strona nie wskazuje, jakie szkody wystąpią w razie wykonania tej decyzji czy też jakie nieodwracalne skutki wykonanie decyzji spowoduje, oraz nie uzasadnia swojego stanowiska uprawdopodabniając te okoliczności (zob. postanowienie NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt I FZ 219/11, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 968/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego należało przejść do oceny argumentacji zawartej we wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu żaden z przytoczonych przez skarżącą argumentów nie wskazuje na to, że zachodzi konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Po pierwsze nie wykazano w należyty sposób, jakie szkody może ponieść skarżąca, czy też inne osoby, na skutek wydania zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie nie wykazano, czy szkody owe mogą być "znaczne" w realiach niniejszej sprawy. Powiedzieć bowiem należy, że podnoszony przez stronę argument, iż realizacja spornej inwestycji doprowadzi do naruszenia przysługującej skarżącej służebności gruntowej nie jest równoznaczny z uprawdopodobnieniem, że ewentualne naruszenie przyniesie skarżącej znaczne szkody. Spółka nie zaprezentowała w tym zakresie żadnych danych pozwalających na ocenę rozmiaru ewentualnych szkód. Niemniej kluczowe znaczenie przy stwierdzeniu, że omawiany argument skarżącej jest nietrafny ma okoliczność, że ograniczone prawo rzeczowe, jakim jest służebność gruntowa, korzysta z ochrony przewidzianej w przepisach art. 222 – art. 231 w związku z art. 251 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r. poz. 121). W szczególności zaś uprawnionemu służy roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń. Zauważyć przy tym trzeba, że zakres służebności gruntowej i sposób jej wykonywania, a co za tym idzie spory między stronami w tym zakresie, nie podlegają właściwości sądu administracyjnego, lecz kognicji sądów powszechnych. Wobec tego sąd doszedł do przekonania, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie może być traktowany jako środek ochrony praw właściciela nieruchomości władnącej dochodzącego ochrony służebności gruntowej. Ochronie ograniczonych praw rzeczowych służą powództwa określone w Kodeksie cywilnym, a nie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji administracyjnej złożony do sądu administracyjnego, chyba że strona wykaże zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Następnie sąd stwierdził, że skarżąca nie uprawdopodobniła okoliczności, że ewentualne ograniczenie dostępu światła przez okno w ścianie szczytowej budynku skarżącej przyniesie jej znaczne szkody. Nie wskazano, jak ewentualne zasłonięcie okna uszczupli majątek skarżącej i w jakim rozmiarze miałoby takie uszczuplenie nastąpić. Trudno zresztą uznać, że wykazanie tego rodzaju szkody byłoby w warunkach niniejszej sprawy możliwe. Natomiast okoliczność zagrożenia ewentualną awarią na placu budowy, w kontekście bliskości stacji benzynowej, jest w ocenie sądu kwestią o tak ogólnym charakterze, że trudno mówić o jakiejś szczególnej specyfice sposobu wykonania zaskarżonej decyzji wobec ryzyka uszkodzenia instalacji stacji benzynowej. Innymi słowy, jest oczywiste, iż istnienie każdej stacji benzynowej pociąga za sobą określone ryzyko i zagrożenia, jednak sama bliskość terenu inwestycji i stacji paliw nie jest okolicznością uprawdopodabniającą konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem sądu zarzut skarżącej w tym zakresie nie zasługiwał na uwzględnienie. Wobec tego, nie można przyjąć, że spełniona została pierwsza z omówionych przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Dalej należało ocenić, czy okoliczności podniesione we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazują na niebezpieczeństwo spowodowania nieodwracalnych skutków, które w ocenie skarżącej wywrze zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę. Sąd zgodził się w tym względzie ze stanowiskiem wyrażanym już w orzecznictwie, iż "trudne do odwrócenia skutki" to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (zob. postanowienie NSA z dnia 13 maja 2010 r., II FSK 182/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe, sąd stwierdził, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca nie uprawdopodobniła niebezpieczeństwa spowodowania nieodwracalnych skutków. Zdaniem sądu, nie można z góry przyjąć, że wykonanie każdej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wybudowanie obiektu budowlanego nie wywołuje skutku o charakterze nieodwracalnym. Wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, który można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II OZ 870/11 i z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OZ 1277/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, zasadnicze znaczenie ma więc ocena, czy może powstać znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wywołane wykonaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi nie było podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd doszedł do przekonania, że skarżąca nie wskazała okoliczności tego rodzaju, które wskazywałyby na niebezpieczeństwo wystąpienia nieodwracalnych skutków w razie wykonania zaskarżonej decyzji. Zmiany w zakresie wzniesienia obiektów budowlanych w obrębie nieruchomości inwestora i ich ewentualnego oddziaływania na sferę uprawnień skarżącej mogą być dla tej ostatniej niekorzystne, czy też niepożądane. Jednak w ramach oceny wystąpienia przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ocenie podlega to, czy we wniosku uprawdopodobniono, że wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. W ocenie sądu okoliczności tego rodzaju rozpoznawany wniosek nie wskazał w stopniu pozwalającym na jego uwzględnienie. Przy tym sąd postanowił nie uwzględnić wniosku inwestora o uzależnienie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji (art. 35a ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U. z 2013 r. poz. 1409). Skoro bowiem wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie miał uzasadnionych podstaw, orzekanie w przedmiocie kaucji było niecelowe. Reasumując warto zaznaczyć, że kwestia uznania sądu w zakresie wstrzymania wykonalności zaskarżonego aktu lub czynności została powiązana z koniecznością oceny przez sąd, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ocena ta nie wiąże jednak sądu w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego samej skargi. Wszelkie zarzuty wobec zaskarżonej decyzji będą bowiem podlegały ocenie sądu na etapie merytorycznego rozpoznania skargi. Na obecnym etapie należy jednak stwierdzić, że sąd nie znalazł podstaw, aby uwzględnić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie wskazanych wyżej przepisów prawa oraz na podstawie art. 61 § 5 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.