II SA/Wr 408/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi G.P. Sp. z o.o. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu demontażu urządzenia reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 757,00 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania G.P. Sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...], nakazującej G.P. Sp. z o.o. - inwestorowi robót budowlanych związanych z instalacją urządzeń reklamowych na budynku przy Placu [...] we W. (na elewacjach budynku od strony PI. [...] oraz ul. [...]) - demontaż przedmiotowego urządzenia reklamowego wraz ze stalowymi kotwami zagłębionymi w elewacji budynku, stanowiącymi integralną część (element montażowy) przedmiotowej reklamy i jej podświetleniem, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił w/w decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w toku przeprowadzania czynności dowodowych w sprawie ustalono, że na elewacjach przedmiotowego budynku od strony pl. [...] i ul. [...] zamontowane jest za pomocą stalowych kotew urządzenie reklamowe w postaci siatki winylowej z nadrukiem reklamy (reklama wielkoformatowa). Siatka zamocowana jest do elewacji budynku po obwodzie za pomocą stalowych kotew w poziomie od I do III piętra budynku. Nad w/w urządzeniem, na stalowych wysięgnikach przytwierdzonych do elewacji budynku zamontowane są lampy oświetleniowe reklamy w ilości 23 sztuki. W toku postępowania ustalono także, że budynek przy pl. [...] we W. wyszczególniony jest w gminnej ewidencji zabytków. Pismami z dnia 22 lutego oraz 6 kwietnia 2012 r. organ I instancji zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. o udzielenie informacji czy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowym terenie dopuszcza instalacje urządzenia reklamowego oraz czy na montaż przedmiotowego urządzenia reklamowego organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął zgłoszenie zamiaru wykonania robót bądź wydał decyzję udzielającą pozwolenia na ich wykonanie. Kwestia wykonania w/w robót budowlanych – jak wskazał DWINB - bez stosownego zgłoszenia nie budzi wątpliwości. Poinformowano organ nadzoru budowlanego, że w dniu 22 lipca 2011 r. do organu architektoniczno-budowlanego wpłynął wniosek G.P. Sp. z o.o. w sprawie montażu nośnika reklamowego z siatki winylowej wraz z oświetleniem na fasadach budynku przy pl. [...] we W.. Postępowanie administracyjne w w/w sprawie zostało na wniosek strony postępowania zawieszone przez Wydział Architektury i Budownictwa postanowieniem z dnia 7 września 2011 r. Nr [...]. Pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. poinformował organ nadzoru budowlanego, że budynek przy pl. [...] znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Plac [...] we W., uchwalony uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia Nr [...] w dniu 18 stycznia 2007 r.. W § 16 ust. 5 pkt 1 planu ustalono m.in.: "ochronę budynku przy pl. [...], oznaczonego na rysunku planu symbolem 8S, znajdującego się w Konserwatorskim Spisie Zabytków Architektury i Budownictwa wraz z elewacją frontową oraz uporządkowanie elewacji tylnej przekształconej licznymi przebudowami", ponadto ustalono również: "przekształcenie, wyznaczonej na rysunku planu elewacji istniejącego budynku przy pl. [...], zgodnie z ustaleniami dotyczącymi dziedzictwa kulturowego". Pismem z dnia 8 marca 2012 r. (wpłynęło 13 marca 2012 r.) G.P. Sp. z o.o. zwróciła się do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego w w/w sprawie do czasu "prawomocnego rozpoznania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 lutego 2012 r. utrzymującego w mocy postanowienie z dnia 22 sierpnia 2011 r. Nr [...] D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie odmowy uzgodnienia zamierzenia budowlanego. PINB dla miasta W. po analizie wniosku wydał postanowienie Nr [...] z dnia 29 marca 2012 r., odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z instalacją urządzeń reklamowych na budynku przy Placu [...] we W. (na elewacjach budynku od strony Pl. [...] oraz ul. [...]). W ustawowo zakreślonym terminie przywołane postanowienie zostało oprotestowane przez G.P. Sp. z o.o.. DWINB po rozpatrzeniu zażalenia wydał postanowienie z dnia 29 maja 2012 r. Nr [...], którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Skargę na w/w postanowienie II instancji wniosła spółka G.P. Sp. z o.o.. Pismem z dnia 14 marca 2012 r. Miejski Konserwator Zabytków poinformował organ nadzoru budowlanego, że "ze stanowiska konserwatorskiego konieczny jest demontaż urządzeń reklamowych (reklamy wielkoformatowej) na elewacji budynku przy pl. [...] we W. od strony pl. [...] i ul. [...]". Ponadto, Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. poinformował, że "zamierzenie to (montaż reklamy wielkopowierzchniowej) nie zostało uzgodnione przez organ konserwatorski w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, jako niezgodne z zasadami ochrony zabytków i ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania budowlanego, w tym stanie faktycznym są przesłanki do wydania nakazu usunięcia samowolnie zawieszonej reklamy". W tak kształtującym się stanie faktycznym PINB dla miasta W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] nakazał G.P. Sp. z o.o. demontaż przedmiotowego urządzenia reklamowego, wraz ze stalowymi kotwami zagłębionymi w elewacji budynku, stanowiącymi integralną część (element montażowy) przedmiotowej reklamy i jej podświetleniem. Odwołanie wniosła G.P. Sp. z o.o.. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, w oparciu o przepisy obowiązującego prawa oraz zbadaniu zasadności argumentów podnoszonych w odwołaniu stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym robót budowlanych polegających na montażu tablic czy urządzeń reklamowych organ nadzoru budowlanego obowiązany jest zbadać w pierwszej kolejności czy inwestor posiada stosowne zgłoszenie na w/w roboty, następnie w sytuacji braku zgłoszenia należy wdrożyć procedurę legalizacyjną z uwzględnieniem stanowiska organu konserwatorskiego (w sytuacji gdy obiekt jest objęty ochroną konserwatorską lub jest wpisany do rejestru zabytków). Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przedmiotowe roboty budowlane wymagają jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Bezsprzeczny w omawianej sprawie jest fakt samowolnego wykonania urządzenia reklamowego na budynku przy Placu [...] we W.. Z uwagi na fakt, że obiekt na którym wykonano w/w urządzenie wpisany jest do ewidencji zabytków (nie do rejestru zabytków) rzeczona inwestycja wymagała uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Skutecznego zgłoszenie w niniejszym przypadku nie dokonano. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, którym nakazuje rozbiórkę obiektu bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, która kończy postępowanie, tylko w razie stwierdzenia braku możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Organ stopnia powiatowego wyjaśniając zasadność zastosowanego przepisu wskazał, że przedmiotowa reklama jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez co brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego prawem. Dokonując analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Plac [...] we W. (uchwała Rady Miejskiej W. z dnia 18 stycznia 2007 r. Nr [...] (Dz. U. Woj. D.. Nr [...], poz. [...]), DWINB stwierdził, że ustalenia organu I instancji budzą wątpliwości. Przede wszystkim organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż z akt sprawy wynika, że "instalacja urządzenia reklamowego (reklamy wielkoformatowej) na elewacji budynku przy pl. [...] nie jest zgodna z planem miejscowym, obowiązującym na przedmiotowym terenie". DWINB zaznaczył w tym miejscu, że w aktach organu I instancji brak było w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co świadczy o tym, że organ stwierdzając niezgodność rzeczonego urządzenia reklamowego z planem opierał się jedynie na piśmie z dnia 16 kwietnia 2012 r. Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W.. Takie działanie organu nadzoru budowlanego – zdaniem DWINB - nie można uznać za właściwe. Obowiązek oceny zgodności zabudowy z miejscowym planem spoczywa przede wszystkim na organie prowadzącym postępowanie. Organ sam powinien wyjaśnić i wskazać, które zapisy planu świadczą o zakazie wykonania konkretnej inwestycji. W piśmie Wydziału Architektury Budownictwa Urzędu Miejskiego W. z dnia 16 kwietnia 2012 r. wskazano na § 16 ust. 5 pkt 1 w/w planu, który mówi, że "na terenie, o którym mowa w ust. 1, obowiązują następujące ustalenia dotyczące dziedzictwa kulturowego: 1) ochrona budynku przy pl. [...], oznaczonego na rysunku planu symbolem 8S, znajdującego się w Konserwatorskim Spisie Zabytków Architektury i Budownictwa, wraz z elewacją frontową oraz uporządkowanie elewacji tylnej przekształconej licznymi przebudowami". Z w/w zapisu - w ocenie organu II instancji - nie wynika wprost zakaz instalowania reklamy na przedmiotowym budynku. Niemniej jednak organ I instancji winien szczegółowej analizy w/w przepisu oraz całego planu dokonać i wnioski w uzasadnień decyzji zawrzeć. Kwestia powyższa winna być zatem wyjaśniona przez PINB dla miasta W. w sposób bezsprzeczny, celem zastosowania właściwych przepisów art. 51 Prawa budowlanego. W związku z powyższym stwierdzono, że zakwestionowana decyzja podlega uchyleniu w całości, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W skardze na powyższą decyzję G.P. Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji błędne uchylenie zaskarżonej decyzji a następnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., pomimo że ze względu na okoliczności sprawy decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało uchylić, a postępowanie umorzyć, 2. przepisów prawa administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisów art. 7, art. 8, art. 12 oraz art. 107 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, nieposługiwanie się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy oraz nienależyte uzasadnienie decyzji. Powołując się na powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz rozważenie przez Sąd na podstawie przepisu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadności uchylenia decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż ustalenia organu I instancji odnośnie niezgodności reklamy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budzą jego wątpliwości. Organ II instancji słusznie wskazał, że z zapisu zawartego w § 16 ust. 2 pkt 5 planu nie wynika wprost zakaz instalowania reklamy na przedmiotowym budynku. W zakresie elewacji budynku posadowionego we W. przy pl. [...] przepisy wskazują na ochronę budynku w tym jej elewacji. Szczegółowo zaś plan odnosi się do elewacji tylnej budynku wskazując na jej uporządkowanie. Co więcej postanowienia § 16 ust. 2 pkt 5 (błędnie określone przez organ jako postanowienia § 16 ust. 5 pkt 1) planu miejscowego wskazują na dokonywanie przekształceń elewacji budynku przy pl. [...] zgodnie z ustaleniami dotyczącymi dziedzictwa kulturowego. Strona podkreśliła, że zrealizowana inwestycja w żaden sposób nie ingeruje w inwestycję, a jedynie powoduje jej czasowe przysłonięcie, czego nie należy kwalifikować jako przekształcenia elewacji. Co więcej, nawet gdyby organ nie uznał powyższej argumentacji za zasadną, wymaga podkreślenia, zdaniem strony skarżącej, że w niniejszej sprawie organ powinien zastosować przepis art. 136 k.p.a. i przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ II instancji stwierdził bowiem braki w postępowaniu dowodowym polegające na niedołączeniu dokumentu w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz na niewystarczającej ocenie zgodności zabudowy z planem. Przepis art. 138 § 2 k.p.a., jako dotyczący wydania decyzji kasacyjnej, powinien być stosowany przez organ jedynie wyjątkowo, w sytuacji gdy w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie organ II instancji nie wykazał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające, w konsekwencji - podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania przed organem I instancji, jest równoznaczne z naruszeniem zarówno przepisu art. 138 § 2, jak i art. 136 k.p.a.. Takie działanie organu narusza również przepisy k.p.a. statuujące naczelne zasady postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej organ uchybił zasadzie prawdy obiektywnej określonej w przepisie art. 7 k.p.a., która to nakłada na organy administracji publicznej obowiązek stania na straży praworządności oraz stanowi, że powinny one podejmować niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, biorąc pod uwagę m.in. interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wywodzi się bezwzględny obowiązek zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz stworzenia rzeczywistego obrazu sytuacji w celu uzyskania podstawy do trafnego zastosowania przepisu prawa - czego w przedmiotowej sprawie nie spełnił organ uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Idąc dalej, organ administracji działając z ustawowego upoważnienia i reprezentując państwo wobec obywatela ma nie tylko prawa wynikające z ustawy, ale równocześnie obowiązki należytego działania, do których należy m.in. zapewnienie, aby strona nie poniosła szkody w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego. Wypełnieniu takiego obowiązku m.in. służy zasada szybkości i prostoty postępowania - czego organ zaniechał w przedmiotowej sprawie. Organ orzekający nie dokonał także należycie badania okoliczności stanu faktycznego, czym naruszył przepis art. 77 k.p.a.. Organ mimo istnienia przesłanek ku zastosowaniu przepisu art. 136 k.p.a. nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Co więcej, takie stanowisko organu nie realizuje również wyrażonej w przepisie art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, w myśl której rozstrzygnięcie organu winno być oparte na obowiązujących przepisach prawa. Tymczasem, skarżone rozstrzygnięcie poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ma cechy dowolności i nie jest oparte w przepisach prawa. Wydanie decyzji kasacyjnej przez organ II instancji w nieuzasadniony sposób przedłuża zaangażowanie Spółki w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga G.P. Sp. z o.o. zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dające podstawę do jej uchylenia. Materialnoprawną podstawą decyzji organu I instancji stanowią przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zastosowanie powyższych przepisów nie stanowi kwestii spornej w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. Jak stwierdził organ II instancji, "bezsprzeczny w omawianej sprawie jest fakt samowolnego wykonania urządzenia reklamowego na budynku przy Placu [...] we W.. Z uwagi na fakt, że obiekt na którym wykonano w/w urządzenie wpisany jest do ewidencji zabytków (nie do rejestru zabytków) rzeczona inwestycja wymagała uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Skutecznego zgłoszenie w niniejszym przypadku nie dokonano.". Organ I instancji wydając decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane o nakazie demontażu spornego urządzenia reklamowego wraz ze stalowymi kotwami zagłębionymi w elewacji budynku, stanowiącymi integralną część (element montażowy) przedmiotowej reklamy i jej podświetleniem, wskazał, że przedmiotowa reklama jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez co brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego prawem. Organ II instancji zakwestionował jednak powyższe ustalenia, przede wszystkim z tego powodu, że w aktach organu I instancji brak było w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co świadczy – zdaniem DWINB - o tym, że organ stopnia powiatowego stwierdzając niezgodność rzeczonego urządzenia reklamowego z miejscowym planem opierał się jedynie na piśmie z dnia 16 kwietnia 2012 r. Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W., w którym wskazano, że "instalacja urządzenia reklamowego (reklamy wielkoformatowej) na elewacji budynku przy pl. [...] nie jest zgodna z planem miejscowym, obowiązującym na przedmiotowym terenie". W ocenie organu odwoławczego obowiązek oceny zgodności zabudowy z miejscowym planem spoczywa przede wszystkim na organie prowadzącym postępowanie, co oznacza, że organ sam powinien wyjaśnić i wskazać, które zapisy planu świadczą o zakazie wykonania konkretnej inwestycji. Stąd też DWINB zobowiązał – przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji – do dokonania szczegółowej analizy przepisów oraz całego planu i zawarcia wniosków w uzasadnieniu swojej decyzji. Zawarte w zaskarżonej decyzji motywy - w ocenie Sądu – nie czynią jednak zadość treści art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie na takie naruszenie organ odwoławczy w ogóle nie wskazał. Zaś sama konieczność uzupełnienia dowodów - w ocenie Sądu - nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Wskazać tutaj również należy, że "organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, iż działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe. Nadto, organ ten winien ustalić, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie." (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 226/12, publ. LEX nr 1253565). Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. "Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (dowodowego) lub przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Jeżeli organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części to wówczas zachodzą przesłanki wydania decyzji kasacyjnej." (wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 238/12, publ. LEX nr 1264717). W niniejszej sprawie bez wątpienia wyjaśnienie, czy sporne urządzenia reklamowe są zgodne z ustaleniami planu miejscowego, leży w kompetencji organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a.. Słusznym jest zatem pogląd wyrażony przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 listopada 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 1977/03, niepubl.), na który powołuje się DWINB w postanowieniu z dnia 26 września 2012 r. Nr [...], że organ odwoławczy winien ustalić treść zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, posługując się wypisem i wyrysem z tego planu (które winny się znaleźć w aktach sprawy) i skonfrontować je z inwestycją, która została zrealizowania na danej działce. Ustalenie treści planu tylko na podstawie dokumentów wydanych przez inny organ, świadczy o wadliwym postępowaniu dowodowym organu nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie, DWINB mimo przytoczenia powyższego orzeczenia, z czego można wywnioskować, że pogląd w nim zawarty podziela, nie zastosował go w praktyce. Tym samym uchylił się od obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy, mimo że miał ku temu możliwość wobec uzupełniania materiału dowodowego. Wskazać tutaj należy, że powołanym wyżej postanowieniem z dnia 26 września 2012 r. Nr [...], podjętym na podstawie art. 136 i art. 123 k.p.a. organ odwoławczy nałożył właśnie na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przekazanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Plac [...] we W., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] w dniu 18 stycznia 2007 r., dotyczącego budynku przy Placu [...] we W., w terminie 14 dni od dnia doręczenia powyższego postanowienia. W dniu 4 grudnia 2012 r. do organ II instancji – w wykonaniu w/w postanowienia – wpłynął wypis i wyrys z miejscowego planu. Ponadto istotne jest, że "organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów." (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1725/10, publ. LEX nr 1152012). W przypadku zatem zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien zatem w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2056/10, publ. LEX nr 1113062). W niniejszej sprawie DWINB ani nie wskazał na wadliwości postępowania przed organem I instancji, ani nie mógł wskazać na powody, dla których nie jest możliwe zastosowanie art. 136 k.p.a., bo z takiej możliwości skorzystał. Wręcz przeciwnie, organ II instancji zawarł już w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia stwierdzenie świadczące o dokonaniu analizy zapisów planu w zakresie instalowania reklamy na budynku przy pl. [...], cyt.: "Z ww. zapisu w ocenie tut. organu nie wynika wprost zakaz instalowania reklamy na przedmiotowym budynku.". Po takiej analizie obowiązkiem organu było wyciągnięcie wniosku w postaci merytorycznego rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe przepisy i okoliczności, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ II instancji winien będzie dokonać ustaleń co do zgodności urządzeń reklamowych z zapisami planu miejscowego. Ustalenia będą musiały znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji, zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy ponownie rozpatruje daną sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Granice tego postępowania generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a., a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jeżeli jednak organ II instancji w toku postępowania odwoławczego skorzysta z możliwości przewidzianej w przepisie art. 136 k.p.a. i zleci organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, to po wykonaniu takiego uzupełnienia zgodnie z oczekiwaniem organu II instancji, organ ten traci uprawnienie do wydania decyzji kasacyjnej, po myśli art. 138 § 2 k.p.a.. Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien albo przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.) i wydać decyzję merytoryczną albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu – zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie zawarte w pkt. II sentencji wynika z art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.