II SA/Wr 394/22

Dnia 9 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: starszy specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 631/20 I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 1000 zł (jeden tysiąc złotych); II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego A. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł w dniu 25 maja 2022 r. skargę na niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 631/20 w którym Sąd: I. stwierdził przewlekłość w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 10 kwietnia 2019 r., II. stwierdził, że przewlekłość o której mowa w pkt I wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w kwocie 600 zł, V. oddalił dalej idącą skargę, VI. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarzucając niewykonanie opisanego wyroku pełnomocnik wnioskował o:1/ wymierzenie organowi grzywny, 2/ przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 15000 zł 3/ zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podkreślono, że pomimo mimo upływu terminu wyznaczonego w prawomocnym wyroku i kilkukrotnego wezwania do jego wykonania (pisma z dnia 9 lipca 2021 r, 20 stycznia 2022 r i 21 stycznia 2022 r.) decyzja na którą strona oczekuje od 2019 r. do dnia sporządzenia skargi nie została wydana. Pełnomocnik zaznaczył także, że ostatnie wezwanie organ wystosował do strony w dniu 26 maja 2020 r. żądając uzupełnienia braków formalnych skargi oraz wyznaczając termin osobistego stawiennictwa. Zasadnym było zatem wniesienie skargi na niewykonanie wyroku której celem jest przymuszenie organu do działania w sytuacji gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności do których został zobowiązany. Powyższe okoliczności wskazują na to, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Wniosek o zasądzenie sumy skarżący motywował jej funkcją dyscyplinująco –represyjną wskazując, że wzywał i przypominał organowi o obowiązku wykonania wyroku. Wojewoda w sposób rażący zignorował jednak orzeczenie Sądu. Po stronie skarżącego powoduje to utratę wiary w prawidłowe funkcjonowanie organów państwa a tym samym realizowanie przez nie zasad demokratycznego państwa prawnego. Organ nie wykazał choćby minimum staranności przy prowadzenia postępowania w celu szybkiego wydania decyzji i realizacji wyroku w zakresie wypłaty zasądzonego świadczenia pieniężnego. Zdaniem strony skarżącej nie ma żadnego racjonalnego wyjaśnienia dla postawy organu. Nie jest nią zwłaszcza okoliczność, że Wojewoda prowadzi wiele postępowań – są to bowiem problemy organizacyjno –techniczne które nie powinny obciążać strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił przebieg postępowania od czasu wpłynięcia prawomocnego wyroku z dnia 25 czerwca 2020 r. informując, że w dniu 4 maja 2022 r. wystąpiono o pilne przelanie zasądzonej tym wyrokiem sumy pieniężnej oraz należnych kosztów postępowania. Natomiast zawiadomieniem z dnia 19 maja 2022 r. Wojewoda pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) dalej: "p.p.s.a." w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Przepis art. 154 § 2 p.p.s.a. stanowi zaś, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny – w związku ze skargą wniesioną w powyższym przedmiocie - mógł wymierzyć organowi administracji publicznej grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie strona skarżąca spełniła wskazany w art. 154 § 1 p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi w postaci wezwania do wykonania wyroku - czyniąc to skierowanymi do organu pisemnymi wezwaniami z dnia 9 lipca 2021 r, 20 stycznia 2022 r i 21 stycznia 2022 r. Przed dokonaniem oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku, Sąd za stosowane uznał przywołanie wyrażanych w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym poglądów dotyczących wykładni art. 154 p.p.s.a., które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (vide: wyrok NSA z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, CBOSA). Niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (por. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 154, wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2023 r. II OSK 2638/22, CBOSA). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że nie jest sporne, że w dniu 25 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał wyrok o sygn. akt. III SAB/Wr 631/20, w którym stwierdził przewlekłość Wojewody w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 10 kwietnia 2019r. oraz stwierdził, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wymienionym wyrokiem zobowiązał również organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także przyznał od Wojewody na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 600 zł i zasądził zwrot kosztów postępowania. Z akt administracyjnych wynika nadto, że opisany wyżej prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy doręczony został organowi w dniu 18 lutego 2021 r. Mając na uwadze, wyznaczony w wyroku termin 30 dni na załatwienie sprawy, stwierdzić należy, że organ zobligowany był załatwić sprawę najpóźniej z dniem 18 marca 2021r. Do dnia wniesienia skargi – czyli do dnia 22 kwietnia 2022 r. organ z obowiązku tego się nie wywiązał. Zgodnie bowiem z art. 104 § 1 k.p.a. organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Bezsprzecznie w kontrolowanej sprawie organ nie wydał decyzji administracyjnej kończącej postępowanie ani nie podjął innej czynności. Dopiero po wniesieniu skargi, pismem z dnia 19 maja 2022 r. Wojewoda zawiadomił o pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpoznania ze względu na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku do których skarżący wezwany został pismem z dnia 26 maja 2020 r. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie podlega w niniejszym postępowaniu kontroli sądowej. Przedmiotem tego postępowania jest bowiem bezczynność organu ale w wykonaniu prawomocnego wyroku. Uzupełniająco tylko podać można, że czynność materialno- techniczna o pozostawieniu podania bez rozpoznania o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie, jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013r. sygn. akt I OPS 2/13; publ. ONSAiWSA 2014/1/2). Od czynności takiej nie przysługuje żaden ze zwyczajnych środków zaskarżenia regulowanych w k.p.a. (odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), w konsekwencji nie może być także przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie (por. postanowienie NSA z 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07, LEX nr 469747). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny w wykonaniu wyroku z dnia 25 czerwca 2020 r. Sprawa nie została bowiem załatwiona w formie prawem przewidzianej ani w terminie wyznaczonym w prawomocnym wyroku ani później do dnia wniesienia skargi. Skoro organ pozostawał w bezczynności przez 15 miesięcy. to zaistniały przesłanki do wymierzenia mu grzywny o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Wymierzając tę grzywnę Sąd miał na uwadze zawarty w niej element represyjny, stanowiący w istocie "sankcję" za ignorowanie przez organ orzeczenia sądowego, jak też stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. Jeżeli chodzi o samą wysokość grzywny, to zauważyć trzeba, że ustawodawca nie określił przesłanek miarkowania jej wysokości. Nie została określona ani wysokość minimalna, ani też nie wskazano wprost jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny. Określenie wysokości grzywny pozostawiono uznaniu sądu (tak NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2022 r., I OSK 1565/21, CBOSA). Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że kwota 1000 zł jest adekwatna do sytuacji jaka wstąpiła w niniejszej sprawie, mieści się w granicach określonych przez art. 154 § 6 p.p.s.a. a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. W ocenie Sądu, bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 in fine p.p.s.a.), o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że mimo wskazanego przez WSA terminu na załatwienie sprawy, a co więcej, pomimo braku potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego (skoro wniosek był dotknięty brakami formalnymi) organ do dnia wniesienia skargi – czyli przez ponad rok - nie zapoznał się dokumentami złożonymi przez stronę i nie ocenił ich pod względem ich formalnej zawartości. Tymczasem ocena zawartości wniosku pod względem formalnym jest jedną z pierwszych czynności jakie organ powinien uczynić po jego złożeniu. W konsekwencji zawiadomienie strony dopiero po 15 miesiącach, że wniosek nie spełnia wymagań formalnych ze względu na nieuzupełnienie jego braków, w sposób rażący narusza nie tylko zasadę szybkości postępowania ale także zasadę informowania i działania w zaufaniu do organów państwa. W przypadku pozostawienia wniosku bez rozpoznania strona może przecież go ponowić. W kontrolowanej sprawie skarżący bezskutecznie ponad rok oczekiwał na stanowisko organu po to, aby dowiedzieć się o brakach formalnych wniosku. Powyższe świadczy o kwalifikowanym naruszeniu przez Wojewodę przepisów art. 170 i art. 153 p.p.s.a., a także art. 8 § 1 k.p.a. – zasady zaufania do organów administracji publicznej, art. 12 § 1 k.p.a. - zasady szybkości postępowania i art. 9 k.p.a. – zasady informowania. Sedno sprawy dotyczyło bowiem załatwienia sprawy z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wydany w sprawie wyrok nie zmotywował organu do pojęcia czynności procesowych celem zakończenia sprawy w wyznaczonym przez Sąd terminie. Okoliczności te przesądzają o tym, że bezczynność Wojewody ma charakter rażący. Uwzględniając kwalifikowany charakter naruszenia prawa Sąd za zasadne uznał także przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. w przypadku wyroku uwzględniającego skargę na niewykonanie wyroku przydaje bowiem sądowi kompetencję przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Brzmienie przepisu wskazuje na fakultatywność działania sądu uzależnioną od każdorazowej oceny danego przypadku. Zatem sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Nie ulega więc wątpliwości, że ocena czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy pozostawiona została sądowi. Podkreślić też trzeba, że instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu pełni funkcję kompensacyjną oraz prewencyjną - i ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy, ale nade wszystko chodzi o rodzaj zadośćuczynienia wnioskodawcy za oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost uregulowane w art. 154 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17). W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, skarżący w sposób przekonujący wykazał zarówno materialne jak i niematerialne niedogodności spowodowane brakiem rozpoznania wniosku. Oczywiście – jak zostało to już zaznaczone - w tym postępowaniu Sąd nie ocenia prawidłowości zawiadomienia o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku skarżącego, niemniej uwzględnia, że jego brak przez tak długi okres uniemożliwił skarżącemu złożenie kolejnego wniosku, co generuje koszty i inne problemy. Z tego powodu Sąd zdecydował o przyznaniu skarżącemu kwoty 500 złotych o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt IV wydane zostało przy uwzględnieniu art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.