II SA/Wr 463/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi H.J. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia ... w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oddala skargę. Decyzją z dnia 12 stycznia 2009 r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazał właścicielowi określonego budynku doprowadzenie wykonanych robót związanych z nadbudową do stanu zgodnego z projektem zatwierdzonym decyzją z dnia 2 marca 1981 r. Decyzją z dnia 24 czerwca 2010 r. organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wyjaśnił, że decyzja pierwszej instancji związana była z niewykonaną przez inwestora decyzją z 2004 r., nakładającą określone obowiązki. Jednak prawomocną decyzją z 2009 r. stwierdzono nieważność decyzji z 2004 r. Wobec odpadnięcia decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej skutkiem prawnym jej niewykonania. Organ zalecił uzyskanie ekspertyzy oceniającej wpływ nadbudowy na stan techniczny sąsiedniego budynku w zabudowie bliźniaczej, którego właścicielem jest skarżąca. Przedmiot postępowania powinien ulec poszerzeniu przez objęcie nim pozostałych robót wykonanych samowolnie. Uczestnicy postępowania (właściciele sąsiedniego budynku) wnieśli w 2011 r. o nakazanie rozbiórki nadbudowy z powodu naruszenia przysługującego im prawa własności sąsiedniej nieruchomości. Postanowieniem z dnia 22 listopada 2011 r. organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy wstrzymał roboty związane z rozbudową i nadbudową budynku oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto innych wymaganych w art. 48 dokumentów. Organ ten wskazał, że na skutek pisma właścicieli sąsiedniej nieruchomości z 2003 r. prowadzi postępowanie w sprawie samowolnej nadbudowy budynku. Wobec uchylenia pozwolenia z 1981 r. z uwagi na ponad dwuletnią przerwę w budowie, które nastąpiło w 2004 r., nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego. Roboty przerwane zostały w 1982 r. Nadbudowa i rozbudowa budynku stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy. Uzasadniało to wdrożenie postępowania legalizacyjnego. W toku dalszego postępowania inwestor wniósł o przedłużenie terminu z uwagi na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postanowieniem z dnia 30 marca 2012 r. organ I instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku, gdyż wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy. Organ ten wskazał, że uzyskał w dniu 22 marca 2012 r. informację od właściwego organu, że w sprawie warunków zabudowy toczy się postępowanie pierwszoinstancyjne. Sposób rozstrzygnięcia tej sprawy stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu w sprawie samowoli. W zażaleniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. gdyż w obrocie prawnym jest ostateczna decyzja Prezydenta W. z 1 marca 2010 r. umarzająca postępowanie wszczęte na wniosek inwestora z 2009 r. w sprawie warunków zabudowy dla nadbudowy i dobudowy. Termin do dostarczenia dokumentów wymaganych od inwestora upłynął z dniem 29 lutego 2012 r. Do zażalenia skarżąca dołączyła kserokopię decyzji. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał powyższe postanowienie w mocy. Organ wskazał, że zgodność inwestycji budowlanej z przepisami o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym warunkuje jej zalegalizowanie w postępowaniach opartych na art. 48-49, 49b oraz 50-51 ustawy Prawo budowlane. Istniało więc zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy samowoli i wydanie w niej decyzji (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), skoro toczy się postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla samowolnej inwestycji. Organ zwrócił uwagę, że zmuszony był do ograniczenia ocen do kwestii przesłanek zawieszenia postępowania, jednak wzmiankował, że postępowanie powinno nadal mieć charakter naprawczy (art. 51 ustawy). W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła pominięcie znaczenia ostatecznych decyzji, z 2004 r. stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę z 1981 r. oraz z 2010 r. umarzającej postępowanie w sprawie warunków zabudowy, co doprowadziło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca wskazała, że samowolna nadbudowa i rozbudowa budynku wybudowanego w 1981 r. nastąpiła w 2004 r. Podstawą umorzenia postępowania w 2010 r. było stwierdzenie, że dla inwestycji już zrealizowanej nie wydaje się warunków zabudowy. Zawieszenie postępowania nie było uzasadnione z uwagi na brak bezpośredniego wpływu podanej podstawy na rozstrzygnięcie sprawy samowoli. Skarżąca przytoczyła szereg tez prawnych wskazanych wyroków, wyjaśnianych pojęcie zagadnienia