II SA/Wr 415/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I.P. Spółki z o.o. z siedzibą we W. na pismo P. W.– Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej obsługi komunikacyjnej projektowanego hotelu oraz parkingu wielopoziomowego postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...]r. nr [...] Prezydent W. – Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta, odpowiadając na wniosek strony skarżącej I.P. Spółka z o.o. z siedzibą we W. z dnia [...] r. o uzgodnienie projektu obsługi komunikacyjnej planowanego hotelu i parkingu wielopoziomowego, jako inwestycji realizowanej na terenie obszaru przyległego do pasa drogowego drogi powiatowej ul. W. we W., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) odmówił uzgodnienia projektu zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, polegającej na budowie obiektu budowlanego, to jest projektowanego hotelu z parkingiem wielopoziomowym, w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Organ przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że dnia [...]r. został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla południowo-wschodniej części zespołu urbanistycznego Park Sz. we W. oraz że zgodnie z ustaleniami zawartymi w nowym planie zmieniło się przeznaczenie terenu i sposób obsługi komunikacyjnej poszczególnych obszarów. Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta podniósł ponadto, że Wydział Inżynierii Miejskiej, jako organ zarządzający ruchem, pismem z dnia [...]r. ([...]) – działając na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.jedn. Dz.U. Nr 58 z 2003 r., poz. 515 z późn. zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729), wydał negatywną opinię dotyczącą projektu obsługi komunikacyjnej projektowanego hotelu oraz parkingu wielopoziomowego wskazując, że dnia [...] r. został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla południowo-wschodniej części zespołu urbanistycznego Park Sz. we W. (uchwała nr[...]) i zgodnie z ustaleniami planu na wnioskowanych obszarach zmieniło się przeznaczenie terenu i sposób obsługi komunikacyjnej poszczególnych obszarów. Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta podał, że ponieważ organowi zarządzającemu ruchem przysługują kompetencje w zakresie zatwierdzania planowanych docelowych zmian organizacji ruchu drogowego, a zarząd drogi pełni obowiązki wykonawcy decyzji organu zarządzającego ruchem, odmówiono uzgodnienia przedmiotowego projektu. Powyższe pismo zostało doręczone stronie skarżącej w dniu [...]r. Pismem z dnia [...]r., które zostało nadane listem poleconym w tym dniu, a wpłynęło do organu w dniu następnym, to jest [...]r., I.P. Spółka z o.o. z siedzibą we W. wezwała Prezydenta W. – Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] doręczono pełnomocnikowi strony skarżącej pismo organu z dnia [...] r., zawierające odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...]r. I.P. Spółka z o.o. z siedzibą we W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na pismo Prezydenta W. – Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z dnia [...] r. nr[...],[...]. We wniesionej skardze strona skarżąca na wstępie wyjaśniła, że wskazała jako stronę niniejszego postępowania także Wojewodę D. z uwagi na treść przepisu art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stosując się w tym zakresie do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2007 r. (II SAB/Gd 59/06 – OSP 2009/3/30/194), zgodnie z którym stroną przeciwną w postępowaniu przed sądem będzie zarówno ten organ gminy, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem, jak i właściwy organ nadzoru, który zgodnie z przepisem art. 101a ust. 2 może być wyłącznie adresatem nakazu sądu administracyjnego. Skarżąca Spółka podniosła, że z mocy przepisu art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) w sprawach zarządzania ruchem drogowym na drogach publicznych w miastach na prawach powiatu zarządza prezydent miasta, a organem nadzoru jest w tych przypadkach Wojewoda. Strona skarżąca podała, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej we W. przy ul. W. [...] i na części tej nieruchomości zaprojektowała budowę hotelu oraz parkingu wielopoziomowego. Zaznaczając, iż wykonanie zaplanowanej inwestycji wymaga pozwolenia na budowę, którego wydanie muszą poprzedzać pozytywne opinie między innymi w przedmiocie obsługi komunikacyjnej, Spółka I.P. podniosła, że organem właściwym w tym przedmiocie jest Wydział Inżynierii Miejskiej Urzędu Miejskiego we W., jednak celem zatwierdzenia organizacji ruchu wnioskodawca zobowiązany jest przedstawić opinię Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta. Skarżąca Spółka podała, że jakkolwiek proces uzgadniania rozpoczął się na początku [...] r. należy przyjąć, iż ostateczny skorygowany projekt uwzględniający wszystkie uwagi i zalecenia właściwych organów (w tym ustalenia dokonane w dniu [...]) został złożony w dniu [...]r. W dniu [...] r. skarżąca, nie otrzymawszy odpowiedzi w terminie, wystąpiła z pismem ponaglającym. W dniu [...] r. Spółka I.P. otrzymała od Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta pismo z dnia [...] r. odmawiające uzgodnienia projektu komunikacyjnego planowanej inwestycji. Polemizując z przyczynami odmowy wskazanymi w zaskarżonym piśmie, skarżąca Spółka podniosła, że przywołany przez organ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie, jednak w dniu [...]r. i w dniu [...] r. nie miał mocy prawnej. Zgodnie z art. 29 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] r. nie była prawomocna. W państwie prawa organy, ani jednostki organów, nie mogą posługiwać się argumentacją zaczerpniętą z aktów prawnych nie posiadających mocy wiążącej. Nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia niewiążący plan miejscowy w szczególności wówczas, gdy z uwagi na art. 35 § 3 kpa sprawa powinna być załatwiona znacznie wcześniej. W dniu [...]r., a tym bardziej w dniu, w którym zgodnie z art. 35 § 3 kpa sprawa powinna być załatwiona, w odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...]r., z którym rozwiązania komunikacyjne przyjęte przez skarżącą były w całości zgodne. Spółka I.P. wskazała, że pismem z dnia [...]r. zwróciła się do organu o usunięcia naruszenia prawa, jednak Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta, chociaż odpowiedział na wniosek skarżącej, jednak swojego stanowiska nie zmienił. Zdaniem strony skarżącej, opinia organu w tym przedmiocie jest czynnością nakazaną prawem organowi, o jakiej mowa w art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), w związku z tym stosownie do art. 101 skarżąca wskazała na posiadany interes prawny wynikający z faktu, iż jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której zaprojektowana została inwestycja wymagająca wydania opinii organu. Spółka I.P. wywiodła następnie, że nie zasługuje na uwzględnienie argument organu, iż Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta pełni obowiązki wykonawcy decyzji organu, jakim jest Wydział Inżynierii Miejskiej Urzędu Miejskiego W. Powołując się na § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, skarżąca stwierdziła, że strona przeciwna jest zobowiązana do wyrażenia opinii, od której jest uzależnione zatwierdzenie organizacji ruchu i opinia ta nie powinna opierać się na rozstrzygnięciach Wydziału Inżynierii Miejskiej. W przekonaniu skarżącej, oprócz przepisów prawa, wskazanych wyraźnie w treści skargi, opiniując negatywnie wniosek skarżącej Spółki organ dopuścił się naruszenia co najmniej trzech zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady praworządności (art. 6 kpa), zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 kpa) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 kpa). W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi. Organ podniósł, że zaskarżonym pismem odmówiono uzgodnienia projektu zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, polegającej na budowie obiektu budowlanego, podejmując tę czynność na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Z tego przepisu nie wynika obowiązek organu do wydawania w sprawie decyzji administracyjnych, ani też przepis ten nie obliguje organu do wydawania postanowienia. Dlatego też powyższa czynność organu przybrała postać pisma pochodzącego od organu i podpisanego przez uprawnionego do dokonania czynności Dyrektora ZDiUM. Na tę czynność spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] r., doręczonym stronie skarżącej w dniu [...]r., organ podtrzymał czynność dokonaną wcześniej w sprawie i odmówił jej zmiany. Ponieważ skarżący został poinformowany, iż sprawa, w której wzywa organ do usunięcia naruszenia prawa jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej, to powierzając fachowemu pełnomocnikowi wniesienie skargi strona powinna była zachować 14-dniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z uwagi na powyższe organ wniósł o odrzucenie skargi. W razie gdyby Sąd nie uwzględnił powyższego wniosku, organ wniósł o oddalenie skargi i merytorycznie ustosunkowując się do zarzutów skargi podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej ppsa, stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl § 3 art. 3 cytowanej ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 101a ust. 1 tej ustawy, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W myśl ust. 2 tego artykułu, w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Mając na uwadze powyższe unormowania, w pierwszej kolejności rozważyć trzeba, czy zaskarżone pismo Prezydenta W. – Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z dnia [...]r. nr[...],[...] w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej obsługi komunikacyjnej projektowanego hotelu oraz parkingu wielopoziomowego to czynność organizacyjno-techniczna, podlegająca kontroli sądowej zgodnie z art. 3 § 3 ppsa w związku z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – jak uważa strona skarżąca, ewentualnie czy jest to może przewidziany w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa inny niż określone w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jeżeli bowiem zaskarżone pismo nie jest żadnym z wyżej wymienionych aktów bądź czynności, skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie byłaby dopuszczalna niezależnie od tego, czy została wniesiona w terminie. Odnosząc się do twierdzenia strony skarżącej, iż zaskarżone pismo to czynność organizacyjno-techniczna, podlegająca kontroli sądowej zgodnie z art. 3 § 3 ppsa w związku z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić należy, iż przepis art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy albo bezczynności organu gminy, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo podejmowania przez organ gminy takich czynności prawnych lub faktycznych, które naruszają prawa osób trzecich. Sporządzając zaskarżone pismo Prezydent W. niewątpliwie nie był bezczynny, a zatem rozważyć wypada, czy czynnością tą naruszał prawa osób trzecich. Analizując tę kwestię stwierdzić trzeba, że organ nie narusza praw osób trzecich jedynie przez to, że kieruje do jakiegoś podmiotu pismo o treści, z którą podmiot ten się nie zgadza. W rozpatrywanej sprawie Prezydent W.– Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta – odpowiadając na wniosek strony skarżącej I.P. Spółka z o.o. z siedzibą we W. z dnia [...] r. – skierował do niej pismo, w którym poinformował ją, że dnia [...]r. został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla południowo-wschodniej części zespołu urbanistycznego Park Sz. we W. (uchwała nr[...]) oraz że zgodnie z ustaleniami tego planu na wnioskowanych obszarach zmieniło się przeznaczenie terenu oraz sposób obsługi komunikacyjnej poszczególnych obszarów i dlatego odmówił uzgodnienia projektu zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, polegającej na budowie obiektu budowlanego, to jest projektowanego hotelu z parkingiem wielopoziomowym, w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Powyższe pismo – w ocenie Sądu – nie narusza praw strony skarżącej, gdyż sprowadza się tylko do przedstawienia określonej informacji i własnej opinii w odpowiedzi na skierowane do organu pismo. Nie jest to więc – jak uważa strona skarżąca – czynność organizacyjno-techniczna, podlegająca kontroli sądowej zgodnie z art. 3 § 3 ppsa w związku z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro zaskarżone pismo zawiera jedynie określoną informację i opinię, to tym samym nie jest również przewidzianym w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak bowiem podkreślano w doktrynie i orzecznictwie, przy określeniu zakresu przedmiotowego skargi na inne akty lub czynności, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ppsa należy wziąć pod uwagę następujące okoliczności: 1) akt lub czynność nie mogą być decyzjami lub postanowieniami w rozumieniu przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, 2) akty lub czynności maja charakter indywidualny. Cecha ta wynika z określenia przedmiotu aktu (czynności) - dotyczy uprawnień lub obowiązków, 3) akty lub czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które jednak nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 4) akty lub czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jeżeli są z zakresu administracji publicznej, a więc gdy jest to zakres kompetencji charakteryzującej się władztwem administracyjnym. W takich przypadkach do konkretyzacji stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest ustalanie (odmowa ustalenia), stwierdzanie (odmowa stwierdzenia) albo potwierdzanie (odmowa potwierdzenia) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Żeby jednak uznać, że skarga dotyczy innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (lub bezczynność w tym przedmiocie) należy zbadać, czy wszystkie wyżej wymienione elementy występują (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt I SAB/Wa 24/08 - LEX nr 479036; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA II nr 2/5/2006; T. Woś [w]: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 59-63; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 29-31; A. Kabat, Komentarz do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Zaskarżone pismo wszystkich wskazanych wyżej elementów nie posiada, bowiem przede wszystkim nie ustala, nie stwierdza, ani nie potwierdza żadnego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa, ani też nie odmawia takiego ustalenia, stwierdzenia lub potwierdzenia. Z powyższego wynika, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie dotyczy aktów, czynności lub bezczynności, o jakich mowa w przytoczonych wyżej przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co sprawia, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie – w myśl powołanych wyżej przepisów – jest niedopuszczalna. W tej sytuacji Sąd nie badał zarzutów podnoszonych w sprawie przez strony. Wobec powyższego – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa – należało orzec jak w sentencji postanowienia.