II SA/Wr 456/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 września 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 kwietnia 2025 r., nr IF-O.7840.1.356.2024 PF w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na przebudowę budynku byłego sierocińca oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 kwietnia 2025 r. Wojewoda Dolnośląski po rozpoznaniu odwołania P. K. (dalej jako skarżący) od decyzji Starosty Kłodzkiego z dnia 12 lipca 2024 r., Nr 2/XIII/0/2024 (znak: ZP AiB.6740.13.11.2023.ZP), którą odmówiono skarżącemu zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno- budowlanego oraz wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę budynku byłego sierocińca w D. wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową - etap I, działka nr [...], obręb D., jednostka ewidencyjna M. - obszar wiejski, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 23 marca 2023 r. skarżący zwrócił się do Starosty Kłodzkiego z wnioskiem dotyczącym przebudowy budynku sierocińca wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową - etap I, działka nr [...], obręb D., jednostka ewidencyjna M. - obszar wiejski. Decyzją z dnia 29 maja 2023 r., Nr 1/XIII/0/2023 Starosta odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę budynku byłego sierocińca w D. wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową - etap I, działka nr [...], obręb D., jednostka ewidencyjna M. - obszar wiejski, podnosząc w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że planowana inwestycja budowlana będzie realizowana w trzech etapach, jednakże z uwagi na charakter wnioskowych robót planowane etapowanie, o którym jest mowa w art. 33 ust. 1 ustawy prawo budowlane, nie jest możliwe. Dodatkowo na terenie objętym planowaną inwestycją budowlaną obowiązuje uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. (Dz. U. Woj. Doln. z 2005 r., nr 141, poz. [...]). Planowana inwestycja ma być realizowana na terenie oznaczonym symbolem [...]MU[...]. Zgodnie z § 11 ust. 332, który odsyła do § 10 ust. 3 tejże uchwały, jako przeznaczenie podstawowe podano zabudowę mieszkaniowo-usługową, w ramach której dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych oraz usługowych. Organ pierwszej instancji podał, że działka nr [...] (jak wynika z kopii mapy ewidencyjnej) położona na północ od działki nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...]ZC[...]. W § 11 ust. 301, dotyczącym terenu oznaczonego symbolem [...]ZC[...] zawarto odesłanie do § 10 ust. 28, w którym przewidziano tereny zieleni cmentarnej, tj. cmentarze czynne wraz z rezerwą pod ich rozbudowę. Ponadto w § 1 0 ust. 28 pkt 1 lit b uchwały podano, że od granicy cmentarza obowiązuje strefa o szerokości 50 m wokół terenu cmentarza wyłączona z możliwości lokalizacji nowych budynków mieszkaniowych. Ponadto, jak dodał organ pierwszej instancji, w § 8 ust. 1 pkt 1 oraz 2 uchwały, określa się strefę ochrony sanitarnej od cmentarzy na terenach zwodociągowanych w odległości 50 m od granicy cmentarza oraz wyklucza się lokalizację w obszarze strefy nowej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi. Mając na uwadze podane ustalenia, organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że dokonał analizy porównawczej z załącznikiem graficznym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego miejscowości D. z lokalizacją istniejącego budynku i uznał, że połowa owego budynku znajduje się w strefie ochronnej. W tej części swej analizy organ pierwszej instancji jednoznacznie stwierdził, że planowana inwestycja budowlana jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto dodał, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315) w myśl którego odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Organ pierwszej instancji ustalił, że wokół cmentarza istnieje sieć wodociągowa co powoduje, że istnieje możliwość zmniejszenia owej strefy ze 150 m do 50 m. Jednakże część budynku znajduje się w owej strefie. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że mimo iż jest to budynek istniejący (wybudowany w 1850 r.) to w wyniku planowanych robót budowlanych powstanie nowa zabudowa mieszkaniowa, ponieważ zmianie ulegnie sposób użytkowania oraz funkcja użytkowa budynku. W obecnej chwili budynek posiada funkcję niemieszkalną. Natomiast fakt prowadzenia działalności związanej z domem dziecka nie zwalnia starosty jako organu administracji architektoniczno-budowlanej do stosowania aktualnie obowiązujących przepisów. Podsumowując organ pierwszej instancji stwierdził, że w analizowanej sprawie występują trzy przesłanki negatywne: niedopuszczalność etapowania, niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz niezgodność z przywołanym powyżej rozporządzeniem w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia z dnia 27 października 