II SA/Wr 390/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2011r. sprawy ze skargi A.O. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy budynku-altanki bez fundamentów o konstrukcji drewnianej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta O., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez A.O. zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących budowę budynku-altanki bez fundamentów o pow. 35m2, o konstrukcji drewnianej, na nieruchomości położonej w N.K. gmina M., nr ewid. gruntu 166/4. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że powyższe zgłoszenie wypłynęło do organu I instancji w dniu 4 stycznia 2011 r. Z uwagi na fakt, że zgłoszenie to zawierało braki formalne i materialno-prawne, postanowieniem z dnia 7 stycznia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 30 ust. 2 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 64 § 2 i art. 123 k.p.a., organ I instancji nałożył na A.O. obowiązek jego uzupełnienia poprzez: podpisanie się na zgłoszeniu budowy; uzupełnienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; wskazanie dokumentu, z którego wynika prawo własności do działki nr ewid. gruntu 166/4 we wsi N.K.; sprecyzowanie jakiego obiektu budowlanego dotyczy przedmiotowe zgłoszenie oraz poprzez złożenie szkiców sytuacyjnych, określających położenie obiektu budowlanego. Postanowienie to zostało odebrane przez T.O. w dniu 11 stycznia 2011 r. Pismem z dnia 17 stycznia 2011 r., które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 20 stycznia 2011 r., A.O. odpowiedział na ww. postanowienie. Organ I instancji wskazując na treść przepisu art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, zauważył, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi N.K., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 31 października 2003 r., (Dziennik Urzędowy Województwa D. z [...] r., Nr [...], poz. [...]), działka nr 166/4 zlokalizowana jest na terenach oznaczonych symbolem R (rola) i ZT (zieleń trwała), na których w myśl § 9 pkt 2 i 3 ww. uchwały nie dopuszcza się wprowadzania zabudowy. Nadto zaznaczył, iż A.O. w przedmiotowym zgłoszenieniu wskazał, że dotyczy ono budowy budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, jednak działka nr ewid. gruntu 166/4 jest działką niezabudowaną, a zatem nie można tu mówić o uzupełnieniu zabudowy zagrodowej, której faktycznie nie ma. A.O. w odwołaniu od powyższej decyzji wniósł o jej uchylenie w całości "poprzez umorzenie sprawy sprzeciwu" oraz "wyrażenie zgody" na wykonanie planowanych robót budowlanych. Odwołujący się zarzucił, iż Starosta O. wydał decyzję z pięciodniowym uchybieniem ustawowego trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, bowiem przedmiotowe zgłoszenie wpłynęło do Starosty O. w dniu 4 stycznia 2011 r., a decyzja z dnia 21 stycznia 2011 r., nr [...], została doręczona w dniu 7 lutego 2011 r. Odwołujący się podniósł, że sprzeciw właściwego organu jest skuteczny, jeśli decyzja zostaje doręczona adresatowi w ciągu 30 dni od momentu zgłoszenia, a zatem w sprawie bez znaczenia pozostaje kwestia daty wydania decyzji o sprzeciwie czy data jej nadanie w polskiej placówce operatora publicznego. Odnosząc się do argumentacji Starosty, że przedmiotowa działka jest wyłączona z zabudowy oraz to, że budynek stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej, Odwołujący się podniósł, że cyt.: "zgodnie już z wcześniejszymi postanowieniami Wojewody D. wyrażone uchyleniami do sprzeciwu na przedmiotowej działce posadowione mogą być dwa budynki o powierzchni: 1,4 m2 i 24 m2 (które według oświadczenia Odwołującego się obecnie są w realizacji)". Dodał, że ową sytuacje uwzględnił Sąd Rejonowy w O. w wyroku wydanym w trybie wyborczym przeciwko Burmistrzowi Gminy i Miasta M. z powództwa Odwołującego się. A.O. podkreślił, że planowany budynek o powierzchni 35 m2 stanowi uzupełnienie zabudowy w taki sposób by stworzyć kompleks trzech budynków jako zaplecza gospodarstwa rolnego jak i producenta winorośli, a decyzja Starosty narusza zapisy Konstytucji Rzeczpospolitej w swej wykładni co do wykonywania zawodu (w tym przypadku rolnika) jak i prawa własności. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że niniejszej sprawie organ I instancji nie uchybił terminowi do złożenia sprzeciwu, bo o ile rzeczywiście termin ten liczyć należy od dnia dokonania zgłoszenia, to jednak dotyczy to tylko sytuacji, gdy zgłoszenie jest kompletne i nie wymaga uzupełnienia. W przeciwnym razie, organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia jest zobowiązany nałożyć na zgłaszającego (w drodze postanowienia) obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym terminie, to wówczas trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu zaczyna biec dopiero od faktycznego uzupełnienia zgłoszenia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Na poparcie swojego stanowiska organ II instancji przywołał wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SA/Wr 204/10. Wojewoda D. podkreślił, że A.O. dokonał uzupełnienia swojego zgłoszenia dopiero w dniu 20 stycznia 2011 r., a zatem termin na wniesienie sprzeciwu upływał dnia 19 lutego 2011 r., gdy decyzja organu I instancji została mu doręczona w dniu 7 lutego 2011 r. W skardze na powyższą decyzję złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A.O. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i zarzucił organom "naruszenie przepisów prawa administracyjnego i rzeczowego, tj. art. 117 § 2 kc, art. 30 ust 5 Prawo Budowlane oraz art. 12 § 1, art. 36 § 1, art. 57 § 1 k.p.a. poprzez nie dochowania terminów. Skarżący uznał wywody organu II instancji w kwestii zachowania terminu jako całkowicie chybione i sprzeczne z orzecznictwem. Przytaczając argumentację wyrażoną już w odwołaniu skarżący podkreślił, że w postępowaniu zakończonym przywołanym przez Wojewodę wyroku tut. Sądu stan faktyczny był inny niż w niniejszej sprawie, a ponadto wyrok ten jest nieprawomocny (wniesiona została od niego skarga kasacyjna). W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Jak wskazuje się w doktrynie instytucja zgłoszenia stanowi swego rodzaju substytut wniosku o pozwolenie na budowę (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2006, s. 366) i tak jak w przypadku wniosku o pozwolenie na budowę musi ono dla swej skuteczności spełniać (chociaż w sposób uproszczony) wiele warunków formalno- i materialnoprawnych. Na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane podmiot dokonujący zgłoszenia obowiązany jest w zgłoszeniu m.in. określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Ponadto do zgłoszenia należy dołączyć złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie niekompletności zgłoszenia co do wymaganej dokumentacji właściwy organ nakłada na inwestora, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o niezbędne dokumenty w określonym terminie. Oznacza to, że niekompletne zgłoszenie co do wymaganych w przepisie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dokumentów nie skutkuje nabyciem przez podmiot korzystający z tej uproszczonej procedury uprawnienia do podjęcia robót budowlanych, również uzupełnienie zgłoszenia nie powoduje, że termin na złożenie przez właściwy organ sprzeciwu nadal kończyłby się wraz z trzydziestym dniem od wpłynięcia do organu zgłoszenia. Zaprezentowane w skardze odmienne w tej kwestii stanowisko jest sprzeczne z ratio legis art. 30 ustawy Prawo budowlane i przyjęcie go prowadziłoby do praktycznego unicestwienia tego przepisu, gdyż właściwy organ często nie miałby realnej możliwości rzetelnego sprawdzenia zgłaszanego przedsięwzięcia, co do którego ma wątpliwości. Zauważyć bowiem należy że w niniejszej sprawie, że skarżący uzupełnił swoje zgłoszenie dopiero w szesnastym dniu od daty wpłynięcia zgłoszenia do organu. Organ I instancji wydał zaś swoją decyzję o sprzeciwie bardzo szybko, bo już następnego dnia po uzupełnieniu zgłoszenia. Powyższe okoliczności są niesporne. Co istotne -Wojewoda D. nigdy nie twierdził, że uważa termin do wniesienia przez organ I instancji sprzeciwu za zachowany z tego powodu, że decyzja o sprzeciwie wydano w pierwotnym trzydziestodniowym terminie czy, że w tym terminie nadano przesyłkę z decyzją w placówce operatora publicznego. A zatem argumentacja skarżącego w tej kwestii (w tym przywoływane orzecznictwo) jest zupełnie nietrafna. Organ II instancji jednoznacznie bowiem wskazał, że uważa termin do wniesienia sprzeciwu za zachowany dlatego, że decyzję doręczono w okresie 30 dni od uzupełnienia zgłoszenia. Bez wątpienia kompletność zgłoszenia jest podstawowym warunkiem, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił możliwość skorzystania z uproszczonej procedury realizacji robót