II SA/Wr 388/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek, Sędziowie Sędzia WSA - Alicja Palus (spr.), Sędzia WSA - Anna Siedlecka, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi G. S. na uchwałę Rady Miejskiej J. z dnia [...] r. , Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: I. odrzucić skargę; II. przyznać ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokat M. M. kwotę 590,40 pięćset dziewięćdziesiąt i 40/100) złotych, w tym VAT w kwocie 110,40 (sto dziesięć 40/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. G. S. skierował w dniu 12 maja 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej J. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta J. w części dotyczącej działki oznaczonej numerem [...], stanowiącej jego własność i objętej ustaleniami planistycznymi przyjętymi zaskarżoną uchwałą. W petitum skargi zarzucił naruszenie przez Radę Miasta J. przy podejmowaniu tej uchwały przepisów art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) poprzez podjęcie uchwały o zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem zasady zgodności postanowień planistycznych z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że naruszenie jego interesu prawnego oraz uprawnień właścicielskich zaskarżoną uchwałą polega na uniemożliwieniu jemu lub potencjalnemu inwestorowi określonego zagospodarowania nieruchomości polegającego na wzniesieniu na terenie nie zagospodarowanej działki nr [...] budynku wielorodzinnego, czy też obiektów turystyki, agroturystyki i obiektów sportowo-rekreacyjnych, które dopuszczało studium, a których nie przewiduje zaskarżona uchwała planistyczna, ograniczając przez to uprawnienie do zabudowy w zamierzony przez skarżącego sposób. W petitum skargi G. S. wniósł o "zakreślenie" Radzie Miasta J. jednorocznego terminu do wykonania wyroku w tej sprawie, to jest uchwalenia w terminie jednego roku od daty uprawomocnienia się wyroku w tej sprawie zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki Nr [...] oraz stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w części odnoszącej się do działki Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz z naruszeniem art. 2 w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 10 czerwca 2016 r. Rada Miasta J. wniosła o odrzucenie skargi wskazując, że sprawa objęta skargą pomiędzy tymi stronami została już prawomocnie osądzona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wydanym w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 578/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Skarga G. S. na uchwałę Rady Miasta J. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. jest niedopuszczalna, bowiem prawomocnym postanowieniem z dnia 7 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 578/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę G. S. na zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Sąd tym samym nie podzielił stanowiska pełnomocnika skarżącego wyrażonego na rozprawie, że postanowienie w sprawie II SA/Wr 578/15 miało charakter formalny, dlatego też sprawa nadaje się do merytorycznego rozpoznania i nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Istotne bowiem jest, że odrzucenie skargi w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 578/15 nastąpiło na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658). Zgodnie z jego treścią sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie skarga wniesiona została na akt prawa miejscowego, bowiem taki status nadany przez ustawodawcę mają miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, czyli akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącym, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Możliwość jej wniesienia przewidziana została w przepisie szczególnym tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446), z którego wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Należy też zwrócić uwagę, że w sprawie skargi wniesionej na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd przede wszystkim ocenia - po sprawdzeniu, czy skarga spełnia wymogi formalne – legitymację skarżącego do jej wniesienia poprzez ustalenie, że zaskarżony akt narusza interes prawny lub uprawnienie podmiotu skarżącego. Pozytywna ocena w tym zakresie umożliwia Sądowi podjęcie oceny zasadności zarzutów skargi. W szczegółowym uzasadnieniu prawomocnego postanowienia wydanego w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 578/15, orzekającego o odrzuceniu skargi G. S. na uchwałę Rady Miasta J. z dnia [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził m.in.: "Sąd nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego skarżącego, tj. prawa własności. Naruszenia wskazane w skardze dotyczą bowiem ewentualnego (Sąd tego w niniejszej sprawie nie badał wobec braku stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżącego) naruszenia norm prawa materialnego i procesowego, regulującego procedurę planistyczną oraz zasady uchwalania planu. Jak już zaznaczono uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być zaś wyeliminowana z obrotu prawnego, jedynie wtedy, gdy dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego, ale przy jednoczesnym stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego skarżącego. Tylko naruszenie obiektywnego porządku prawnego, które związane jest z jednoczesnym naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, nakłada na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi. A taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie." Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę był związany prawomocnie dokonaną merytoryczną oceną Sądu orzekającego w sprawie powyżej opisanej tj. sprawie o sygnaturze II SA/Wr 578/15 legitymacji skargowej G. S.. Niezależnie od powyższego w sprawie zachodzi również inna podstawa do odrzucenia skargi, a mianowicie wskazana w art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Należy tutaj wskazać, że zaskarżenie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego jest możliwe na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 3 art. 101 u.s.g.). Do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie art. 53 § 2 P.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07, publ. ONSAiWSA 2007/3/60). Zgodnie zaś z przepisem art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W myśl wyżej powołanego art. 53 § 2 P.p.s.a. termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynosi zatem trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zatem już z dniem wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku przerwaniu ulega bieg tego terminu. Natomiast w sytuacji udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie, od dnia doręczenia wzywającemu tej odpowiedzi rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni do złożenia skargi wskazany w art. 53 § 2 ab initio P.p.s.a. Jeżeli natomiast organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie to termin do wniesienia skargi wynosi sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli natomiast w tym okresie (sześćdziesięciu dni) organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to termin sześćdziesięciu dni biegnie nieprzerwanie, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, strona z kolei może wnieść skargę przed upływem tego terminu. Jedynie w sytuacji doręczenia przez organ odpowiedzi na wezwanie strony przed upływem owych sześćdziesięciu dni, otwiera swój bieg nowy, trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie, o którym mowa w art. 53 § 2 ab initio P.p.s.a. (por. uchwała NSA sygn. akt II OPS 2/07). W niniejszej sprawie w dniu 27 maja 2015 r. do Urzędu Miasta J. wpłynęło wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały. Z uwagi na brak odpowiedzi na to wezwanie sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 27 lipca 2015 r.. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu została wniesiona przez stronę skarżącą w dniu 12 maja 2016 r., czyli z uchybieniem terminu określonego w w/w przepisie art. 53 § 2 P.p.s.a. Należy przy tym zauważyć, że wprawdzie skarżący pismem z dnia 4 kwietnia 2016 r. również wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, jednakże wezwanie to jest drugim wezwaniem, jakie zostało skierowane do Rady w [...] w związku z zaskarżoną uchwałą. Na pierwsze wezwanie organ nie udzielił odpowiedzi. Pismem zaś z dnia 15 lipca 2015 r., które płynęło do organu w dniu 17 lipca 2016 r., skarżący wniósł skargę do WSA we Wrocławiu, która postanowieniem z dnia 7 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 578/15) została odrzucona. Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że ponowne wystosowanie przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 4 kwietnia 2016 r. dotyczące zaskarżonej uchwały nie może zostać uznane za skuteczne, a bieg terminu do wniesienia przedmiotowej skargi należy liczyć od dnia skierowania pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. z dnia 27 maja 2015 r.. Jak stwierdził NSA w postanowieniu z dnia 9 września 2010 r. (sygn. akt II OSK 1624/10) "nie można instytucji wezwania traktować, jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi, na podstawie przepisów przewidujących skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. (...) wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością przysługującą stronie tylko jeden raz. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Jeżeli skarga z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem terminu zostanie odrzucona, to ponowne wniesienie jej w tej samej sprawie byłoby podważeniem sensu istnienia rygorów procesowych i skutków ich stosowania.". Tym samym, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, są bezskuteczne. Nie są one zatem wezwaniami w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 227/13). W konsekwencji stwierdzić należy, że skarżący wyczerpał uprzednio prawną możliwość kwestionowania zaskarżonej uchwały w trybie określonym w art. 101 ust. 1 u.s.g., a kolejne wezwane nie mogło wywołać skutku procesowego polegającego na przesunięciu początku biegu terminu do wniesienia skargi. Tym samym należy zaakcentować, że termin do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę upłynął po upływie 60 dni od daty złożenia pierwszego wezwania (w dniu 27 maja 2015 r.), zatem niniejsza skarga złożona w dniu 12 maja 2016 r. została wniesiona po terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. W tej sytuacji należało uznać wniesioną skargę jako niedopuszczalną i odrzucić ją stosownie do art. 58 § 1 pkt 4 i pkt 2 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji. W punkcie drugim orzeczono na podstawie art. 250 § 1 P.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1, ust. 2, ust. 3, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801).