II SA/Wr 484/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 28 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Ż. w imieniu własnym oraz jako reprezentanta grupy mieszkańców Gminy W. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowości B. oraz R. – MPZP [...] – [...] postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić J. Ż. uiszczony wpis w kwocie 300 (słownie: trzysta) zł. J. Ż. działający w imieniu własnym i jako reprezentant grupy mieszkańców (dalej: skarżący) wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowości B. oraz R. – MPZP [...] – [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że są właścicielami/użytkownikami wieczystymi nieruchomości zlokalizowanych w odległości od kilkuset metrów do kilku kilometrów od granic działki, na której zmiana planu przewiduje możliwość lokowania inwestycji szkodliwych. Zdaniem skarżących, uchwalenie zaskarżonego planu i przyjęte dla działek nr [...], [...], [...] dopuszczalne funkcje diametralnie zmieniają warunki środowiskowe korzystania z prawa własności skarżących. Lokalizacja działek skarżących powoduje, że możliwe jest, aby z okien domów, z ogrodów i terenów rekreacyjnych było widać budynki przemysłowe, dla których plan przewiduje wysokość do 45 m, a wysokość kondygnacji i instalacji technologicznych na 80 m. W ocenie skarżących ustalenia planu bezpośrednio, bardzo negatywnie ingerują w prawo własności należących do nich działek i domów bowiem dozwolone ustaleniami planu inwestycje obniżają walory lokalizacyjne działki, w tym nie tylko jej wartość ekonomiczną, ale również prawo do właściwego, zgodnego z przeznaczeniem, niezakłóconego ponad przeciętną miarę wykonywania prawa własności, przez które rozumieć należy zagrożenie pogorszenia parametrów związanych z ochroną środowiska takich jak zwiększony poziom wibracji, hałasu oraz zanieczyszczenia powietrza. Ponadto wskazano na naruszenia procedury planistycznej oraz naruszenia prawa materialnego przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie – z ostrożności procesowej – o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że strona nie wykazała interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. W wykonaniu zarządzenia z dnia 5 lipca 2022 r. skarżący zostali wezwani do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni poprzez: wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w imieniu własnym oraz przez każdego z reprezentowanych mieszkańców oraz wskazania w sposób czytelny imion, nazwisk oraz adresów mieszkańców jakich reprezentuje. pod rygorem odrzucenia skargi. W piśmie z dnia 12 września 2022 r. stanowiącym odpowiedź na powyższe wezwanie skarżący J. Ż. wskazał, że wyczerpujący opis naruszenia interesów prawnych swoich, jak i reprezentowanych mieszkańców znajduje się w treści skargi. Wskazano nadto na specyfikę wniesionej skargi, która wynika z dopuszczonych w zaskarżonej uchwale rodzajów działalności o najbardziej uciążliwym dla otoczenia charakterze. Skarżący podkreślił, że chodzi w tym wypadku o najdalej dopuszczalną w polskim prawie ingerencję w wykonywanie prawa własności. W piśmie tym zauważono również, że procedura planistyczna została przeprowadzona w okresie pandemii bez faktycznego udziału społeczeństwa. Odnośnie do wezwania w zakresie wskazania w sposób czytelny imion i nazwisk skarżących wskazał, że żaden przepis prawa go do tego nie zobowiązuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372) zwanej dalej: u.s.g., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu aktu, a dalej, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu szczegółowa analiza przytoczonych w części wstępnej uzasadnienia zarzutów zawartych w skardze, jak i argumentacji zawartej w piśmie z dnia 2 listopada 2022 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu, prowadzi do następującego wniosku: wskazane przez stronę skarżącą zarzuty skargi nie sposób zakwalifikować jako podstawę do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowości B. oraz R. – MPZP [...] – [...]. U podstaw legitymacji skargowej, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W tym miejscu można dodać, że skarżący w niniejszej sprawie wywodzą swoją legitymację z prawa własności. Wskazując dalej na kwestię interesu prawnego skarżących trzeba wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12, publ. CBOSA). Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia go konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę (por. NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. II OSK 1305/09 publ. CBOSA). Zaznaczyć również należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04, publ. CBOSA). Dalej trzeba powiedzieć, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. W tym miejscu trzeba podnieść, że w niniejszej sprawie skarżący wywodzą swój interes do zaskarżenia przedmiotowej uchwały z naruszenia przysługującego im prawa własności do nieruchomości zlokalizowanych w odległości od kilkuset metrów do kilku kilometrów od granic działki, na której zmiana planu przewiduje możliwość lokowania inwestycji szkodliwych. Należy jednak podkreślić, że pomimo wezwania Sądu skarżący nie wykazali swojego interesu prawnego, w szczególności nie wykazali aby byli jak twierdzą właścicielami (współwłaścicielami), bądź użytkownikami (współużytkownikami) wieczystymi, działki (działek) położonej na terenie, którego przeznaczenie kwestionują lub sąsiadującej z tym terenem. Niezależnie za chybione w kontekście interesu prawnego Sąd uznał argumenty strony skarżącej o obniżeniu wartości ekonomicznej działek w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały (co do których, jak już wskazano, skarżący nie wykazali aby przysługiwał im tytuł prawnorzeczowy). Kwestia ta nie dotyczy naruszenia interesu prawnego, lecz faktycznego i w istocie opiera się na przypuszczeniach strony skarżącej. Podobnie ocenić trzeba zarzuty wskazujące na obniżenie walorów środowiskowych. Pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad i trybu uchwalania planu nie mogły być uwzględnione przez Sąd. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi, nie można bowiem upatrywać w samym naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej czy zasad techniki prawodawczej. Sąd nie jest uprawniony do badania naruszeń procedury czy treści merytorycznej uchwały, jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego zapisami planu. Te mogą być natomiast kontrolowane dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że został nadto naruszony interes prawny strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, publ. CBOSA). Do wniesienia skargi nie legitymuje zaś sama sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba podnieść, że to skarżący powinni wykazać, że zaskarżoną uchwałą został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Trzeba bowiem jeszcze raz przypomnieć, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Nie sposób także uznać, aby skarżący wykazali, że plan narusza w jakimś zakresie ich uprawnienie. Należy zauważyć, że z dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny (o czym była mowa wcześniej) lub uprawnienie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny "interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych", zaś, w rozpoznawanej sprawie sąd, nie dopatrzył się zarzucanych naruszeń. W świetle dotychczasowych rozważań, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżący nie zdołali wykazać, aby przysługujący im interes prawny (lub uprawnienie) został postanowieniami zaskarżonej uchwały naruszony, co umożliwiłoby kontrolę legalności tej uchwały. Przewidywania skutków uchwalonego planu mają wyłącznie walor subiektywny, który nie kreuje aktualnej legitymacji skargowej po stronie skarżących. Analiza treści kwestionowanej przez skarżących uchwały nie potwierdziła, ażeby jej postanowienia aktualnie negatywnie oddziaływały na sferę praw i obowiązków skarżącego podmiotu. Inaczej mówiąc, skarżący nie wykazali w żaden sposób, aby uchwała naruszała ich aktualnie i realnie istniejący interes prawny lub uprawnienie. Reasumując, dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skoro skarga nie spełnia tych warunków, sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia. Mając na względzie powyższe sąd na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. Nadto wskazać należy, że część nazwisk wymienionych w skardze mieszkańców Gminy nie została napisana w sposób czytelny. Wbrew stanowisku skarżącego wymóg taki wynika w sposób jasny art. 46 P.P.S.A. Brak napisania imienia i nazwiska skarżącego w sposób czytelny powoduje w istocie niemożność określenia strony skarżącej, wraz z wszelkimi tego konsekwencjami procesowymi i materialnymi, jak np. ewentualne rozstrzyganie o zawisło0ści sporu czy powadze rzeczy osądzonej. Stąd, w związku z nieuzupełnieniem braków formalnych skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a Sąd zobowiązany był do odrzucenia skargi. O zwrocie wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na postawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.