budowlanych. Oczywistym jest, że termin z art. 30 ust. 5 ww. ustawy ma charakter zawity i jako taki nie może być przedłużony, nie mniej jednak jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie- w razie nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu przez organ biegnie na nowo od dnia następnego po uzupełnieniu zgłoszenia w wyznaczonym terminie lub od dnia następnego po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Zgłoszenie budowlane musi bowiem spełniać wymagania, jakie nakreśla prawo. W art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane mówi się wprawdzie o terminie do wniesienia sprzeciwu, ale w ust. 2 tego artykułu jest także przewidziany termin do uzupełnienia brakujących dokumentów. Ustawa nie mówi, w jakim terminie takie uzupełnienie ma nastąpić. Jednakże jest to niewątpliwie inny termin aniżeli ten, który zaczął biec w chwili zgłoszenia robót budowlanych. Po uzupełnieniu dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie, organ ma trzydzieści dni na wniesienie ewentualnego sprzeciwu. Wprawdzie termin ten nie wynika wprost z art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, ale nielogiczne byłoby uznanie, że organ nie jest już związany żadnym terminem. Ograniczenie organu do 30-dniowego terminu należy więc wyprowadzić z normy art. 30 ust. 5 powołanej ustawy, a tym samym trzeba przyjąć, że termin pierwszy na skutek żądania uzupełnienia zgłoszenia został wchłonięty przez termin wyznaczony do uzupełnienia dokumentów. Po tym terminie jednak w ciągu trzydziestu dni organ powinien wydać decyzję o sprzeciwie, albo nie wydając decyzji w tym terminie, milcząco godzić się ze skutkami zgłoszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 956/05, ONSAiWSA 2007/1/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2011 sygn. akt IV SA/Po 321/11, LEX nr 897737; glosa J. Borkowskiego do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 161/04, OSP 2006, nr 2, s. 77; wyrok WSA we Wrocławiu z 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 227/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 593/05, LEX nr 194032). Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Wojewody D., iż w niniejszej sprawie organ I instancji nie tylko w terminie ale i zasadnie wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez skarżącego zamiaru wykonania robót budowlanych na nieruchomości położonej w N.K. gmina M., nr ewidencyjny gruntu 166/4. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że planowane przez niego roboty naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Starosta O. słusznie wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane prowadzone będą na terenie oznaczonym w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 31 października 2003 r. (Dziennik Urzędowy Województwa D. z [...] r., Nr [...], poz. [...]) symbolem R (rola) i ZT (zieleń trwała), na których stosownie do § 9 pkt 2 ww. uchwały nie dopuszcza się wprowadzania zabudowy. Ten zakaz zabudowy dotyczy zatem również planowanego przez skarżącego budynku gospodarczego o pow. 35 m2. Przywoływane przez skarżącego w skardze okoliczności o tym, że "zgodnie już z wcześniejszymi postanowieniami Wojewody D. wyrażone uchyleniami do sprzeciwu na przedmiotowej działce posadowione mogą być dwa budynki o powierzchni: 1,4 m2 oraz 24 m2 i przedsięwzięcia te są obecnie są w realizacji", nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym i nie zostały także wykazane przez skarżącego. Z akt sprawy wynika, że działka ta jest niezabudowana, więc bezzasadne jest twierdzenie skarżącego, że budynek ten miał uzupełnić zabudowę zagrodową. W świetle ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu zabudowy przedmiotowej działki (z uwagi na jej charakter) oraz nie wystąpienie w sprawie okoliczności pozwalających wyjątkowo na zabudowę takich terenów (warunki do zabudowy tzw. działki siedliskowej) uznać należy, iż w pełni zasadnie organ I instancji zgłosił sprzeciw w stosunku do dokonanego przez skarżącego zgłoszenia wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Zatem kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, do czego ograniczają się kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wykazała, by zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi przepis art. 145 u.p.s.a. Brak zatem było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.