II SA/Wr 456/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2017r. sprawy ze skargi P. Okręg w L. na zarządzenie Wójta Gminy Ch. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości stanowiącej zasób gminy, przeznaczonej do sprzedaży I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości; II. zasądza od Gminy Ch. na rzecz P. Okręg w L. kwotę 780 zł (słownie: siedemset osiemdziesiąt zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Nieruchomość, której dotyczy skarżone zarządzenie, została przekazana stronie skarżącej decyzją, wydaną z upoważnienia Naczelnika Gminy Ch. na podstawie § 3 pkt.1 lit. a, § 14 ust. 1 pkt 1 i 5, § 15 ust 1 i 2 § 16 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów e dnia 22 XI 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej /Dz. U. Nr 1 poz. 1 z 1969 r. i z 1974 r. Dz. U. Nr 22 poz.131/ w związku z art. 37 ustawy z dnia 28.05.1975 r. dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych /Dz. U. Nr 16 poz.91/ i art.104 KPA, którą stwierdzono wygaśnięcie prawa L. w L. do dalszego użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa o pow. 15.62 ha, w tym 11.98 ha wody kl. IV 2,30 ha uż. kopalne, - 0,87 ha Lz kl. V, 0.12 ha rola kl.V, 0,22 ha pastwisko kl.V.0.13 ha Ba, położonej we wsi R., gminy Ch. w granicach działek nr [...] i przekazanie tej nieruchomości w użytkowanie P. w L.. Protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia 10.10.83 r., potwierdzono okoliczność przekazania-przyjęcia tej nieruchomości, przy czym stroną zdającą było L. w L., a stroną przyjmująca: Zarząd Okręgowy P. w L.. Wójt Gminy Ch. zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] r., podjętym w sprawie sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości stanowiącej zasób Gminy Ch., przeznaczonej do sprzedaży; na podstawie art. 30 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), art. 11, art. 13 ust. 1, art. 25 i art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz w wykonaniu uchwały Nr [...] Rady Gminy w Ch. z dnia 31 maja 2001 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Ch. (Dziennik Urzędowy Województwa D. z 2013 r., poz. [...] tj. ze zm.) w § 1 przeznaczył do sprzedaży nieruchomość wymienioną w wykazie stanowiącym załącznik numer 1 do tego zarządzenia; w § 2 postanowił, że wykaz, o którym mowa w § 1, podlega wywieszeniu na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy w Ch., ul. [...] przez okres 21 dni, ponadto informację o wywieszeniu podaje się do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz stronie internetowej Gminy Ch.. Na koniec w § 3 określił, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania. W załączniku została ujęta tylko jedna nieruchomość, tj. ta, której dotyczy niniejsze postępowanie. Z. Okręg w L. złożył do sądu administracyjnego skargę na zarządzenie Wójta Gminy Ch. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości stanowiącej zasób Gminy Ch., przeznaczonej do sprzedaży. Powołując się na swój interes prawny i uprawnienie - ochronę prawa użytkowania gruntów w granicach działki nr [...] o pow.18,1027 ha położonej w obrębie R. gmina Ch., a ponadto możliwość bezprzetargowego nabycia nieruchomości, strona zaskarżyła na podstawie art. 101 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) opisane zarządzenie Wójta Gminy Ch. i wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości; zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego oraz o wstrzymanie wykonania zarządzenia do czasu zakończenia postępowania. Zaskarżonemu zarządzeniu skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 i art. 23 ust. 1, art. 43 ust. l i 2 oraz art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na uzasadnienie strona skarżąca wskazała, że Urząd Gminy Ch. pismem z dnia 19 kwietnia 2017 r. Nr [...], otrzymanym 21 kwietnia 2017 r. zawiadomił skarżącego o tym, że zarządzeniem NR [...] Wójt Gminy Ch. podał do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży, obejmujący działkę nr [...] o pow. 18,1027 ha w obrębie R.. W § 1 zarządzenia stanowi się, że przeznacza się do sprzedaży nieruchomość wymienioną w wykazie stanowiącym załącznik nr 1 do zarządzenia. W załączniku tym określono wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, a mianowicie nieruchomość w granicach działki [...] o pow. 18,1027 ha - w tym RVT - 0,7180 ha. Wsr- 14,9507 ha, N-2,4340 ha położoną w obrębie R., gm. Ch., dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w Z. V Wydziale Ksiąg Wieczystych księga wieczysta nr [...]. Strona wskazała, że sprawa podziału działki nr [...] jest w toku. Z opisu nieruchomości wynika, że działka ma kształt nieregularny, w większości stanowiący akwen oraz linie brzegowe i plażę. Nieruchomość położona jest ok. 7 km od Ch., usytuowana w bezpośrednim sąsiedztwie lasów. Teren częściowo ogrodzony (ogrodzenie nie jest przedmiotem sprzedaży), porośnięty drzewami i samosiejkami. Dostęp do działki utwardzoną drogą powiatową Nr 2211D. Obszar posiada dobrą infrastrukturę do uprawiania wypoczynku. Wójt Gminy wskazał, że nieruchomość obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym - użytkowaniem ustalonym decyzją Sekretarza Urzędu działającego w zastępstwie Naczelnika Gminy Ch. z dnia 19 września 1983 r. Nr [...] na rzecz P. w L. oraz umową dzierżawy nr [...] z dnia 9 czerwca 2014 r. zawartą z Firmą U. w R. z możliwością wypowiedzenia. Ponadto skarżący wskazał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi R. oraz części obrębu Z. działka ta jest oznaczona symbolem AUT2 oraz W. Dla terenu oznaczonego symbolem AUT2 ustala się: teren aktywizacji usług sportowo-wypoczynkowych, dopuszcza się lokalizację obiektów związanych ze sportami wodnymi i wypoczynkiem, budowę urządzeń przystaniowych i nawodnych pomostów przystani, wyznaczenie stanowisk do wędkowania ryb oraz wypożyczalnia sprzętu wędkarskiego. Dla terenu oznaczonego symbolem W ustala się teren wód otwartych. Ustalono też cenę nieruchomości na 2.000.000 zł w tym 23 % podatek VAT. W pkt. 7 określono, że sprzedaż nastąpi w trybie przetargu ustnego nieograniczonego, zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W pkt. 9 podano termin złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 na dzień 1 czerwca 2017 r. Zdaniem skarżącego związku zarządzenie wójta rażąco narusza interes prawny P. Okręgu w L. polegający na zachowaniu niezakłóconego, chronionego prawem, tj. art., 210 i art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami użytkowania gruntu przeznaczonego do sprzedaży. W ust. 1 art. 210 ustawodawca uznał, że w grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu, a w ust. 3, że do użytkowania ustanowionego w drodze decyzji przed dniem 1 stycznia 1998 r. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Przepis ten miał na celu ochronę uprawnień tych osób, ograniczając prawo do wygaśnięcia użytkowania od zaistnienia okoliczności wskazanych w przepisach tej ustawy dotyczących zarządu. Nie jest to więc tylko ograniczone prawo rzeczowe, ale posiada ono również cechy prawa zarządu. Gmina nie będąc w posiadaniu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, bo są one w posiadaniu skarżącego oraz dzierżawcy, nie może traktować ich jako zasób nieruchomości, co do którego posiada prawo do dysponowania nimi aż do momentu wygaśnięcia użytkowania przysługującego skarżącemu przy zastosowaniu odpowiednim przepisów dotyczących wygaśnięcia zarządu. Dopiero wówczas można by dokonać przeznaczenia tych gruntów do sprzedaży. W art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określono kompetencje m.in. wójta, do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, jednak w ust. 2 uszczegółowiono, że gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1. Przepis ten określa generalne kompetencje do gospodarowania zasobem, a wyjątki w zakresie tych kompetencji wynikają z uprawnień jednostki organizacyjnej z tytułu trwałego zarządu - art. 43 ust. 2 i 4 ustawy (Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Jacek Jaworski, Arkadiusz Prusaczyk, Adam Tułodziecki, Marian Wolanin, Warszawa 2015, wyd. 4). Art. 43 ust. 1 ustawy stanowi, że trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, a jednostka ta w myśl ust. 2 ma m.in. prawo do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania. O ile więc P. Okręgowi w L. przysługuje prawo użytkowania, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o trwałym zarządzie, to ustawodawca wykluczył możliwość gospodarowania przez wójta takimi nieruchomościami do czasu wygaśnięcia tego prawa, a skarżący ma prawo do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jego działania. Zatem doszło do naruszenia art. 25 i 23 ust. 1, art. 43 ust. 1 i 2 oraz art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, uwzględniając klasyfikację gruntów w granicach działki przeznaczonej do sprzedaży na podstawie zaskarżonego zarządzenia, istnieje obawa, że doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 2052) i art. 37 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788). Kolejny zarzut dotyczy tego, że nieruchomość nie powinna być przeznaczona do sprzedaży w trybie przetargu nieograniczonego. Zgodnie z art. 37 nieruchomości są sprzedawane w drodze przetargu, jednak w art. 37 ust. 2 określono przypadki kiedy dochodzi do zbycia bezprzetargowego, w tym w pkt. 3, gdy nieruchomość zbywana jest na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. l pkt 2 ustawy, czyli osobom fizycznym i prawnym, które prowadzą działalność sportową, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, a takim podmiotem jest skarżący. Skarżący, nie godząc się z powyższymi naruszeniami prawa, którymi dotknięte jest zaskarżone zarządzenie oraz biorąc pod uwagę konieczność ochrony uprawnień związanych z nieruchomością, wezwał organ - Wójta Gminy Ch. pismem z dnia 4 maja 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zarządzenia do czasu rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi Wójt Gminy pismem nr [...] z dnia 5 czerwca 2017 r., otrzymanym przez skarżącego w dniu 6 czerwca 2017 r. poinformował, że zgłoszone wezwanie nie znajduje uzasadnienia. Stwierdził, że ustanowienie użytkowania PZW nie wyłącza możliwości zbywania i nabywania nieruchomości wchodzących w skład zasobu posiadanego przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ponadto dodał, że nie doszło do naruszenia ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, ponieważ nieruchomości położone są na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Podobnie nie znajduje zastosowania obawa o naruszenie ustawy o lasach, gdyż sama sprzedaż nie ma wpływu na pogorszenie drzewostanu pobliskiego lasu. Co do ceny, to podniósł że została określona zgodnie z obowiązującymi przepisami i że jest to cena proponowana, a nie ostateczna. Wniosek o wstrzymanie wykonania zarządzenia do czasu rozstrzygnięcia sprawy pozostawił bez jakiegokolwiek komentarza. W tym stanie sprawy, uwzględniając wskazane naruszenia prawa, którymi dotknięte jest zaskarżone zarządzenie, (zdaniem strony skarżącej) konieczne stało się wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą bądź zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W treści skargi został wykazany interes prawny i uprawnienia skarżącego, które zostały naruszone zaskarżonym zarządzeniem. Skarga została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto został zachowany termin do jej wniesienia. Zdaniem skarżącego zostały spełnione wszystkie przesłanki do rozpatrzenia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości. Biorąc pod uwagę możliwość wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącego, mogących nastąpić przez wykonanie zaskarżonego zarządzenia poprzez dokonanie sprzedaży nieruchomości chronionych ustawowo, skarżący wnosi o wstrzymanie jego gnania. W doręczonej sądowi odpowiedź na skargę organ gminy wniósł o oddalenie skargi w całości, oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia do czasu zakończenia postępowania, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Na uzasadnienie strona przeciwna podniosła, że dniu [...] r., Wójt Gminy Ch., zarządził wyznaczenie do sprzedaży nieruchomość położoną w miejscowości R., gmina Ch., powiat l., woj. D., o nr działki [...], o pow. 18,1027 ha, dla której Sąd Rejonowy w Z., V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą o nr: [...] oraz podanie do publicznej wiadomości faktu wyznaczenia tej nieruchomości do sprzedaży poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu przez okres 21 dni, a także poprzez ogłoszenia w prasie lokalnej i na stronie internetowej Gminy Ch.. Powyższe zarządzenie zostało odebrane osobiście przez skarżącego w dniu 20.04.2017 r. W dniu 19.06.2017 r. skarżący wniósł skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, za pośrednictwem Wójta Gminy Ch., zarzucając zaskarżonemu zarządzeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 i 23 ust. 1, art. 