II SA/Wr 468/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2011r. prawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 9 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez J. K. postanowieniem z dnia 9 marca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Starosty T. z dnia 11 stycznia 2011 r. nr [...] wniesionego przez skarżącego. Postanowienie powyższe uzgadniało projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu hodowlanego, o powierzchni około 0,25 ha, wraz z elementami infrastruktury technicznej, planowanej na działkach nr [...][...][...][...][...], AM-1, obręb M., gmina T. - w zakresie dotyczącym ochrony gruntów rolnych. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że w rozważanym przypadku zachodzi niedopuszczalność zażalenia z przyczyn o charakterze podmiotowym, gdyż zostało złożone przez podmiot nieposiadający legitymacji do wniesienia zażalenia. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W tak ustalonym stanie prawnym organ odwoławczy wskazał, że inwestorem, dla którego Burmistrz Gminy T. sporządził projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji są K. O. i W. O.. W rozważanym stanie faktycznym J. K. nie jest inwestorem, a zatem nie przysługuje mu legitymacja do wniesienia zażalenia na opisane na wstępie postanowienie Starosty T.. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się J. K. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, podnosząc w niej, że działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. narusza jego uprawnienia jako strony postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, wynikające z art. 28 w związku z art. 10 § 1 k.p.a.. Skarżący jest stroną postępowania administracyjnego, które ma na celu wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu hodowlanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie kwestionuje tego faktu. Wskazane postanowienie Starosty Powiatowego w T. z dnia 11 stycznia 2011 r. stanowi natomiast niezbędny warunek do tego, aby ww. decyzja w ogóle została wydana. Postanowienie to stanowi zatem część postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym stwierdzając niedopuszczalność zażalenia SKO naruszyło wynikające z art. 28 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. uprawnienia skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu. Uznanie, że skarżący jest stroną ww. postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu hodowlanego powoduje, że może on korzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących stronie postępowania, a tym samym musi mu zostać zapewniony czynny udział w takim postępowaniu. Zdaniem skarżącego powyższe oznacza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając niedopuszczalność zażalenia naruszyło art. 28 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., a co za tym idzie, uprawnienie skarżącego do żądania dokonania przez organ wyższej instancji weryfikacji postanowienia, którego ewentualna zgodność z prawem już na tym etapie postępowania ma wpływ na zgodność z prawem późniejszej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu hodowlanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w udzielonej odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono, że żaden z organów administracyjnych (w tym również Kolegium) nie kwestionował posiadania przez skarżącego przymiotu strony w sprawie zainicjowanej wnioskiem K. O. i W. O. o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla opisanej na wstępie inwestycji. Jak wskazywano w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 marca 2011 r., obowiązujące obecnie przepisy prawa materialnego (art. 53 ust. 5, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) ograniczyły zaskarżalność rozstrzygnięć organów uzgadniających m.in. projekt decyzji o warunkach zabudowy, przyznając to prawo wyłącznie inwestorowi (wnioskodawcy; art. 53 ust. 5 brzmi w sposób następujący: "Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi"). Brak było więc podstaw prawnych do rozpoznania zażalenia na takie postanowienie innych, poza inwestorem, stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 9 marca 2011 r. nr [...] odpowiada prawu. Stan faktyczny i prawny sprawy nie budził wątpliwości, ale jednocześnie strony przedstawiły na jego tle rozbieżne oceny. Odnosząc się do zarysowanej różnicy pomiędzy stanowiskiem prawnym pełnomocnika skarżącego i organem odwoławczym, zdaniem Sądu istotnym z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy będzie zwrócenie uwagi na wprowadzoną ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) zmianę do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 70 pkt 6 lit. b tej ustawy, art. 53 ust. 5 u.p.z.p. otrzymał brzmienie: "Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane." Ustawa o wspieraniu rozwoju usług - zgodnie z art. 87 - weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 29, który wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia. Oznacza to, że zaczęła obowiązywać od 17 lipca 2010 r. (data aktu - 7 maja 2010 r., data ogłoszenia - 16 czerwca 2010 r.) i od tego też dnia obowiązuje art. 53 ust. 5 u.p.z.p. o treści wyżej przywołanej. Podkreślenia wymaga, że wskazany wyżej obowiązek uwzględnienia przez organ odwoławczy zmiany w toku postępowania administracyjnego brzmienia art. 53 ust. 5 ustawy jest konsekwencją zasady praworządności zawartej zarówno w art.7 Konstytucji RP, jak i w art.6 k.p.a. W orzecznictwie NSA podkreśla się konsekwentnie, że z zasady tej wynika zobowiązanie organów administracji to stosowania przy orzekaniu aktualnych przepisów prawa procesowego i materialnego, tj. przepisów obowiązujących w dacie tego orzekania za wyjątkiem sytuacji ujętych w przepisach intertemporalnych (por. wyroki: z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt Ii OSK 138/07 i z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1080/06). W przypadku zmiany stanu prawnego w toku sprawy administracyjnej, niezależnie od tego czy zmiana następuje w toku postępowania I czy II instancji, wydanie decyzji musi nastąpić z uwzględnieniem zmienionego stanu prawnego. W świetle powyższego od dnia 17 lipca 2010 r. wyłączona została możliwość wniesienia zażalenia przez inny podmiot aniżeli inwestor na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Do dnia wejścia w życie ustawy z 2010 r. skarżący korzystał z legitymacji skargowej w kwestii incydentalnej, natomiast utraciła ją na z dniem 17 lipca 2010 r. Zażalenie w niniejszym wypadku zostało wniesione po tej dacie, ale postępowanie zostało wszczęte jeszcze przed dniem 17 lipca 2010 r. Wydając postanowienie w dniu 11 stycznia 2011 r. organ I instancji stosował przepisy w poprzednim brzmieniu, stąd zostało zawarte w tym postanowieniu pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia przez wszystkie strony, a nie tylko inwestora. Nie mniej jednak inwestor mógł złożyć wniosek o stosowanie dotychczasowych przepisów. Jeśli tego nie uczynił znajdują zastosowanie przepisy w nowym brzmieniu. Stanowi o tym art. 80 ustawy o rozwoju usług, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Z tych względów zasadnie organ odwoławczy uznał, że zażalenie J. K. na postanowienie Starosty T. nie może zostać rozpatrzone merytorycznie i wydał postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności tego środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Odpowiednio stosuje się ten przepis do zażaleń z mocy art. 144 k.p.a. Niedopuszczalność zażalenia osoby nie będącej inwestorem wynika z odpowiedniego stosowania - w myśl przepisu art. 64 ust. 1 u.p.z.p. do decyzji o warunkach zabudowy art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Wyłączenie dopuszczalności zaskarżenia postanowienia uzgadniającego projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy w drodze samoistnego środka zaskarżania jakim jest zależenie przez inną niż inwestor stronę postępowania nie oznacza pozbawienie tej strony uprawnień procesowych. Pomimo przedstawionego brzmienia przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p. strona postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest nadal stroną wszystkich postępowań uzgadniających, o jakich mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. W szczególności w ramach tego postępowania organ współdziałający nie jest jednak zwolniony z obowiązków wynikających z zasady informowania stron. Ponadto podkreślić należy, że postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny niemniej jednak jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej. Charakter uzgodnienia decyzji polega na stwierdzeniu, czy uzgadniana decyzja, ze względu na zadania publicznoprawne pozostające we właściwości organu uzgadniającego, może wejść do obrotu prawnego. Organ uzgadniający podejmuje zatem cząstkowe rozstrzygnięcie sprawy w ramach przyznanych mu kompetencji, a organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu uzgadniającym. Nie ma więc wątpliwości, że zarówno decyzja o warunkach zabudowy jak i poprzedzające ją postanowienie uzgadniające mają swój własny odrębny byt procesowy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1207/06). Konsekwencją tego, że postanowienie uzgadniające jak i decyzja o warunkach zabudowy stanowią odrębny byt procesowy jest to, że odrębny jest także tryb ich wzruszenia (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06). Podkreślić przy tym trzeba, że nawet wadliwość postępowania uzgodnieniowego nie skutkuje automatyczną wadliwością postępowania zakończonego decyzją ostateczną (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 239/08). Taka sytuacja ma miejsce dlatego, że organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy nie ma możliwości sprawdzenia czy zweryfikowania postanowienia uzgadniającego (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2005 r., sygn. akt II OSK 69/05). Wręcz przeciwnie. Stanowisko zawarte w postanowieniu uzgadniającym wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy dopóki, w stosownym trybie postanowienie uzgadniające nie zostanie usunięte z obrotu prawnego. W konsekwencji zaskarżone postanowienie należało uznać za zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.