II SA/Wr 393/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z dnia 30 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Dolnośląski – po rozpatrzeniu odwołania A. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia 12 grudnia 2014 r. wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia przez ww. Spółkę zamiaru budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w G., gmina K.. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że A., zgłosiła Staroście L. zamiar budowy wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego o wymiarach 25 m2, o konstrukcji murowanej z dachem dwuspadowym drewnianym pokrytym dachówką, załączając do zgłoszenia oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz fragment mapy zasadniczej na której wskazano położenie projektowanego budynku. Starosta L., postanowieniem wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nałożył na zgłaszającego obowiązek przedłożenia w terminie 7 dni od daty doręczenie postanowienia: 1/ decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego obiektu na działce nr [...]; 2/ precyzyjnego określenia lokalizacji obiektu na mapie; 3/ rysunków szkicowych i zwięzłego opisu technicznego obiektu. W dniu 5 grudnia 2014 r. do organu pierwszej instancji wpłynęły w ramach uzupełnienia dokumenty precyzujące lokalizację obiektu oraz rysunki szkicowe z jego opisem technicznym. Spółka nie przedłożyła natomiast decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia 12 grudnia 2014 r. Starosta L., wskazując jako podstawę działania art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw do dokonanego zgłoszenia wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ powołując się na art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wyjaśnił, że zgodnie z ww. przepisem, podstawą wniesienia sprzeciwu jest nie wykonanie przez inwestora w terminie wyznaczonym w wydanym na jego podstawie postanowieniu, obowiązku uzupełnienia dokumentów. W niniejszej sprawie bezsprzecznie inwestor nie spełnił obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 25 listopada 2014 r. i nie przedłożył decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji A. podniosła, że przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie dawał organowi architektoniczno-budowlanemu podstaw do nałożenia obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy – w konsekwencji nie wykonanie tego obowiązku, nie stwarzało podstawy do wniesienia sprzeciwu. Wojewoda D. nie uwzględnił powyższego odwołania. Organ II instancji w pierwszym rzędzie stwierdził, że w niniejszej sprawie Starosta L. przeprowadził postępowanie z zachowaniem terminów określonych przepisami art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgłoszenie zamiaru wykonania przedmiotowego obiektu wpłynęło bowiem do organu w dniu 18 listopada 2014 r. W dniu 25 listopada 2014 r. Starosta, na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Postanowienie w tej sprawie doręczono inwestorowi w dniu 1 grudnia 2014 r. W dniu 5 grudnia 2014 r. inwestor dokonał uzupełnienia zgłoszenia, jednak nie o wszystkie żądane dokumenty. W tej sytuacji, w decyzji z dnia 12 grudnia 2014 r. organ wniósł sprzeciw. Decyzję tę, doręczono stronie w dniu 16 grudnia. 2014 r. Organ II instancji przytoczył także treść art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z którego wynika, że budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat, altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o pow. do 25 m2 zabudowy (o ile ich łączna liczba nie przekroczy dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki) nie wymaga pozwolenia na budowę lecz zgłoszenia. Wskazał dalej na przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) w myśl którego, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Organ stwierdził, że budynek gospodarczy jest obiektem budowlanym a planowana inwestycja jest budową, zatem zgodnie z cytowanymi przepisami wymaga ona – w przypadku braku planu miejscowego – decyzji o warunkach zabudowy. Z tych też względów, zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji słusznie domagał się od inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z planowaną budową. W rezultacie sprzeciw wniesiony na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego ze względu na nieprzedłożenie takiej decyzji, zasługuje w ocenie organu odwoławczego na uwzględnienie. Na marginesie organ zauważył, że przedłożona przez inwestora dokumentacja – zwłaszcza dotycząca lokalizacji budynku na mapie zasadniczej - nie oddają dokładnie wymiarów obiektu podanych przez inwestora. Wrysowany na tej mapie obiekt, nie jest bowiem kwadratem lecz w przybliżeniu prostokątem o wymiarach 6 x 7mm, co biorąc pod uwagę skalę mapy (1:1000) daje obiekt o rzucie 6 x 8m. Podobnie – zdaniem organu - przedłożone rysunki szkicowe wskazują na obiekt o rzucie prostokątnym a nie kwadratowym. Trudno więc uznać, że bez zwymiarowania podstawowych odległości dokumenty te dają pojęcie o planowanej inwestycji. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A., wnioskując jej uchylenie z powodu naruszenia prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzono prezentowaną już wcześniej argumentację wskazującą, że organ I instancji bezprawnie wydał postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w przepisie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca nie przewidział obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącej, jest to regulacja jasna i świadoma, co można stwierdzić przez porównanie z bliźniaczym zapisem art. 71 Prawa budowlanego o zmianie sposobu użytkowania, gdzie taki wymóg został wprowadzony. Stanowisko powyższe - zdaniem Spółki – potwierdza orzecznictwo, np. obszernie zacytowany w skardze wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II SA/ Gd 697/09 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2012 r. VII SA/Wa 442/12, w których przedstawiona została wykładania przepisów art. 59 ust.1 w związku z art. 50 ust. 2 tej u.p.z.p, w kwestii obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego dla którego nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Według interpretacji przedstawionej w tych orzeczeniach, z art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 u.p.z.p. wprost wynika, że wszystkie roboty niewymagające pozwolenia na budowę, nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nieprawidłowa wykładnia tych przepisów w sprawach opisanych w orzeczeniach, doprowadziła do przyjęcia przez organy, że dla skutecznego zgłoszenie budowy budynku gospodarczego, skarżący winien legitymować się decyzją o warunkach zabudowy, co spowodowało nałożenie obowiązku przedłożenia takiej decyzji. Tymczasem uzupełnienie zgłoszenia o decyzję o warunkach zabudowy, jest warunkiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę co jasno wynika z art. 33 ust.2 pkt 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej Spółki, brak w obowiązujących przepisach prawa podstawy do żądania uzupełnienia zgłoszenia o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji do wydania na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego sprzeciwu z powodu nieuzupełnienia zgłoszenia w terminie o przedmiotową decyzję - tak jak uczyniono to w niniejszej sprawie. Z tych względów zaskarżona decyzja winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1) przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje więc przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm. - zwanej w dalszej części u.p.p.s.a). Istotne również jest, Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji uwzględnia stan prawny i faktyczny istniejący w dniu ich podjęcia a nie w chwili wyrokowania. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody D. z dnia 30 marca 2015 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty L. orzekającą o wniesieniu sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] w G.. Organ I instancji jako podstawę rozstrzygnięcia podał art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej Prawo budowlane) wskazując, że inwestor nie uzupełnił zgłoszenia i nie przedłożył w wyznaczonym terminie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Wojewoda podzielił pogląd organu I instancji, argumentując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wniesienie sprzeciwu było uzasadnione, gdyż inwestorzy nie przedłożyli, po wezwaniu Starosty, decyzji o warunkach zabudowy, a dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego taka decyzja była wymagana. Jednie "na marginesie" Wojewoda zauważył także, że przedłożone przez stronę dokumenty w postaci szkiców i map nie zawierają zwymiarowania podstawowych odległości i nie dają pojęcia o planowanej inwestycji. Skarżąca Spółka konsekwentnie stoi natomiast na stanowisku, że organy nie były uprawnione do żądania uzupełnienia zgłoszenia o decyzję o warunkach zabudowy, gdyż nie uprawnia do tego przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, a nadto w okolicznościach niniejszej sprawy, decyzja taka nie była wymagana. Wskazuje na to interpretacja art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedstawiona w przywołanych w skardze orzeczeniach sądowych, zgodnie z którą, roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę nie wymagają również uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do powyższych, spornych okoliczności, Sąd musiał mieć na uwadze, że stosownie do treści art. art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Stosownie jednak do art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Wykonanie tego rodzaju robót obciążone zostało obowiązkiem dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, o czym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Natomiast w myśl art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada postanowieniem, na zgłaszającego, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Nadto, zgodnie z ust. 6 tego przepisu właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. W niniejszej sprawie przyjąć należało, że sprzeciw wniesiony został ze względu na nieuzupełnienie zgłoszenia - zgodnie z wezwaniem organu - o decyzję o warunkach zabudowy. Organ pierwszej instancji, przywołał, co prawda, w decyzji również art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, jednak organy obu instancji – w szczególności zaś Wojewoda - uzasadniały i argumentowany tylko podstawę wniesienia sprzeciwu wynikającą z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Brak zaś jakichkolwiek rozważań dla wykazania, że budowa zgłoszonego obiektu wymaga pozwolenia na budowę. Trzeba zatem zauważyć, że kwestia