II SA/Wr 414/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi Z. K. na uchwałę Rady Miejskiej J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ul. T. w J. postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Z. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej J. z dnia [...] r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ul. T. w J.. Skarżąca wskazała, że jest właścicielką nieruchomości przy ul. T. [...], czyli terenu bezpośrednio przyległego do obszaru objętego zaskarżoną uchwałą. Skarżąca jest również stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na działce (jedynej) objętej planem. Skarżąca zarzuciła przy tym kwestionowanej uchwale naruszenie art. 15 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez objęcie planem wyłącznie jednej działki gruntu (nr 27/1 przy ul. T. [...]), co powoduje, że nie uwzględniono ładu przestrzennego okolicy i specyficznych uwarunkowań architektonicznych i społecznych. Nadto skarżąca zarzuciła, że uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zamieszczenie w uchwale definicji legalnej maksymalnej wysokości zabudowy w sposób powodujący dyskryminację pozostałych właścicieli nieruchomości, których obowiązuje inny plan miejscowy i inne wymogi w tym zakresie. Dalej skarżąca zarzuciła uchwale naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy w związku z art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez umożliwienie nadmiernego podwyższenia planowanej zabudowy, co narusza prawo własności nieruchomości sąsiednich (pochód wód gruntowych, rozpychanie mas ziemnych, zacienienie). Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez nieprzeprowadzenie oceny i prognozy oddziaływania zaskarżonej uchwały na środowisko. W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty wskazując także między innymi, że w okolicy ul. T. znajdują się stare kamienice i wille, a planowana inwestycja w oparciu o zaskarżoną uchwałę doprowadzi do wzrostu ilości mieszkańców w okolicy i podniesie poziom hałasu, a także narazi sąsiadów na liczne immisje, bowiem będzie to budynek wielorodzinny z garażem podziemnym. Nadto realizacja inwestycji wiąże się ze spadkiem wartości nieruchomości należącej do skarżącej, położonej na terenie znajdującym się bezpośrednio przy terenie objętym zaskarżoną uchwałą. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta J. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego stanowiska organ wskazał, że ani zaskarżona uchwała, ani poprzedzająca ją procedura planistyczna nie została dotknięta zarzucanymi im naruszeniami prawa. W piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2017 r. skarżąca podtrzymała skargę, jednocześnie polemizując ze stanowiskiem organu. Dodatkowo skarżąca zarzuciła, że zaskarżona uchwała narusza art. 29 Prawa wodnego, bo przyjęte w planie rozwiązania negatywnie oddziałują na działki sąsiednie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ponieważ zaskarżona uchwała niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Warunkiem formalnym wniesienia skargi na taki akt jest uprzednie wezwanie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. – w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 935) do usunięcia naruszenia prawa, a warunek ten w niniejszej sprawie skarżąca spełniła. Istotne jest przy tym, że skargę taką może wnieść jedynie podmiot, którego indywidualny interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Do wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu nie wystarcza więc tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, na którą powołuje się skarżąca. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej bezpośrednio sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim właśnie ową bezpośredniość oraz konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Innymi słowy, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, prawo do skutecznego zaskarżania uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, czyli wykaże, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Zdaniem Sądu kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma więc charakteru skargi powszechnej (actio popularis), co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej skutecznego wniesienia. Składający skargę musi więc w pierwszej kolejności wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2236/12, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1374/11, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 – Orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie skarżący musi wykazać, że jego interes prawny został naruszony kwestionowaną przez niego uchwałą. Uwzględniając powyższe Sąd w składzie rozpoznającym skargę w niniejszej sprawie stwierdził, że skarżąca nie wykazała naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego jej indywidualnie interesu prawnego lub uprawnienia. Jak już wspomniano, dla skuteczności skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego wpływającego już w momencie podjęcia uchwały na sytuację prawną skarżącego podmiotu. Do uwzględnienia skargi może doprowadzić tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być ono tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Chodzi przy tym o związek polegający na tym, że akt ten narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, "Samorząd Terytorialny" z 2003 r. Nr 10). Uwzględniając powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie strona skarżąca obowiązana była zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Istotne też jest, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy formalnego dotyczącego jego sytuacji prawnej. W przekonaniu Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, takiego naruszenia nie można się w niniejszej sprawie dopatrzyć. Zarówno treść skargi, jak i odpowiedzi na skargę wskazuje, że nieruchomość, której właścicielem jest skarżąca nie znajduje się w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Zauważyć przy tym należy, że w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Skoro więc nieruchomość należąca do skarżącej nie jest objęta zaskarżoną uchwałą, to oczywiste jest, że przepisy zaskarżonej uchwały nie kształtują sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącą. Zatem zaskarżona uchwała nie narusza tak rozumianego interesu prawnego skarżącej. Nadto, w kontekście zarzutów podniesionych w skardze, podkreślenia wymaga, że naruszenie interesu prawnego skarżących nie może być wywiedzione z treści lub sposobu podjęcia zaskarżonej uchwały. Wnioskowanie, że w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszony interes prawny lub uprawnienie może mieć źródło w samej zaskarżonej uchwale, dotknięte jest błędem idem per idem. Uchwała wewnętrznie niesprzeczna nie może zarówno tworzyć interesu prawnego, czyli zapewniać interesowi faktycznemu ochronę prawną, jak i naruszać, podważać tenże interes. Interpretacja art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, aby legitymacja podmiotu zaskarżającego uchwałę rady gminy była zawsze oceniana przy zastosowaniu odpowiedniego szczegółowego przepisu prawa materialnego, istniejącego poza uchwałą i mogącego być źródłem indywidualnego, konkretnego, realnego interesu prawnego skarżącego naruszonego przez zaskarżoną uchwałę (por.: wyroki NSA z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3033/13 oraz z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1387/09 – Orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić jeszcze należy, że Sąd ocenił, iż z samego faktu wejścia w życie zaskarżonej uchwały nie wynika jeszcze, że dojdzie do podjęcia dalszych działań inwestycyjnych, których rezultatem będzie wzniesienie budynku na nieruchomości graniczącej z nieruchomością, której skarżąca jest właścicielem. Z samego faktu wejścia w życie zaskarżonej uchwały nie wynika, że dojdzie do realizacji kwestionowanej inwestycji. Natomiast kwestia uciążliwości czy naruszeń prawa w toku realizacji samej inwestycji nie oznacza, że to wejście w życie planu miejscowego narusza interes prawny skarżącej. Wskazywane w skardze kwestie zacienienia czy narażenia na immisje nieruchomości skarżącej nie mają charakteru realnego i konkretnego ograniczenia ewentualnych uprawnień skarżącej, które wynikałyby z zaskarżonej uchwały. Podobnie hipotetycznym zagrożeniem dla skarżącej jest to, że utrudnione będzie korzystanie z jej nieruchomości, czy też spadnie jej wartość. Wskazać przy tym należy, że narażenie skarżącej na immisje z nieruchomości sąsiedniej (hałas, cień itp.) nie wynika bezpośrednio z żadnego przepisu zaskarżonej uchwały, ale ewentualnie z faktu realizacji inwestycji. Sąd w składzie rozpoznającym skargę nie kwestionuje przy tym, że dopuszczalne jest wywodzenie interesu prawnego w rozumieniu prawa publicznego z norm należących do prawa prywatnego, jak np. z art. 144 Kodeksu cywilnego. Jeśli jednak skarżąca z racji chęci ochrony przed przyszłymi immisjami poszukiwałaby ochrony w postępowaniu ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to należy stwierdzić, że argumentacja skargi w tym zakresie nie mogłaby zasługiwać na uwzględnienie. Zdaniem Sądu ochrona nieruchomości przed immisjami z nieruchomości sąsiedniej pozostaje domeną prawa cywilnego, a nie służy temu ewentualne wniesienie skargi na akt prawa miejscowego, z którego bynajmniej nie wynika, że do ewentualnych immisji dojdzie. Podobnie rzecz ma się z kwestią stosunków wodnych, ponieważ podjęcie zaskarżonej uchwały nie wywiera takiego skutku, który bezpośrednio i realnie wpłynąłby na wody gruntowe na nieruchomości skarżącej. Ewentualne zmiany stanu faktycznego w tym zakresie w toku realizacji inwestycji mogą podlegać kontroli właściwych organów administracji publicznej, ale ich potencjalne wystąpienie nie oznacza, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że żaden z przepisów prawa, które wskazano w skardze, nie nadał skarżącej prawa lub uprawnienia nadającego się do wykonania, które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałoby ograniczenia lub uległoby zniweczeniu. Z tych też powodów Sąd uznał, że interes prawny skarżącej nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Skoro więc w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Co za tym idzie nie było możliwe przejście do kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia jej własnego interesu prawnego lub uprawnienia otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy, skoro interes prawny lub uprawnienia skarżącej nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji).