II SA/Wr 424/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 9 lutego 2012 r. Nr XVI.99.2012 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki nr 131/13 AM1, położonej w obrębie Drogoszowice I. stwierdza nieważność § 1 ust. 3 pkt 8 oraz § 9 zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w pkt. I sentencji niniejszego wyroku. Rada Miejska w Twardogórze na sesji w dniu 9 lutego 2012 r. podjęła uchwałę nr XVI.99.2012 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki nr 131/13, AM-1, położonej w obrębie Drogoszowice. Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o stwierdzenie nieważności § 9 ww. uchwały z powodu naruszenia art. 15 ust. ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 93 w związku z art. 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Motywując wniesioną skargę organ nadzoru wskazał, że w § 9 uchwały określono szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętej zmianą planu miejscowego. Postanowienia w tym względzie Rada ograniczyła do zapisu: "Nie dopuszcza się wykonywania nowych podziałów geodezyjnych poza wydzieleniem terenów wyznaczonych w planie liniami rozgraniczającymi". W ocenie Wojewody przedstawiona regulacja dotyczy materii związanej z podziałem geodezyjnym nieruchomości objętej ustaleniami przedmiotowej uchwały, a nie jak wskazano w tytule § 9, zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Mocą zacytowanego przepisu wykluczono bowiem możliwość dokonania podziału geodezyjnego, poza wydzieleniem terenów wyznaczonych w planie liniami rozgraniczającymi. W konsekwencji – zdaniem skarżącego – nie określono w przedmiotowej zmianie planu, zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. W tym kontekście autor skargi podniósł, że art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje obowiązkowy zakres miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według pkt 8 ww. przepisu, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Co powinny zawierać owe warunki i zasady precyzuje § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru odnotował jednak, podkreślane w literaturze stanowisko, że obowiązek wynikający z ar. 15 ust. 2 ustawy, nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących w obszarze objętym planem. Plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. prof. zw. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego, CH. Beck 2009). Mając na uwadze przytoczony pogląd oraz stanowisko organu gminy uzyskane w postępowaniu nadzorczym (wskazujące na brak konieczności ustalenia takich zasad w planie), Wojewoda uznał, że skoro tereny 1MN i 2 MN zostały usytuowane na jednej działce, brak było podstaw do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Z tego względu nie dostrzegł podstaw do wnioskowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Organ nadzoru stwierdził natomiast konieczność wnioskowania o stwierdzenie nieważności § 9 zaskarżonego aktu, gdyż w jego ocenie, rada gminy nie była uprawniona do uregulowania w uchwale kwestii związanych z podziałem geodezyjnym nieruchomości. Zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został bowiem unormowany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób wyczerpujący. Przepisy te nie upoważniają rady gminy do regulowania kwestii podziału nieruchomości. Co więcej problematykę tę szczegółowo reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 93 i następne ustawy) wskazując również, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Tym samym, to organ wykonawczy gminy władny jest do oceny, czy zachodzą podstawy do dokonania podziału, czy też nie. Zezwalając w § 9 ust.2 zaskarżonej uchwały na dokonanie podziału nieruchomości w sposób zaproponowany w planie tj. według linii rozgraniczających, Rada Miasta wykluczyła tym samym możliwość innych podziałów, do czego nie była uprawniona. O ile bowiem ustawodawca zobowiązał organy gminy realizujące procedurę planistyczną do określenia w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, o tyle, nie przyznał tym organom kompetencji do regulowania materii zawiązanej z podziałem nieruchomości. Wojewoda zwrócił również uwagę, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zgodności nie tylko ze studium, ale również z przepisami odrębnymi. Zgodność taka wymaga uwzględnienia zasady, zgodnie z którą akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że § 9 zaskarżonej uchwały narusza zasady sporządzania planu, co według postanowień art. 28 ust. 1 ustawy, stanowi podstawę dla stwierdzenia nieważności uchwały w tej części. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Twardogórze przekazała uchwałę Nr XIX.132.2012 z dnia 21 czerwca 2012 r. uznającą skargę za zasadną. Obecny podczas rozprawy w dniu 19 września 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę wraz z zawartą w niej argumentacją. Dodatkowo wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3 pkt 8 zaskarżonej uchwały jako konsekwencji unieważniania § 9. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc objęta jest zakresem art. 3 pkt 5 § 2 u.p.p.s.a. Kontrola zaskarżonego aktu przeprowadzona zgodnie ze wskazanymi kryteriami wykazała zasadność skargi wniesionej przez Wojewodę w zakresie niezgodności z prawem § 9 opisanej na wstępie uchwały, co prowadzić musiało do stwierdzenia jej nieważności w tej części. Przyjęcie takiego stanowisko prowadziło do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego również § 1 ust. 3 pkt 8 tej uchwały jako przepisu bezpośrednio związanego z § 9. Przechodząc do oceny legalności kwestionowanego aktu należało mieć na uwadze, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty te są aktami o charakterze podustawowym, a zatem stanowione są na podstawie upoważnień ustawowych. Nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Powyższe uwagi wywieść można wprost z zapisów Konstytucji RP, a konkretnie z jej art. 94 według którego, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 ustawy zasadniczej w związku z art. 94, wymaga aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Natomiast każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" powszechnie obowiązujących przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki, natomiast nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenia w rozumieniu art. 92 Konstytucji (tak NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2011 r. II OSK 2385/10,). Podejmując uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska w Twardogórze zobligowana była działać zgodnie z prawem, a więc w granicach upoważnienia ustawowego i w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pamiętać winna również o tym, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły - istnieje bowiem zakaz wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA w Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2, poz. 43). Rada jako prawodawca lokalny musi uwzględnić wymogi wynikające z obowiązku przestrzegana trybu stanowienia prawa miejscowego określonego w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej u.p.z.p.) i właściwości organów określonych w tych przepisach. Artykuł 28 ust. 1 wskazanego aktu, ustanawia nadto dwie przesłanki kontroli zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – dla spełniania której wymagane jest uwzględnienie zasad sporządzania planu i formalnoprawną – wymagającą zachowania procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (por. NSA w wyroku z dnia 11 września 2008r. II OSK 215/08, LEX nr 510042). Co istotne, przesłanka materialnoprawna, jest dalej idąca, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje tu każde naruszenie prawa. Ustawodawca w tym przypadku nie wskazał istotnego naruszenia prawa jako warunku unieważnienia uchwały. Taka regulacja stwarza po stronie organów gminy obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. W doktrynie i orzecznictwie przeważa jednak pogląd, że obowiązek wynikający z ww. przepisu nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (zob. Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa C.H.Beck 2005, s. 154, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. II OSK 1922/09, LEX nr 580989). Inaczej mówiąc, rada gminy zobligowana jest zawrzeć w planie wymienione w art. 15 ust. 2 elementy, o ile w terenie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające tego dokonanie. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Według § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 - zwanego dalej rozporządzeniem) zapisane w tekście planu miejscowego ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać: określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W zakwestionowanym w skardze § 9 uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości(o których mowa też w § 1 ust. 3 pkt 8 uchwały) podano zakaz dokonywania nowych podziałów geodezyjnych poza wydzieleniem terenów wyznaczonych w planie liniami rozgraniczającymi. Należy zatem zgodzić się z organem nadzoru, że ten przepis uchwały – wbrew przyjętej nazwie – nie określa zasad i warunków o których mowa w § 4 pkt 8 rozporządzenia wykonawczego, gdyż nie określa żadnego z parametrów wskazanych w tym przepisie. Tym samym trafne jest spostrzeżenie organu nadzoru, że w przedmiotowym planie organ gminy nie określił zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości. Skoro jednak, jak wcześniej wskazano, przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie stanowi normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym, należy się zgodzić, że możliwie jest pominięcie w planie miejscowym pewnych ustaleń – jak choćby szczegółowych warunków i zasad scaleń i podziałów nieruchomości – gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Mając zatem na uwadze, że przedmiotowa zmiana planu obejmuje obszar tylko jednej działki geodezyjnej Sąd przyjął argumentację organu gminy i organu nadzoru o braku potrzeby i konieczności objęcia tych terenów procedurą scalania i podziału nieruchomości. Z tego względu uznano, że pominięcie dla przedmiotowego obszaru zasad scaleń i podziału nieruchomości nie stanowi naruszenia prawa uzasadniającego unieważnienie uchwały w całości. Powyższe nie stanowi jednak o zgodności z prawem § 9 analizowanej uchwały. Rada wprowadziła w nim bowiem w istocie zakaz dokonywania podziałów geodezyjnych, z wyjątkiem wydzielenia terenów wyznaczonych w planie liniami rozgraniczającymi. Tym samym w planie miejscowym wprowadzono istotny zakaz ograniczający prawo własności. Tymczasem stosowanie do art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej ochronie prawnej. Z art. 1 Protokołu Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952r. oraz w Strasburgu w dniu 16 września 1963 r. wynika, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony własności, chyba, że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych w ustawie oraz zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego. Analiza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że Rada Miejska w Twardogórze nie była uprawniona do ustalania w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zakazu podziału nieruchomości - generalnego czy też częściowego. Określone w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kompetencje rady gminy wynikające z art. 15 ust. 2 i ust. 3 nie przyznają jej bowiem uprawnienia do tego, aby w formie uchwały określać zasady i warunki podziału geodezyjnego nieruchomości i wprowadzać w tym względzie zakazy i nakazy. Oczywiście postanowienia planu miejscowego, choćby przez określenie minimalnej powierzchni działki budowlanej oddziaływują na dopuszczalność dokonania podziału – co wynika wprost z art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomości – jednak nie oznacza, to że planie można wprowadzać wprost zakaz podziału nieruchomości. Zasady i warunki podziału nieruchomości w sposób kompleksowy uregulowane zostały natomiast w akcie wyższego rzędu – ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( art. 1 pkt 2 oraz art. 93 i następne). Uprawnienia organu stanowiącego gminy dla ustalenia w uchwale ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności (jakim jest niewątpliwie zakaz podziału nieruchomości), nie można wyprowadzać w drodze interpretacji rozszerzającej z postanowień art. 15. Podkreślić raz jeszcze należy, że przepisy gminne - jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – mogą być wydane wyłącznie w zakresie obowiązujących przepisów wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. W rezultacie należy zgodzić się z Wojewodą, że wprowadzając regulację zawartą w § 9 zaskarżonej uchwały, Rada Miejska wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej. Analizowanym przepisem, w sposób nieuprawniony wkroczyła też w materię regulowaną przepisem rangi ustawowej, naruszając zasadę działania w granicach i na podstawie prawa. Wobec hierarchiczności źródeł prawa, akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Wskazać również należy, że o dopuszczalności podziału rozstrzyga wójt w decyzji administracyjnej (art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami).Podział kompetencji pomiędzy radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny (tak NSA w wyroku z dnia z dnia 20 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 2235/10 oraz w wyroku z dnia 6 października 2011 r. II OSK 1335/11, niepubl.). Wobec przedstawionej wyżej argumentacji Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie § 9 i § 1 ust. 3 pkt 8 podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania planu, co zgodnie z art. 28 u.p.z.p. prowadzić musiało do stwierdzenia jej nieważności w części. Mając powyższe na uwadze działając na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 u.p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.