uzupełnienia zgłoszenia o decyzję o warunkach zabudowy była już przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że co do zasady, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia musi wynikać z uzasadnionej potrzeby jak i z obowiązujących przepisów prawa. Organ administracji powinien zatem wskazać podstawę prawną, która pozwoliła mu na nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia i uzasadnić swoje stanowisko w tym względzie. W niniejszej sprawie Wojewoda jako podstawę prawną nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia wskazał przepis art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2015 r., poz. 199 - dalej u.p.z.p), wskazując, że w myśl tego przepisu, każda zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przyjmując takie brzmienie przepisu, organ stwierdził, że budynek gospodarczy jest obiektem budowlanym a planowana inwestycja jest budową, zatem zgodnie z zacytowanym przepisem wymaga ona – w przypadku braku planu miejscowego – decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu przedstawiona argumentacja nie wystarcza jednak dla uznania, że istniały podstawy prawne dla obciążenia inwestora obowiązkiem uzupełnienia zgłoszenia o decyzję o warunkach zabudowy. Przede wszystkim, organ nie rozważał i nie wykazał w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, że w okolicznościach faktycznych mających miejsce w niniejszej sprawie, spełnione zostały wszystkie warunki z art. 59 ust. 1 ww. ustawy rodzące skutek w postaci obowiązku uzyskania dla przedmiotowych robót budowanych decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślenia wymaga, że Wojewoda nawet nie zadał sobie trudu przytoczenia przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w pełnym jego brzemieniu lecz w wersji skróconej, dokonując również interpretacji tego przepisu opartej na tej skróconej przez siebie wersji. Tymczasem przepis art. 59 ust. 1 u.p.zp. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Wojewoda stosując omawiany przepis pominął zatem zupełnie zastrzeżenie zawarte w zdaniu pierwszym jak też odesłanie do art. 50 ust. 2 zawarte w zdaniu drugim. Skoro organ zastosował przepis w jego niepełnym brzemieniu – pomijając zupełnie zawarte w nim odesłania i zastrzeżenia - nie można przyjąć, że dokonał jego prawidłowej wykładni. W szczególności Wojewoda nie przedstawił własnej interpretacji tego przepisu w związku ze wskazanymi odesłaniami i zastrzeżeniami i nie odniósł jej do stanu faktycznego sprawy. Tymczasem brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącego w zdaniu pierwszym, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zmiany zagospodarowania terenu, która stanowi wykonanie robót budowlanych. Jednocześnie odesłanie w zdaniu drugim do odpowiedniego stosowania przepisu art. 50 ust. 2 tej samej ustawy, wyraźnie wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było ograniczenie tego obowiązku poprzez wyłączenie z niego niektórych rodzajów robót budowlanych, analogicznie jak w przypadku robót budowlanych wykonywanych w ramach realizacji inwestycji celu publicznego. Powyższych kwestii organ odwoławczy w niniejszej sprawie w ogóle nie rozważał i nie oceniał. Poza rozważaniami organu pozostało także, że w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p., podstawowym kryterium uprawniającym do stwierdzenia, że planowane zamierzenie w postaci budowy budynku gospodarczego wymaga decyzji o warunkach zabudowy, jest zaistnienie zmiany zagospodarowania terenu, wywołanej przedmiotową inwestycją. Istotne przy tym jest, że pojęcie "zmiana zagospodarowania" terenu nie zostało zdefiniowane w powyższej ustawie. W orzecznictwie podnosi się, że zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki (wyrok WSA z Opola dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 495/10, publ. LEX nr 754217). Ponadto wskazuje się, że poprzez zmianę zagospodarowania terenu należy rozumieć przekształcenie przestrzeni (terenu) w sposobie zagospodarowania bądź istniejącego już obiektu (w sposobie użytkowania) prowadzące do zmiany dotychczasowego przeznaczenia (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 672/07, CBOSA, nsa.gov.pl). Zatem ocena pozwalająca jednoznacznie rozstrzygnąć, czy w określonym stanie faktycznym doszło do zmiany zagospodarowania terenu, wymaga od organu szczegółowego uzasadnienia tego aspektu sprawy. Jednocześnie należy pamiętać, że ostateczna decyzji o warunkach zabudowy jest wymagana w przypadku robót objętych zgłoszeniem wyłącznie wtedy, gdy planowana inwestycja polegająca na wykonywaniu robót budowlanych może zmienić ukształtowanie przestrzeni na danym terenie. Przyjęcie, że na realizację (budowę) każdego obiektu objętego zgłoszeniem wymagana będzie ostateczna decyzja o warunkach zabudowy oraz uzgodnienia czyniłoby zgłoszenie, które ma być w założeniu - odformalizowaną postacią reglamentacji budowlanej - bezcelowym. W niniejszej sprawie powyższe kwestie pozostały w ogóle poza rozważaniami organu odwoławczego, który nawet nie próbował wykazać, że kryterium zmiany zagospodarowania terenu zostało spełnione. Organ wadliwie przyjął, że o konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przesądza jedynie fakt, że mamy do czynienia z budową obiektu budowlanego. W świetle przesłanek wynikających z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest to stwierdzenie niewystarczające i oparte na ograniczonej wykładni tego przepisu. Wojewoda zastosował zatem w sposób niepełny a tym samym wadliwy ww. przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie rozważając, czy wystąpiły wszystkie określone w tym przepisie przesłanki i uwarunkowania uzasadniające wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla robót o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego. Organ pominął również ust. 2 tego przepisu, który stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W efekcie naruszył wskazane normy prawa materialnego oraz przepisy procesowe. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje bowiem jasno, że Wojewoda nie prowadził żadnej analizy w powyższym zakresie, pomijając przedstawione wyżej okoliczności. Świadczy to o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 i art. 8 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co nakłada na organ odwoławczy obowiązek stosowania ww. norm w pełnym zakresie. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego pozwala organowi odwoławczemu - a wręcz go zobowiązuje - do poprawy, uzupełnienia, wyjaśnienia i ustalenia, tego, czego nie zrobił bądź zrobił źle organ I instancji - przy czym nie zawsze istnieje konieczność stosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego lub reformacyjnego. Organ odwoławczy może bowiem korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, bądź powodujące inne nieprawidłowości (wyrok NSA z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1552/04, LEX nr 186587). Z tych uprawnień Wojewoda w niniejszej sprawie w ogóle nie korzystał. Sąd zwraca także uwagę, że zgodnie z przyjętym w judykaturze poglądem, z treści omawianych przepisów nie wynika, aby w wypadku, gdy w stosunku do inwestycji objętej zgłoszeniem nie zachodzi sytuacja, o jakiej stanowi art. 30 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane – koniecznym było uzupełnienie zgłoszenia o decyzję o warunkach zabudowy, która jest warunkiem wydania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Innymi słowy, brak jest podstaw w obowiązujących przepisach prawa do żądania uzupełnienia zgłoszenia o decyzję o warunkach zabudowy, a w konsekwencji tego do wydawania na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane decyzji wnoszącej sprzeciw z powodu nieuzupełnienia zgłoszenia w zakreślonym terminie o tego rodzaju rozstrzygnięcie (por. np. wyrok z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 863/09, z dnia 10 grudnia 2013 r. II Ol 890/13, z dnia 5 lipca 2012 r. II SA/Wr 221/12, z dnia 14 października 2014 r. II SA/Po 709/14 dostępne w CBOSA, nsa.gov.pl). W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera zatem kwestia przeprowadzenia przez organ wykładni art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p w pełnym brzmieniu i ocena, czy w przypadku zakwalifikowania przedmiotowych robót do robót o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy. Brak takiej wykładni w zaskarżonej decyzji uniemożliwiło Sądowi przeprowadzenie prawidłowości jej kontroli. Jeżeli bowiem w ocenie organu zachodziła konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy to w decyzji wnoszącej sprzeciw organ administracji winien uzasadnić szczegółowo konieczność jej uzyskania, czego - jak wyżej wykazano - w rozpatrywanej sprawie zabrakło. Domagając się decyzji o warunkach zabudowy mogłoby być ewentualnie – w drodze wyjątku – uznane za uzasadnione, gdyby organy według opisanych wyżej zasad wyjaśniły precyzyjnie, dlaczego w ich ocenie wymagane jest przedłożenie takiej decyzji. Tymczasem uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera w tej mierze żadnego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji II instancji w istocie odwołuje się jedynie do zacytowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przywołania art. 59 ust. 1 i to jeszcze w niepełnym brzmieniu. Brak natomiast jakiegokolwiek wykazania, że do zmiany zagospodarowania terenu rzeczywiście dojdzie (nawet nie wiadomo z jakiego rodzaju terenem mamy do czynienia w niniejszej sprawie rolnym, czy też zabudowanym), a dopiero taka ocena, zastosowana do indywidualnego przypadku mogłaby stanowić podstawę do ewentualnego żądania, w drodze wyjątku, decyzji o warunkach zabudowy. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły zatem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i nie uzasadniły należycie swojego stanowiska. Naruszyły w ten sposób w szczególności art. 7. art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu mogłoby zapaść odmienne rozstrzygnięcie Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy zastosuje się do zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku uwag i ponownie oceni materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy z uwzględnieniem zasad płynących z art. 7. art. 77 k.p.a. stosując przepis art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w pełnym jego brzemieniu i odnosząc go do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c u.p.p.s.a Sąd w pkt I sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 u.p.p.s.a. W pkt II orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, zgodnie bowiem z art. 152 u.p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.