wstępnego. Organ wniósł o oddalenie skargi w oparciu o dotychczasową argumentację. Inwestor przy piśmie procesowym dołączył odpisy orzeczeń i pism znajdujących się w aktach administracyjnych oraz złożył wyjaśnienia dotyczące braku współdziałania skarżącej w doprowadzeniu rozpoczętych robót do stanu odpowiedniego dla obu stron konfliktu sąsiedzkiego oraz wpływu robót budowlanych prowadzonych przez skarżącą na niekorzystny stan techniczny budynku uczestnikowi postępowania. Inwestor zwrócił uwagę, ze ewentualny nakaz rozbiórki nadbudowy doprowadzi do naruszenia dachu budynku skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie pomimo częściowo nieprawidłowego, zbyt lakonicznego i pomijającego istotę zarzutów zawartych w zażaleniu uzasadnienia, odpowiadało prawu. Wymagało bowiem podkreślenia, że postępowanie lokalizacyjne umorzone w 2010 r. toczyło się bez związku z postępowaniem legalizacyjnym. Według przyjętej zasady, decyzja o warunkach zabudowy może być podstawą do uzyskania pozwolenia na budowę, które z kolei nie zostanie wydane w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych, a skoro tak, to w tym przypadku bezprzedmiotowe jest również wydanie tej decyzji. Wyjątkiem od tej zasady jest dopuszczalność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla robót budowlanych rozpoczętych lub zakończonych, wobec których toczy się postępowanie legalizacyjne i dla potrzeb tego postępowania, a nie w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego umorzenie postępowania lokalizacyjnego w zgodzie z podaną zasadą, nie stanowi przeszkody dla merytorycznego rozstrzygnięcia kolejnej sprawy o warunki zabudowy, wszczętej z powołaniem się na wskazany wyjątek. Wymagało zatem rozstrzygnięcia, czy uzasadnione było zawieszenie postępowania z art. 48 prawa budowlanego w sytuacji, gdy w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego do dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy, wykonanie tego obowiązku przez inwestora stało się niemożliwe z uwagi na niezakończenie postępowania lokalizacyjnego, a inwestor wniósł o przedłużenie terminu. Należało zastanowić się nad znaczeniem w tym postępowania incydentalnym (w procesowej kwestii zawieszenia) wątpliwości odnośnie zasadności prowadzenia postępowania na podstawie art. 48 ustawy, oznaczającego kontytuowanie (w sposób dorozumiany) postępowania naprawczego, a w każdym razie bez formalnego umorzenia postępowania naprawczego i wszczęcia postępowania w sprawie stosowania art. 48. Czy wystarczające więc byłoby ograniczenie ocen do znaczenia samego związku pomiędzy postanowieniem z art. 48 ustawy i toczącym się postępowaniem lokalizacyjnym a przesłanką zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu sama możliwość usprawiedliwienia opieszałości organu w załatwieniu sprawy poprzez przedłużenie terminu do wykonania nałożonych obowiązków, jeszcze nie stanowiła przeszkody dla zawieszenia postępowania. Organ nadzoru budowanego miał do rozstrzygnięcia kwestię zgodności budowy z porządkiem planistycznym. Ustalenia w tym zakresie miał poczynić nie samodzielnie, lecz przede wszystkim w oparciu o stanowisko zajęte przez inny organ (w zaświadczeniu lub decyzji lokalizacyjnej). Rozstrzygnięcie sprawy warunków zabudowy dla samowoli budowlanej miało zatem bezpośredni wpływ na sposób załatwienia sprawy prowadzonej przez nadzór budowlany. Było niewątpliwe, że postępowanie lokalizacyjne toczyło się w dacie orzekania o zawieszeniu postępowania (por. wyroki II SA/Gd 5/11, II SA/Kr 308/11, II SA/Kr 98/10, II SA/Gd 53/08, II OSK 2005/06). Organ trafnie podkreślił incydentalny charakter postanowienia o zawieszeniu i wynikające stąd skutki dla zakresu kognicji organu, a kolejno sądu kontrolującego legalność zawieszenia (patrz G. Łaszczyca ,,Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym" s. 311, 466, 475). Organ nie powstrzymał się wprawdzie przed zasygnalizowaniem potrzeby zastanowienia się przez organ I instancji nad procesową i materialnoprawną poprawnością podjętych czynności, to jednak zastrzeżenia te nie stanowiły przeszkody dla rozstrzygnięcia istoty kwestii incydentalnej. Istotą było rozstrzygnięcie, czy zasadne jest zawieszenie postępowania rozbiórkowego, gdy toczą się postępowania zmierzające do uzyskania przez inwestora dokumentów opisanych w art. 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego. Organ kwestię powyższą rozstrzygnął prawidłowo, zaś popełnione przy tym uchybienia procesowe organu nie były istotne. Skarga okazała się więc bezzasadna i dlatego oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzeczono jak w sentencji. PM 02.11.2012 r.