43 ust. 1 i 2 oraz art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu, skarga jest pozbawiona podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Organ przeczy wszelkim twierdzeniom skarżącego, poza tymi, które wyraźnie przyznaje, oraz podnosi, co następuje. W pierwszej kolejności gmina wskazuje, iż w myśl przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n."), z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Z kolei, przepis art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n. stanowi, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a ponadto, że gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, a także na sporządzaniu planów wykorzystania zasobu, przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażeniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. Przytoczony przepis art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n., w zakresie czynności mieszczących się w ramach pojęcia "czynności gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości", odsyła do przepisu art. 23 u.g.n., zgodnie z którym czynności te, to m.in.: zbywanie i nabywanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu (art. ust. 1 pkt 7 u.g.n.). W związku z tym należy stwierdzić, że Wójt Gminy Ch. jest uprawniony do rozporządzania nieruchomościami, które wchodzą w skład zasobu gminy Ch., w tym do rozporządzenia tą nieruchomością. Uprawnienie to organ realizuje m.in. poprzez sporządzenie i ogłoszenie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, oddania w użytkowanie wieczyste, najem lub dzierżawę. Zgodnie z przepisem art. 35 u.g.n., właściwy organ (tu: Wójt Gminy Ch.) sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a także zamieszcza się na stronach internetowych właściwego urzędu. Informację o zamieszczeniu wykazu właściwy organ podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej. Tym samym wskazać należy, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało w konsekwencji realizowania przez organ uprawnień i obowiązków wynikających z przytoczonych przepisów. Dodać także należy, że przepis art. 30 ustawy o samorządzie gminnym, jako jedno z zadań wójta wymienia: gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), co również stanowi o uprawnieniu organu do rozporządzenia przedmiotową nieruchomością. Dalej organ gminy podnosi, że analiza przytoczonych przepisów bezsprzecznie wskazuje, że organ wydając zaskarżone zarządzenie działał w granicach prawa. Skoro bowiem wójt jest uprawniony do rozporządzania nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu gminnego, co z resztą wydaje się bezsporne, to jest on uprawniony, a nawet obowiązany do sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Natomiast okolicznością sporną w niniejszej sprawie jest kwestia, czy możliwe jest rozporządzenie przez organ nieruchomością, co do której skarżący posiada uprawnienie do sprawowania trwałego zarządu. "W trwały zarząd może zostać oddana nieruchomość będąca własnością lub będąca w wieczystym użytkowaniu podmiotu oddającego ją w trwały zarząd, a przy tym - zgodnie z art. 43 ust. 5 u.g.n. - nieruchomość taka może zostać oddana w trwały zarząd jedynie jednostce organizacyjnej należącej do podmiotu oddającego nieruchomość w trwały zarząd. Zatem nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa (albo będąc w wieczystym użytkowaniu Skarbu Państwa) może zostać oddana w trwały zarząd jedynie państwowej jednostce organizacyjnej niemającej osobowości prawnej. Analogicznie nieruchomość stanowiąca własność określonej jednostki samorządu terytorialnego (lub oddana w użytkowanie wieczyste tej jednostce samorządu terytorialnego) może zostać przez tę jednostkę oddana w trwały zarząd tylko należącej do niej jednostce organizacyjnej niemającej osobowości prawnej" (vide E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX 2011). W odniesieniu do nieruchomości obciążonych prawem trwałego zarządu, ustawodawca upoważnił jednostkę organizacyjną sprawującą trwały zarząd do wykonywania określonych czynności z zakresu gospodarki nieruchomościami. Zakres uprawnień jednostek organizacyjnych sprawujących trwały zarząd określony został w przepisie art. 43 u.g.n. Z treści tego przepisu, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie wynika, że uprawnienia jednostki organizacyjnej obejmują prawo do podejmowania decyzji o zbyciu nieruchomości. W związku z tym, stosownie do przepisów art. 11 i art. 23 w zw. z art. 25 u.g.n., gospodarowanie nieruchomością, która stanowi własność gminy, należy generalnie do kompetencji wójta. Uprawnienia trwałego zarządcy oraz warunki wykonywania trwałego zarządu są ściśle określone przepisami art. 43-50 u.g.n. Poza ustawowo wymienionymi, trwały zarządca nie ma innych uprawnień co do nieruchomości - przede wszystkim nie ma on uprawnień do decydowania o rozporządzeniu nieruchomościami oddanymi mu w trwały zarząd. Zgodnie z przepisem art. 43 ust. 1 u.g.n., trwały zarząd jest formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, na które składają się następujące uprawnienia: 1) uprawnienie do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu działania; 2) uprawnienie do zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego; 3) uprawnienie do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Z tego wprost wynika, że jednostka sprawująca trwały zarząd jest przede wszystkim uprawniona do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności statutowej. Wszelkie uprawnienia, wykraczające poza ramy korzystania z nieruchomości, realizowane mogą być wyłącznie przy współdziałaniu organu - stanowi to bezsprzecznie o braku jakiegokolwiek wpływu jednostki sprawującej trwały zarząd na proces podejmowania decyzji o rozporządzeniu nieruchomością. Charakter prawny trwałego zarządu był wielokrotnie rozważany w orzecznictwie - przede wszystkim sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 03.06.2004 r. (sygn. akt I SA 2372/02), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że: "trwały zarząd nie stanowi prawa podmiotowego o charakterze cywilnym państwowej lub samorządowej jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej". W uzasadnieniu orzeczenia wskazano m.in., iż: zgodnie z art. 43 ust. 1 u.g.n. trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej, a w ust. 2 tego artykułu postanawia się, że jednostka organizacyjna, której oddano nieruchomość w trwały zarząd ma prawo korzystania z nieruchomości, w szczególności w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania (pkt 1). Może też, za zgodą organu nadzorującego, oddać nieruchomość lub jej część w najem, dzierżawę albo użyczenie. Z kolei, zgodnie z art. 50 u.g.n., do trwałego zarządu w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego o użytkowaniu". Jednakże sąd ten wyraźnie zaznaczył, że: "Przepisy te nie mogą w żadnym razie uzasadniać poglądu, że trwały zarząd stanowi prawo podmiotowe o charakterze cywilnym państwowej lub samorządowej jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej". Sąd orzekający w tamtej sprawie wskazał ponadto, że: "w świetle art. 34 oraz art. 44 k.c. w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych, jest Skarb Państwa (fiskus) i to do niego należy mienie państwowe (własność i inne prawa majątkowe) nienależące do innych państwowych osób prawnych. [...] Państwowe i gminne jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, którym zostały oddane w trwały zarząd nieruchomości państwowe, nie stają się z tego tytułu podmiotami jakiegokolwiek prawa podmiotowego o charakterze prawnorzeczowym, jak również jakiegokolwiek innego prawa w rozumieniu cywilistycznym. W stosunkach cywilnoprawnych i procesowych (w odniesieniu do Skarbu Państwa na mocy art. 67 § 2 k.p.c.) działają za Skarb Państwa jako stationes fisci, a za gminę jako stationes communes i wykonują w określonym zakresie niektóre uprawnienia wypływające z własności przysługującej Skarbowi Państwa lub gminie, a mianowicie uprawnienia z korzystania z nieruchomości i pobierania pożytków [...]. Umożliwia to im funkcjonowanie i realizację zadań, do których wykonywania zostały utworzone". Podobny pogląd (odmawiający trwałemu zarządowi charakteru cywilnoprawnego prawa podmiotowego) wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.10.2003 r. (sygn. akt I SA 3170/01, LEX nr 159223). Uznał on, że trwały zarząd stanowi odrębną instytucję prawną w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych lub komunalnych. Nie jest ona w żadnym razie tożsama z cywilnoprawną instytucją dzierżawy. Z powołaniem się na powyższe orzeczenie, taką samą wykładnię przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22.06.2006r. (sygn. akt I SA/Wa 2240/05, LEX nr 219419). Mając zatem na uwadze przytoczone stanowisko judykatury, które w zakresie statusu prawnego trwałego zarządu wydaje się być jednolite, należy wskazać, że uprawnienia trwałego zarządcy nieruchomością są ściśle ustawowo określone i niedopuszczalne jest w tym przypadku stosowanie wykładni rozszerzającej te uprawnienia. Bezsprzecznie należy wskazać, że trwały zarządca nie jest uprawniony do decydowania o rozporządzeniu nieruchomością - gdyby taka była intencja ustawodawcy, z pewnością stosowne uprawnienie byłby ustawowo uregulowane, tak jak pozostałe uprawnienia trwałego zarządcy. Nie można także - zgodnie z przytoczonym orzecznictwem - traktować trwałego zarządu jako instytucji prawa cywilnego. Z pewnością nie jest to ograniczone prawo rzeczowe, których zamknięty katalog wprowadza kodeks cywilny - co również potwierdza fakt, że trwały zarządca nie ma uprawnienia do decydowania o rozporządzeniu nieruchomością. Zgodnie z tym, zdaniem organu, nieuzasadnione są twierdzenia skarżącego, jakoby oddanie w trwały zarząd powodowało "usunięcie" z zasobu nieruchomości oddanej w zarząd jednostce organizacyjnej - brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej uzasadniającej takie twierdzenie. W kontekście natomiast dzierżawy obciążającej nieruchomość na rzecz M.J. prowadzącego działalność gospodarczą U., to w przypadku przeniesienia prawa własności na podmiot trzeci, ograniczone prawo rzeczowe, jakim jest dzierżawa, nie wygasa, bowiem jest ona ściśle związane z prawem własności nieruchomości i tego rodzaju zmiana podmiotowa nie ma wpływu na jej byt prawny. Fakt obciążenia nieruchomości dzierżawą może mieć jedynie skutek przy sporządzaniu wyceny nieruchomości, w której ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości winno być uwzględnione. Zupełnie chybione są również, zdaniem autora odpowiedzi na skargę, twierdzenia skarżącego, jakoby dopiero wygaśnięcie "użytkowania przysługującego skarżącemu" pozwoliło organowi rozporządzać nieruchomością - nie wynika to ani z przepisów przytaczanych przez skarżącego, ani też z jakichkolwiek innych przepisów prawa. Co więcej, w ocenie organu stanowiłoby to nieuzasadnione ograniczenie prawa własności, które jako jedno z podstawowych praw konstytucyjnych jest ściśle chronione, zaś wszelkie jego ograniczenia mają charakter wyjątkowy. Niesłuszne są również twierdzenia skarżącego, jakoby jakikolwiek przepis regulujący trwały zarząd wprowadzał ograniczenia w stosowaniu przepisu z art. 23 ust. 1 u.g.n. Następnie, co do zarzutu rzekomego naruszenia przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, który to zarzut zawarty jest w treści uzasadnienia skargi, organ wskazuje przede wszystkim, że skarżący nie wskazuje, który konkretnie przepis wskazywanej ustawy miałby zostać naruszony. Niemniej jednak podnieść należy, że zarzut ten również jest chybiony, bowiem zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, nie są gruntami rolnymi nieruchomości położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne - co ma miejsce w niniejszej sprawie. Podobnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 37 ustawy o lasach, bowiem wprowadza on uprawnienie kierownika jednostki organizacyjnej Lasów Państwowych do nabycia lasów lub gruntów przeznaczonych do zalesienia, na warunkach wskazanych w tej ustawie. W związku z tym nie jest możliwe, aby organ naruszył przepis tego artykułu, bowiem w niniejszej sprawie nie zaistniały po stronie uprawnionego podmiotu warunki do realizacji treści wskazanej wyżej normy prawnej. Strona wskazuje na bezzasadność twierdzeń odnośnie zbycia nieruchomości w drodze przetargu. W tym zakresie skarżący również nie wskazuje, który przepis u.g.n. został rzekomo naruszony, niemniej jednak wskazać należy, iż zasadą jest zbywanie nieruchomości gminnych w drodze przetargu i postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z tą zasadą. Mając powyższe na uwadze, wbrew zarzutom skarżącego, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 25 i art. 23 ust. 1, art. 43 ust. 1 i 2 oraz art. 210 u.g.n. W konsekwencji nie doszło również do naruszenia interesu prawnego skarżącego, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższych przyczyn przedmiotowa skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu w całości. Wojewódzki sąd administracyjny zważył: W pierwszej kolejności należy wskazać, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w postanowieniu z dnia 12 lutego 1992 r., podjętym w sprawie SA/Wr 130/92 "1. zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym organem właściwym gminy do podejmowania uchwał o ogłoszeniu przetargu i zatwierdzeniu regulaminów przetargu, oddawania w dzierżawę lub najem komunalnych lokali użytkowych jest zarząd gminy (dziś jest to zarządzenie organu wykonawczego gminy, burmistrza, wójta, prezydenta). 2 przetarg publiczny jako forma postępowania poprzedzająca zbycie mienia komunalnego stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej. Uchwała organu gminy o ogłoszeniu przetargu i zatwierdzeniu regulaminu przetargu, zbycia, oddania w wieczyste użytkowanie, oddania w użytkowanie, najem i dzierżawę mienia komunalnego może być na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym zaskarżona do sądu administracyjnego. Skarga jest zasadna Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a) oddaje kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowa sprawowana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podjęcia zaskarżonego aktu. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dalej trzeba powiedzieć, że art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.) przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności aktu z zakresu administracji publicznej może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi, wniesionej przez P. (po wyczerpaniu trybu z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym), jest zarządzenie Burmistrza Miasta Ch. podjęte w sprawie sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w trybie przetargowym, przy czym jak wynika z treści zakwestionowanego aktu jedyną nieruchomością ujętą w tym wykazie jest nieruchomość położona we wsi R., gminy Ch. w granicach działek nr [...]. Należy także przypomnieć, że nieruchomość, której rozporządzenie dotyczy, jest obciążona prawem użytkowania, ustanowionym opisaną wcześniej decyzją. W konsekwencji rozważenia wymaga, czy nieruchomość, obciążona tym prawem, a pozostająca w zasobie gminy, może zostać przez tę gminę zbyta, do czego zmierza zakwestionowany akt. W tym kontekście trzeba zatem przypomnieć treść art. 210 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki i inne urządzenia oraz lokale nadal pozostają w użytkowaniu tych osób i jednostek; natomiast treść ust. 3 przywołanego artykułu stanowi, że do użytkowania ustanowionego w drodze decyzji przed dniem 1 stycznia 1998 r.(a z takim właśnie użytkowaniem mamy do czynienia w tej sprawie) stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. W rozpoznawanej sprawie nie ma sporu co do tego, że użytkowanie, w opisanej formie, przysługujące stronie skarżącej, zatem objęte jest dyspozycją tego przepisu, a to dalej oznacza że mają do niego odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące trwałego zarządu, określone ustawą o gospodarce nieruchomościami. Prawo trwałego zarządu zostało uregulowane w art. 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.). Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi zaś, że jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem możliwości uregulowania szczególnych warunków w uchwale organu stanowiącego, do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do: 1) korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania; 2) zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego; 3) oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Natomiast art. 46 ust. 1 u.g.n. określa, że trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. Aktualnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami dopuszcza przekazanie trwałego zarządu jedynie w trybie administracyjnym, w drodze decyzji, w której właściwy organ orzeka o wygaśnięciu trwałego zarządu sprawowanego dotychczas przez określoną jednostkę organizacyjną oraz o ustanowieniu prawa na rzecz innej jednostki organizacyjnej, zainteresowanej przekazaniem. Ze wskazanych regulacji, zdaniem sądu, wynika, że dopóki danej gminnej jednostce organizacyjnej (lub innej jednostce, którą w tej sprawie jest P.) przysługuje prawo trwałego zarządu do działki mającej być przedmiotem obrotu, dopóty nie można pozbawiać takiej jednostki tego prawa w sposób inny, jak tylko zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc w szczególności poprzez wydanie decyzji o wygaśnięciu tego prawa lub likwidacji samej jednostki organizacyjnej. Jak wynika dodatkowo z oświadczenia pełnomocnika strony skarżącej do protokołu na rozprawie przed sądem administracyjnym organ i przedłożonej decyzji SKO w L. z dnia 10 listopada 2016 r. Wójt Gminy Ch. dokonał próby wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustanawiającej na rzecz skarżącej prawo użytkowania spornej nieruchomości, ale decyzja ta została uchylona w toku instancji przez sko, sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a po jej uchyleniu organ pierwszej instancji nie podjął dalszych czynności w sprawie.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 187/16 (utrzymanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2072/16) wyraźnie stwierdził, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego narusza prawo wówczas, gdy dysponuje nieruchomościami przekazanymi w trwały zarząd. Ograniczenie w dysponowaniu wynika z faktu przekazania tychże nieruchomości w trwały zarząd jednostkom oświatowym (art. 44 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) wyznaczają art. 43 i 44 tejże ustawy. Dopóki trwa trwały zarząd, dopóty organ wykonawczy doznaje ograniczenia w ingerencję w trwały zarząd jako wkraczanie w zakres kompetencji i odpowiedzialności innych podmiotów. Ustanowienie trwałego zarządu ogranicza uprawnienia właścicielskie macierzystej jednostki samorządu terytorialnego, która z chwilą oddania w trwały zarząd zostaje pozbawiona możliwości dysponowania nieruchomościami. Identycznie oddanie jednostce organizacyjnej w trwały zarząd nieruchomości stanowiącej własność gminy ogranicza uprawnienia właścicielskie takiego podmiotu. Gmina ta z chwilą oddania nieruchomości w trwały zarząd pozbawiona zostaje faktycznego władztwa nad nieruchomością mimo, że nieruchomość ta pozostaje w jej zasobie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w wyroku z dnia 9 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/GI 730/11), który wskazał, że oddanie jednostce nieruchomości w trwały zarząd ogranicza uprawnienia właścicielskie jednostki macierzystej (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), która z chwilą oddania w trwały zarząd zostaje pozbawiona faktycznego władztwa nad nieruchomością. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zgodnie z powołanym art. 43 i art. 44 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przed stwierdzeniem w drodze decyzji odebrania (wygaszania) prawa trwałego zarządu przysługującego na rzecz danej jednostki organizacyjnej, organ wykonawczy gminy nie mógł dysponować (tu: przeznaczyć do sprzedaży) nieruchomością jako mieniem jednostki samorządu. Inaczej mówiąc, dopóki trwa trwały zarząd (tu: użytkowanie), dopóty organ wykonawczy doznaje ograniczenia w możliwość ingerencji w trwały zarząd, a samo ustanowienie trwałego zarządu ogranicza uprawnienia właścicielskie gminy. Dodać na koniec można, że zbycie nieruchomości, obciążonej prawem użytkowania, ustanowionym w trybie art. 210 u.g.n., lub na której ustanowiony został trwały zarząd, doprowadziłoby do sytuacji, w której opisanym prawem obciążona byłaby nieruchomość inna niż stanowiąca własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Taki stan prawny niedopuszczalny w świetle obowiązujących unormowań. Trzeba bowiem pamiętać, że art. 18 u.g.n., określający formy używania nieruchomości publicznych i stanowiący, że nieruchomości mogą być oddawane jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd, najem i dzierżawę oraz użyczane na cele związane z ich działalnością, znajduje się w dziale II ustawy, zatytułowanym "gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność skarbu państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego". Reasumując, za istotne naruszenie prawa w kontrolowanym akcie, zdaniem sądu w tym składzie, należy uznać uchybienie przepisom o trwałym zarządzie (art. 43, art. 44 i n. u.g.n.) które doprowadziłoby do skutków nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Stąd na zasadzie art. 147 ppsa należało orzec jak na wstępie. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ustawy.