2023 r., przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W wytycznych decyzji kasacyjnej wskazano, że w ocenie organu odwoławczego § 11 ust. 332 obowiązującego planu miejscowego odsyła do § 10 ust. 3 tejże uchwały, gdzie jako przeznaczenie podstawowe podano zabudowę mieszkaniowo-usługową w ramach której, dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych oraz usługowych. W ocenie organu odwoławczego, przez lokalizację należy rozumieć zdarzenie przyszłe, przez które należy rozumieć usytuowanie, umiejscowienie konkretnego obiektu lub urządzenia. Pojęcie "lokalizacja" oznacza zatem w takim samym znaczeniu budowę nowego obiektu, jak i rozbudowę, odbudowę i nadbudowę istniejącego obiektu w określonym miejscu. Z kolei planowana inwestycja budowlana nie odnosi się do powstania nowego obiektu. Organ odwoławczy podzielił uwagi organu pierwszej instancji w przedmiocie etapowania wnioskowej inwestycji budowlanej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w tym po nałożeniu na inwestora obowiązku uzupełnienia przedłożonego projektu budowalnego, decyzją z dnia 12 lipca 2023 r., Starosta Kłodzki odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania decyzji o udzieleni pozwolenia na przebudowę budynku byłego sierocińca w D. wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową - etap I, działka nr [...], obręb D., jednostka ewidencyjna M. - obszar wiejski, wskazując m.in. na niewykonanie wszystkich nałożonych na inwestora obowiązków w zakresie uzupełnienia dokumentacji projektowej. Odwołanie od opisanej powyżej decyzji, w ustawowym terminie, wniósł skarżący, wnosząc o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez wystąpienie do Sądu Rejonowego w K. w przedmiocie udzielenie informacji na jakiej podstawie w księdze wieczystej został ujawniony wpis o przeznaczeniu mieszkalno-usługowym budynku objętego wnioskowanymi robotami budowanymi. Zarzuty poruszone w odwołaniu dotyczyły art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kpa w kontekście dowolnej interpretacji materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji. W tym punkcie odniesiono się do zgodności planowanej inwestycji budowlanej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie inwestora, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Z kolei organ pierwszej instancji uznał, że wnioskowana inwestycja budowlana będzie polegać na powstaniu "nowej zabudowy" i uznał, że planowana inwestycja budowlana jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale jest niezgodna z rozporządzeniem w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zarzucił organowi pierwszej instancji, że ten uznając, że dojdzie do zmiany przeznaczenia budynku winien wyjaśnić rozbieżności jakie występują w księdze wieczystej oraz w rejestrze gruntów w przedmiocie przeznaczenia budynku. W odwołaniu skarżący zawarł swe uwagi odnośnie rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, twierdząc, że jego § 3 jest sprzeczny z art. 64 ust. 3 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483) gdyż ogranicza możliwość zabudowy. Z kolei art. 7a Kpa nakazuje rozstrzyganie wątpliwości prawnych na korzyść strony, zwłaszcza, że w orzecznictwie sądowym istnieje rozbieżność odnośnie interpretacji wspominanego powyżej § 3. W ocenie inwestora, intencją prawodawcy było ustalenie w przywołanym powyżej rozporządzeniu w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, wymogów dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy. Ponadto dodał, że w okolicy cmentarza znajdują się budynki mieszkalne oraz nowobudowany budynek na działce nr [...]. Utrzymując w mocy decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowalnego Wojewoda Dolnośląski podniósł, że w myśl art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego; 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru. Planowana inwestycja dotyczy przebudowy budynku (będącego wcześniej budynkiem sierocińca) wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową - etap I, działka nr [...], obręb D., jednostka ewidencyjna M. - obszar wiejski. Na terenie objętym planowaną inwestycją budowlaną obowiązuje uchwała z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. Planowana inwestycja ma być realizowana na terenie oznaczonym symbolem [...]MU[...]. Zgodnie z § 11 ust. 332, który odsyła do § 10 ust. 3 tejże uchwały, jako przeznaczenie podstawowe podano zabudowę mieszkaniowo-usługową, w ramach której dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych oraz usługowych. Ponadto, jak wynika z kopii mapy ewidencyjnej, od strony północnej działki nr [...] jest położona działka nr [...], która znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...]ZC[...]. W § 11 ust. 301 uchwały, który odnosi się do terenu oznaczonego symbolem [...]ZC[...] zawarto odesłanie do § 10 ust. 28, który dla tego terenu przewidział tereny zieleni cmentarnej, tj. cmentarze czynne wraz z rezerwą pod ich rozbudowę. W § 10 ust. 28 pkt 1 lit b uchwały podano, że od granicy cmentarza obowiązuje strefa o szerokości 50 m wokół terenu cmentarza wyłączona z możliwości lokalizacji nowych budynków mieszkaniowych. Ponadto, w myśl § 8 ust. 1 pkt 1 oraz 2 uchwały, określa się strefę ochrony sanitarnej od cmentarzy na terenach wodociągowanych w odległości 50 m od granicy cmentarza oraz wyklucza się lokalizację w obszarze strefy nowej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi. Według organu odwoławczego pod pojęciem lokalizacji należy rozmieć sytuowanie, umiejscowienie określonego obiektu budowlanego. Z kolei planowane zamierzenie budowlane nie odnosi się do powstania nowego obiektu jak też rozbudowy lub nadbudowy istniejącego obiektu. W konsekwencji ów przepis nie będzie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie. Jednakże w przypadku realizacji robót budowlanych w okolicy cmentarza, należy mieć na uwadze, rozporządzenie w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. W przedmiotowej sprawie, w pobliżu działki nr [...] (objętej wnioskowaną inwestycją budowlaną) znajduje się sieć wodociągowa co oznacza, że odległość podana w cytowanym przepisie, będzie wynosić 50 m. Odnosząc się do wykładni podanego § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (mając na względzie uwagę zawartą w odwołaniu, że (cyt.) "wykładnia językowa przepisów rozporządzenia o cmentarzach prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy było ustalenie wymogów dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, również ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej"), organ odwoławczy stoi na stanowisku, że ów przepis wyznacza strefę ochronną pomiędzy cmentarzem a obiektem budowlanym. Bez znaczenia jest przy tym czy mamy do czynienia z cmentarzem istniejącym czy cmentarzem dopiero realizowanym w stosunku do istniejącej zabudowy (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Opolu z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Op 216/19, Poznaniu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 960/18 oraz z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 991/18 lub w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 115/17 lub z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 92/17 lub wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 497/21). Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że na projekcie zagospodarowania terenu nie znaczono lokalizacji cmentarza, który znajduje się przy działce nr [...] (ul. [...]) i jest zlokalizowany na działce nr [...]. Posiłkując się danymi z Systemu Informacji Przestrzennej Urzędu Miasta i Gminy M. wynika, że działka nr [...] jest położona w jednostce planistycznej [...]ZC[...] przywołanego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla której przewidziano tereny zieleni cmentarnej. Jak podano powyżej, w § 11 ust. 301 miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, który dotyczy terenu oznaczonego symbolem [...]ZC[...] zawarto odesłanie do § 10 ust. 28, w którym przewidziano tereny zieleni cmentarnej, tj. cmentarze czynne wraz z rezerwą pod ich rozbudowę. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość pomiędzy zewnętrzną krawędzią budynku na działce nr [...] a granicą pomiędzy działka nr [...] (teren cmentarza) a działką nr [...] (droga publiczna ul. [...]) wynosi w najbliższym punkcie ok. 15 m (pomiar własny organu). W swej analizie organ pierwszej instancji podał, że na 24 projektowane apartamenty mieszkalne aż 14 z nich (w tym 13 w całości) zostanie zlokalizowane w strefie ochrony sanitarnej cmentarza). W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw aby dokonywać podziału budynku z uwzględnieniem lokali mieszkalnych znajdujących się w strefie ochronnej cmentarza oraz poza ta strefą. W tej kwestii organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym sądy uznały, dokonując wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, że cały budynek z częścią mieszkalną musi się znajdować poza strefą sanitarną cmentarza, wobec tego wyznaczenie tej strefy eliminuje posadowienie w jej zasięgu nawet części budynku. Odnośnie do wykładni literalnej § 3 ust. 1, tj. opartej na zasadach gramatycznych języka polskiego, Wojewoda podniósł, że w tymże przepisie prawodawca posłużył się terminem "zabudowania mieszkalne", przez które należy rozumieć zabudowania przeznaczone na stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Z lektury tego przepisu nie wynika aby dopuszczał on podziału budynku (lub lokalu) na poszczególne części, które mogą być sytuowane w strefie ochronnej cmentarza lub poza tą strefą. Przedmiotem wniosku jest m.in. zmiana sposobu użytkowania całego budynku na budynek mieszkalny wielorodzinny, co w konsekwencja oznacza, że ów cały budynek (parafrazując - zabudowa mieszkalna) musi znajdować się poza strefą ochronną cmentarza. Również bez znaczenia będzie czy owa zabudowa mieszkalna będzie nowym budynkiem czy też powstanie w wyniku zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku. Istotnym elementem przy tym będzie przeznaczenie owego budynku (zabudowy), tj. na cele mieszkalne czyli na stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Wojewoda odniósł się również do tezy zawartej w odwołaniu inwestora, który stwierdził, że (cyt.) "§ 7 rozporządzenia o cmentarzach (...) statuuje odstępstwo od stosowania przepisów rozporządzenia do istniejących cmentarzy, wprowadzając jednocześnie obowiązek uzyskania opinii inspektora sanitarnego. Zgodnie z tym przepisem, rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiłoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza". Według organu odwoławczego przytoczony przepis nie można rozumieć jako możliwość odstępstwa od stosowania przepisów rozporządzenia do istniejących cmentarzy. Przykładowo jak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 445/17, z przepisu tego nie można natomiast wyciągnąć wniosku, że w przypadku jeśli usytuowanie istniejącego cmentarza było niezgodne z przepisami wchodzącego w życie rozporządzenia, to przepisy rozporządzenia w ogóle nie obowiązują i wokół takiego cmentarza, w jego strefie sanitarnej, można sytuować nowe budynki mieszkalne (dodając uwagę zawartą w odwołaniu, że wprowadzając jednocześnie obowiązek uzyskania opinii inspektora sanitarnego). Z treści tego przepisu wynika zatem tylko tyle, że nie ma ono zastosowania do samych cmentarzy, które istniały w dniu wejścia w życie rozporządzenia, jeśli postanowienia tego rozporządzenia uniemożliwiałoby z nich korzystanie (zob. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 803/17). Innymi słowy mówiąc, wskazany w odwołaniu § 7 cytowanego rozporządzenia, nie będzie odnosił się do § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego strefy ochronnej wokół cmentarza oraz lokalizacji m.in. zabudowy mieszkaniowej. Wojewoda wskazał też, że nie jest uprawniony do analizy zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją. Ponadto rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2024 r. poz. 576), a zatem ma umocowanie ustawowe. Ponadto dodał, że § 3 rozporządzenia nie może być zaliczony do przepisów techniczno-budowlanych od których przysługuje odstępstwo w rozumieniu art. 9 ustawy Prawo budowlane. Wynika to z tego, że zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Z kolei rozporządzenie w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, nie zostało wydane w ramach delegacji ustawowej o której jest mowa w art. 7 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dalej organ odwoławczy wywodził, że Starosta Kłodzki, postanowieniem z dnia 8 grudnia 2024 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej, m.in. określenia obszaru oddziaływania pokryw/wylotów wentylacji ze zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Organ pierwszej instancji powołał się przy tym na § 18 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (pkt lig postanowienia). W myśl tego przepisu informacja o obszarze oddziaływania obiektu zawiera zasięg obszaru oddziaływania obiektu przedstawiony w formie opisowej lub graficznej albo informację, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany. W tej części podano, że zgodnie z § 36 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 36 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i nich usytuowanie, odległość od pokryw/wylotów wentylacji ze zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe do magazynów produktów spożywczych winna wynosić 30 m. W uzasadnieniu decyzji podano, że w projekcie budowlanym nie doprecyzowano czy w zlokalizowanym w sąsiedztwie planowanej inwestycji budynku handlowym występuje magazyn produktów spożywczych. Z kolei według inwestora, w podanej odległości, znajduje się market D., który nie może być uznany za magazyn produktów spożywczych. W ocenie organu odwoławczego należy odróżnić "magazyn" jako miejsce długotrwałego przechowywania (w przedmiotowej sprawie) produktów spożywczych bez prowadzenia sprzedaży od obiektu, którego zasadnicza część to powierzchnia sprzedaży. Jak wskazał organ, powierzchnia sprzedaży została zdefiniowana w art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), przez którą należy rozumieć część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). W ocenie organu odwoławczego, pomiędzy sklepem (powierzchnią sprzedaży) a magazynem produktów spożywczych występuje różnica która, w przedmiotowej sprawie będzie rzutować na określenie strefy o której jest mowa w § 36 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W dalszej części uzasadnienia decyzji Wojewoda Dolnośląski odniósł się do pkt 12 postanowienia, w którym Starosta powołał się na § 19 ust. 2 pkt 1 lit b w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W myśl tego przepisu, stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 6 m - w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie. Inwestor w odwołaniu podał, że dwie działki nr [...] i [...], które graniczą z działką nr [...] (objętą planowaną inwestycją budowlaną) są przeznaczone odpowiednio na potrzeby budynku handlowego wzdłuż którego znajduje się droga przeznaczona na potrzeby dostawy towarów, a przy granicy z działką nr [...] zlokalizowano 10 miejsc postojowych oraz drogę wewnętrzną dojazdową, przy której znajdują się miejsca postojowe. W tym przypadku odległość miejsc postojowych od granicy z działkami nr [...] i [...] nie powinna podlegać żadnym ograniczeniom. Wojewoda podniósł, że z informacji z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] (objęta wnioskowaną inwestycją budowlaną) sąsiaduje z działką nr [...] (należącą do Gminy M. i przeznaczoną na potrzeby innych terenów komunikacyjnych) oraz z działką nr [...] (należącą do Spółki D. S.A. z siedzibą w K.(1) i określoną jako inne tereny zabudowane). W przywołanym przepisie, prawodawca posługuje się terminem działki budowlanej. Została ona zdefiniowana w § 3 pkt 1a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym, należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W analizowanej sprawie działka budowlana obejmuję działkę ewidencyjną nr [...]. Ponadto jako kryterium uzasadniające zwiększoną odległość od granicy działki budowlanej przyjmuje liczbę miejsc postojowych. Natomiast w § 19 ust. 7 cytowanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podano, że zachowanie odległości, o których mowa w § 19 ust. 2, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Z projektu zagospodarowania terenu (rys. [...]) wynika, że od strony działki nr [...] ma być zlokalizowanych 11 miejsc postojowych. Odległość ich od granicy tej działki ma wynosić 1,50 m (pomiar własny). Ponadto na działce nr [...] ma być również zlokalizowanych 14 miejsc postojowych, które w układzie prostopadłym są zlokalizowane wobec działki nr [...]. Najbliżej wysunięta ich krawędź ma znajdować się przy granicy z działką nr [...]. W § 19 ust. 7 podano, że zachowanie podanej powyżej odległości nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Za wyrokami sądów administracyjnych organ odwoławczy podał, że za "działkę drogową" może być uznana tylko działka ewidencyjna, będąca w całości drogą publiczną, ewentualnie wewnętrzną. Za działkę drogową należy uznać teren przeznaczony pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Działką drogową będzie również działka, która ma takie przeznaczenie w ewidencji gruntów i budynków. W niniejszej sprawie działki nr [...] i [...] mają przeznaczenie: inne tereny komunikacyjne i inne terenu zabudowane i są oznaczone symbolami Ti i Bi. Z kolei działka drogowa, oznaczona symbolem dr, jest na działkach nr [...] (oznaczona [...]KD(L) ul. [...]) oraz nr [...] (oznaczona symbolem [...]KD(G)[...]) ul. [...]). W ocenie organu odwoławczego nie można uznać, że zostanie zachowana odległość 6 m - w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie, liczona od granicy działki budowlanej. Dalej Wojewoda odniósł się do kwestii czy poddasze użytkowe należy uznać za czwartą kondygnację nadziemną (pkt 15 postanowienia). Wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie, a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. W tej definicji jest też mowa o poddaszu z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Wyjaśnił przy tym, że pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi muszą charakteryzować się m.in. odpowiednią wysokością oraz oświetleniem (zob. § 57 i 72 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Natomiast jak wynika z planu poddasza (k. 75) w obrębie poddasza znajdują się niewielkie okna dachowe. W ocenie organu odwoławczego nie można uznać aby został spełniony wymóg z § 57 ust. 2 cytowanego powyżej rozporządzenia. Dalej Wojewoda odniósł się do kwestii dotyczącej uwzględnienia w projekcie minimalnego udziału lokali mieszkalnych dostępnych dla osób niepełnosprawnych (w tym osób starszych) w ogólnej liczbie lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym (pkt 19 postanowienia; § 20 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego). Według wyjaśnień inwestora, brak jest przepisu który określałby ilość lokali mieszkalnych przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Z kolei w § 95 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawarto jedynie zalecenia odnośnie przedpokoju lokalu mieszkalnego w kontekście jego przeznaczenia dla osoby niepełnosprawnej. Ponadto dodał, że lokale mieszkalne zlokalizowane na parterze budynku będą przeznaczone na potrzeby osób niepełnosprawnych oraz dwa miejsca postojowe będą również przeznaczone na potrzeby osób niepełnosprawnych. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4a ustawy Prawo budowlane, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając minimalny udział lokali mieszkalnych dostępnych dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osób starszych w ogólnej liczbie lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinny. Z kolei art. 34 ust. 3 pkt 2 lit h cytowanej ustawy stanowi, że projekt budowlany zawiera projekt architektoniczno-budowlany obejmujący opis dostępności dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 przywołanej powyżej Konwencji, w tym osób starszych - w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4. Natomiast § 20 ust. 1 pkt 7 oraz 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część opisowa projektu architektoniczno-budowlanego zawiera w przypadku zamierzenia budowlanego dotyczącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego - liczbę lokali mieszkalnych dostępnych dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 cytowanej powyżej Konwencji oraz w tym osób starszych jak też opis zapewnienia niezbędnych warunków do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 cytowanej Konwencji, w tym osób starszych. Jak podniósł organ odwoławczy, w części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego, wypowiedziano się odnośnie kształtów i wymiarów przedpokojów, w lokalach znajdujących się na parterze, w kontekście przeniesienia chorego na noszach i manewrów wózkiem inwalidzkim oraz wymiarów korytarzy. Nie wypowiedziano się odnośnie minimalnej liczby lokali mieszkalnych przeznaczonych na potrzeby osób niepełnosprawnych oraz osób starszych jak też opisu dostępności dla tych osób do rzeczonego budynku. Organ odwoławczy wyjaśnił również, odnośnie do załączników w postaci dokumentacji konserwatorskiej, że Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków - Delegatura w Wałbrzychu decyzją z dnia 21 października 2022 r" Nr 1373/2022 (znak: W/N.5142.530.2022.AM) wyraził zgodę na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, tj. budynku danego sierocińca przy ul. [...] w D. Decyzja ta została zmieniona na podstawie decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - Delegatura w Wałbrzychu z dnia 25 kwietnia 2024 r., Nr 597/2024 (znak: W/N.5142.530.2022.AM) - załącznik nr 11 i 12 dokumentacji projektowej. Jak wynika z dokumentacji projektowej do decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - Delegatura w Wałbrzychu z dnia 21 października 2022 r., Nr 1373/2022 były dołączone trzy załączniki. Jednakże z ich treści wynika, że jest to projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany oraz projekt techniczny. Jak podniósł stanowczo Wojewoda, projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany, w myśl art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, podlega ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej, co oznacza, że organ pierwszej instancji dysponował tymi dokumentami. Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że kluczową kwestią jest odległość planowanej inwestycji od istniejącego cmentarza, o czym jest mowa w § 3 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, która wpływa na ocenę wniosku w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę budynku byłego sierocińca w D. wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową - etap I, działka nr [...], obręb D., jednostka ewidencyjna M. - obszar wiejski. Z uwagi na fakt, że przepisy rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, nie mają statutu przepisów techniczno-budowlanych, w stosunku do których można zastosować ewentualnie odstępstwo, o którym jest mowa w art. 9 ustawy Prawo budowlane, w przeciwieństwie do innych uwag omówionych w uzasadnieniu niniejszej decyzji, determinują rozstrzygnięcie organów administracji architektoniczno-budowlanej i przesądzają o tym, że należy utrzymać w mocy decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowalnego. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wywiódł na nie skargę do tutejszego Sądu, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj: 1. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] maja 2005r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. poprzez niewłaściwą wykładnię, przejawiającą się w pominięciu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, a tym samym, jeżeli planowana inwestycja jest zgodna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, to tym samym musi być zgodna z przepisami prawa, w tym § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze; 2. § 7 rozporządzenia o cmentarzach poprzez jego niezastosowanie i niezwrócenie się do inspektora sanitarnego o wyrażenie opinii, podczas gdy przepis ten określa podstawy do odstąpienia od stosowania zapisów rozporządzenia; 3. § 3 rozporządzenia poprzez jego błędna wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że wnioskowana inwestycja będzie niezgodna z tym przepisem, podczas gdy budynek byłego sierocińca w D. został wybudowany wcześniej, niż został założony cmentarz, a co za tym idzie, ograniczenie możliwości przebudowy budynku nie będzie mieć zastosowania; 4. § 3 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepis ten, jako ograniczający prawo własności jest niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji. W skardze zawarto również zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj: 1. Art. 78 § 1 k.p.a poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego strony o zwrócenie się do sądu rejonowego w K. V Wydział Ksiąg Wieczystych, ul. [...], [...] K. o udzielenie informacji na jakiej podstawie w dziale I księgi wieczystej Nr [...] został ujawniony wpis o przeznaczeniu mieszkalno- usługowym budynku zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem [...], w sytuacji gdy okoliczność jaka miała zostać stwierdzona tym dowodem zmierzała do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy; 2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 g 3 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, nieuwzględnienie słusznego interesu Strony, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia; 3. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych w zakresie interpretacji § 3 "rozporządzenie o cmentarzach" na niekorzyść strony. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że planowane rozstrzygnięcie jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu, a zatem nie może być niezgodne z ustawą bądź rozporządzeniem, bowiem plan miejscowy musi być zgodny z obowiązującymi przepisami. Powołując się na wyrok NSA wskazano, że skoro budynek sierocińca istniał jeszcze przed powstaniem cmentarza, to regulacje rozporządzenia w sprawie cmentarze nie mogą mieć do niego zastosowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed tutejszym sądem, strony podtrzymały prezentowane stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 kwietnia 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kłodzkiego odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno- budowlanego oraz wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę budynku byłego sierocińca w D. wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową - etap I, działka nr [...], obręb D., jednostka ewidencyjna M. - obszar wiejski. Jak wynika z analizy uzasadnienia decyzji, organ odwoławczy podzielił część zarzutów podnoszonych przez stronę przez stronę w odwołaniu, jednakże z uwagi na zbyt bliskie usytuowanie inwestycji względem istniejącego cmentarza uznał, że samo rozstrzygnięcie odmawiające udzielenia pozwolenia budowlanego, należy uznać za słuszne. Jak wynika z samej sentencji zaskarżonej decyzji, materialnoprawną podstawę jej wydania stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane (dalej jako: "p.b."). W myśl przepisu art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W ramach kompetencji nadanych cytowanym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej weryfikowały przedłożony projekt zagospodarowania terenu pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315; dalej jako "rozporządzenie o cmentarzach", a zwłaszcza z jego § 3 ust. 1., w szczególności w sytuacji, gdy – jak twierdzi strona – inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ten akt z kolei, a priori, zgony jest z powszechnie obowiązującymi przepisami. Przywołany przepis stanowi, że: "Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone". W judykaturze obecnie jest przyjmowana jednolicie wykładnia, podzielana również przez Sąd w niniejszym składzie, że "§ 3 rozporządzenia ma zastosowanie nie tylko do nowo tworzonych cmentarzy, lecz także do nowo powstających budynków w pobliżu istniejących cmentarzy (zob. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1827/19, z 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2138/13, z 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 557/12, czy z 18 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1518/11). Szkodliwe oddziaływanie cmentarza działa w dwóch kierunkach: zarówno w sytuacji sytuowania nowego cmentarza – na zabudowę mieszkaniową zastaną, jak i lokalizacji nowej zabudowy – w sąsiedztwie istniejącego cmentarza" (zob. wyrok WSA z 6.3.2024 r., II SA/Gd 709/23; por. też m.in. wyroki NSA: z 11.12.2016 r., II OSK 1321/14; z 1.3.2018 r., II OSK 2028/17; z 28.4.2020 r., II OSK 1827/19; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Inny sposób rozumienia § 3 rozporządzenia byłby sprzeczny z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2024 r. poz. 576, z późn. zm.; w skrócie "u.c.c.z."), która wprost nakazuje określenie w rozporządzeniu szerokości pasów izolujących teren cmentarzy od innych terenów, w szczególności mieszkaniowych. Ponadto "nielogiczne byłoby przyjęcie, że przepisy rozporządzenia mają zastosowanie tylko i wyłącznie do cmentarzy nowozakładanych a nie do nowoprojektowanej zabudowy mieszkaniowej, skoro odległość 150 m lub 50 m mierzona od istniejącego cmentarza do projektowanego budynku, czy też od istniejącego budynku mieszkalnego do noworealizowanego cmentarza jest tą samą odległością" (zob. wyrok WSA z 17.10.2023 r., II SA/Ol 538/23). Wobec tego obecnie nie ulega wątpliwości, że § 3 ust. 1 rozporządzenia jest zarówno "przepisem", o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. W konsekwencji nie ma racji strona skarżąca, wskazując w odwołaniu, że skoro inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym, to wyłączone są przepisy rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia jako przepisy powszechnie obowiązujące, muszą być stosowane przez organy administracji, które jednocześnie nie są uprawnione do badania ich zgodności z Konstytucją. Podobnie jak Wojewoda – który działając w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy z zakresu administracji architektoniczno – budowalnej – nie mógł badać czy kwestionować przepisów przyjętego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, że prawodawca lokalny podczas procedury uchwalania m.p.z.p. powinien uwzględniać zastany stan zainwestowania terenu, w tym istniejące cmentarze, co wszakże nie oznacza, że stosowanie przepisów rozporządzenia o cmentarzach jest wyłączone w innym niż planistyczne postępowaniu. Taka wykładnia nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 11.2.2016 r., II OSK 1321/14). W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że budynek sierocińca położony jest częściowo w odległości mniejszej niż 50 metrów od istniejącego cmentarza. Okoliczności tej nie kwestionuje również skarżący, podnosząc jedynie, że w odniesieniu do inwestycji powinny znaleźć zastosowanie odstępstwa sanitarne, ewentualnie organy winny odmówić zastosowania przepisów ograniczających prawo własności w sposób sprzeczny z Konstytucją RP. Sąd w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że przepisy rozporządzenia w sprawie cmentarzy, nie są przepisami które można zaliczyć do przepisów techniczno-budowlanych od których przysługuje odstępstwo w rozumieniu art. 9 ustawy Prawo budowlane, albowiem nie zostało wydane w ramach delegacji ustawowej o której jest mowa w art. 7 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji szeroko i prawidłowo, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniono sposób, w jaki należy rozumieć treść § 7 rozporządzenia. Mianowicie, zgodnie z tym przepisem, rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiłoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza". Sąd podziela stanowisko WSA w Krakowie (wyrok z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 445/17)iż z przepisu tego nie można wyciągnąć wniosku, że w przypadku jeśli usytuowanie istniejącego cmentarza jest niezgodne z przepisami wchodzącego w życie rozporządzenia, to przepisy rozporządzenia w ogóle nie obowiązują i wokół takiego cmentarza, w jego strefie sanitarnej, można sytuować nowe budynki mieszkalne. Z treści tego przepisu wynika tylko tyle, że nie ma ono zastosowania do samych cmentarzy, które istniały w dniu wejścia w życie rozporządzenia, jeśli postanowienia tego rozporządzenia uniemożliwiałoby z nich korzystanie (zob. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 803/17). Innymi słowy mówiąc, wskazany w odwołaniu § 7 cytowanego rozporządzenia, nie będzie odnosił się do § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego strefy ochronnej wokół cmentarza oraz lokalizacji m.in. zabudowy mieszkaniowej. Wbrew zarzutom skargi, przyjęta przez organy obu instancji wykładnia § 3 ust. 1 rozporządzenia nie narusza zasad konstytucyjnych, w tym nie jest sprzeczna z przepisami art. 64 Konstytucji RP. Godzi się zauważyć, że art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wyraźnie dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Takim ograniczeniem jest niewątpliwie niemożność sytuowania zabudowań mieszkalnych w odległości mniejszej niż wskazane w omawianym rozporządzeniu. Ograniczenie o jakim mowa w omawianym przypadku wprowadzone zostało de facto przepisami ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która nakazała ustalenie stref izolujących strefę cmentarzy od innych terenów, zaś rozporządzenie o cmentarzach miało za zadanie jedynie określić ich parametry. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił