II SA/Wr 505/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. L. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 22 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla parku wiatrowego S. (obręb geodezyjny: [...] postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej J. L. wpis sądowy od skargi w kwocie 300 złotych (słownie: trzysta). J. L. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy S. nr [...] z dnia 22 kwietnia 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla farmy wiatrowej S. (obręb geodezyjny: S., M., S., S., W., W., M.). Skarga ta wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – dalej u.s.g.), po wcześniejszym wezwaniu Rady Gminy S. do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego. Zaskarżonej uchwale J. L. zarzuciła naruszenie art. 64, art. 68 i art. 74 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 3, art. 16 ust. 1 i art. 17 pkt 1, pkt 4, pkt 6a, pkt 9 i pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r., poz. 199 – dalej u.p.z.p); naruszenie zapisów Strategii zrównoważonego rozwoju gminy oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przez niezgodność z nimi prognozy oddziaływania na środowisko. Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi J. L. wyjaśniła, że jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], AM-2, obręb S. [...] w związku z przysługującym jej prawem własności lokali nr 1 i nr 2 w budynku znajdującym się na wskazanej działce. Podała dalej, że w dniu 11 maja 2015 r. wezwała Radę Gminy S. do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego zaskarżoną uchwała, jednak wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Tym samym uprawniona jest do wniesienia skargi. Zdaniem skarżącej, zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez dopuszczenie elektrowni wiatrowych o wysokości 210 m w pobliżu jej działki, która znajduje się w obrębie oddziaływania inwestycji, narusza przysługujące jej prawo własności nieruchomości. Zmiana planistyczna wpływa zwłaszcza, na prawo skarżącej do swobodnego dysponowania nieruchomością. Wobec ustaleń planu, nie będzie bowiem mogła wznieść na swojej działce żadnych budowli. Nie będzie też mogła swobodnie korzystać z nieruchomości - choćby przez spokojny, niezakłócony odpoczynek albo pracę w ogrodzie. Uniemożliwi to hałas wywołany obrotem śmigieł turbin wiatrowych i migotanie ich cieni a nawet migające czerwone światła ostrzegawcze. W ocenie skarżącej, poza naruszeniem prawa do swobodnego rozporządzania i korzystania z własności nieruchomości (o czym stanowi art. 140 K.c.) a także wywołaniem immisji o których mowa w art. 144. K.c., na skutek uchwalenia przedmiotowego aktu planistycznego doszło także do spadku wartości jej nieruchomości. Sąsiedztwo farmy wiatrowej czyni nieruchomości nieatrakcyjnymi i niechcianymi. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest faktyczny brak możliwości rozporządzania nieruchomością, gdyż nikt nie będzie zainteresowany jej nabyciem. Nadto, wobec obniżenia wartości nieruchomości ze względu na sąsiedztwo farm wiatrowych, instytucje finansowe żądają wyższych zabezpieczeń na udzielane kredyty, czy pożyczki lub też oferują je w niższej wysokości. Uprawnione jest zatem twierdzenie o rzeczywistym obniżeniu wartości majątku skarżącej oraz o obniżeniu jej zdolności kredytowej. Uchwała Rady Gminy S. z dnia 22 kwietnia 2015 r. narusza także prawo skarżącej do ochrony zdrowia. Realizacja postanowień uchwały wiąże się bowiem z narażeniem na szkodliwy dla zdrowia hałas pracujących turbin. Powodują one niepełny wypoczynek nocny a w konsekwencji narażają na depresje i zmęczenie. Należy także uwzględnić, że farmy wiatrowe lokalizowane są przy wioskach, gdzie dominuje krajobraz rolniczy zatem widok i obecność elementów elektrowni wiatrowych będzie negatywnie wpływała na komfort psychiczny strony. Istotne także jest, że z piętnastu przewidzianych turbin, trzy znajdą się w bezpośrednim (w odległości 500-700 m.) sąsiedztwie jej nieruchomości. W dalszych wywodach skarżąca zarzuciła, między innymi, że brak zgody Ministra Rolnictwa na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych klasy III dla dwóch z piętnastu turbin oraz dla dodatkowo zaplanowanej turbiny o mocy 4,5 MW. Przy ustaleniu lokalizacji turbiny A-4 nie uwzględniono jej bliskiej odległości od terenu leśnego na działce nr 209. Zastrzeżenia skarżącej budzi też skala mapy 1: 2000, na jakiej sporządzono część graficzną zmiany planu. Uważa także, że nie dochowano przepisów regulujących tryb uchwalania planu związanych z: 1/ przyjęciem i rozpatrzeniem wniosków do planu złożonych przez mieszkańców gminy; 2/ nie uwzględnieniem opinii Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego co do odległości turbin od zabudowy mieszkaniowej (1000-1200) oraz od innych farm wiatrowych; 3/ nie uwzględnieniem opinii Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska; 4/ brakiem daty rozpatrzenia przez Wójta 286 uwag do planu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi dowodziła ich niezasadności wynikającej z braku naruszenia przywołanych przez skarżącą przepisów. W dniu 17 września 2015 r. skarżąca złożyła pismo procesowe, w którym podtrzymała wnioski zawarte w skardze. Podkreśliła, że uchwalona zmiana planu miejscowego godzi zarówno w jej prawo własności jak i naraża zdrowie. Podobne stanowisko wyraziło kilkadziesiąt osób podpisując protest w 2012 r. w związku z przystąpieniem do procedury uchwalania zmiany planu, a w 2014 r. kilkaset osób, w związku z wyłożeniem planu do publicznego wglądu. Skarżąca polemizowała także z argumentami zawartymi w odpowiedzi na skargę. Przy piśmie z dnia 25 września 2015 r. organ administracji uzupełnił dokumentację nadesłaną wraz z odpowiedzią na skargę o mapę obejmującą teren gminy (w skali 1:10000), na której wrysowano obszar objęty zaskarżoną uchwałą, wskazując lokalizację działki skarżącej oraz lokalizację poszczególnych turbin wiatrowych wraz z podaniem odległości tych turbin od nieruchomości skarżącej. Strony postępowania nie stawiły się na rozprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: u.p.p.s.a.). W niniejszej sprawie została wniesiona skarga na akt prawa miejscowego , tj. opisaną na wstępie uchwałę Rady Gminy S. z dnia 22 kwietnia 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą prawną przedmiotowej skargi jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści przywołanego przepisu jasno wynika, że legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego, przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym aktem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Nie wykazanie zaś naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi do wniosku, że skarżący nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia danej uchwały. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi nie tylko wykazać się istnieniem interesu prawnego lub uprawnienia ale również naruszenia któregoś z nich. W konkretnym przypadku musi więc istnieć związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, wynikającą z norm prawa materialnego a zaskarżoną przezeń uchwałą. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach prawa administracyjnego, ale również np. prawa cywilnego i może wynikać z prawa własności lub innych praw rzeczowych. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia go konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę (por. NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2009r. II OSK 1305/09 CBOSA, nas.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżąca wywodzi swój interes do zaskarżenia przedmiotowej uchwały z naruszenia przysługującego jej prawa własności do nieruchomości przez uregulowania planu, które dopuszczają lokalizację elektrowni wiatrowych na terenie gminy S. w podanych wcześniej obrębach geodezyjnych. Naruszenie to, zdaniem skarżącej, polega na ograniczeniu swobody dysponowania nieruchomością (co do możliwości zabudowy, faktycznego zbycia, obciążania wierzytelnościami) - co wiąże się z także z potencjalnym niebezpieczeństwem dla jej życia i zdrowia i prawem do swobodnego wypoczynku – oraz obniżeniem wartości nieruchomości. Odniesienie się do przedstawionej argumentacji wymagało pewnych ustaleń faktycznych. W sprawie niekwestionowane jest, że skarżąca – jak sama podała - posiada prawo współwłaścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej we wsi S., w związku z własnością lokali nr 1 i nr 2 w budynku znajdującym się na tej działce. Na podstawie przedłożonej wraz z odpowiedzią na skargę dokumentacji planistycznej, obejmującej między innymi część graficzną planu w postaci rysunku sporządzonego na mapach w skali 1:2000, Sąd ustalił, że działka nr [...] we wsi S. położona jest na obszarze gminy który znajduje się poza granicami terenów objętych ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie to znajduje potwierdzenie w złożonej do akt sądowych, przez organ administracji, dokumentacji stanowiącej mapę w skali 1: 10000 z wyrysowanymi granicami terenów objętych przedmiotowym planem, na której zaznaczona została działka nr [...] we wsi S.. Na mapie tej podano także odległości pomiędzy nieruchomością skarżącej a poszczególnymi turbinami wiatrowymi. Wynika z nich, że najbliżej nieruchomości skarżącej zlokalizowana jest turbina E-7 – odległość 832 m. Odległość pozostałych turbin przekracza 1000 m. Analizując powyższe ustalenia Sąd miał na uwadze, że sam fakt położenia nieruchomości skarżącej poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie oznacza jeszcze, że nie może dość do naruszenia jej interesu prawnego. Kwestia możliwości wpływu rozwiązań przyjętych w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na działki które nie są objęte ustaleniami takiej uchwały, wielokrotnie była bowiem przedmiotem rozważań judykatury. W wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn.akt II OSK 1780/10 podkreślono, że nie ma prostej, zawsze aktualnej reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego, bez wyjątku, właściciela działki położonej poza terenem dla którego uchwalono plan miejscowy. Konieczne jest więc zbadanie każdego pojedynczego przypadku dla oceny legitymacji skargowej na plan miejscowy. Na podstawie przedłożonej dokumentacji Sąd stwierdził jednakże, że przywołana w skardze argumentacja nie stanowi okoliczności świadczących o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. Nie przedstawiła ona tego rodzaju okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że kwestionowana zmiana planu miejscowy narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Z materiałów sprawy jasno wynika, że przyjęte zaskarżoną uchwałą ustalenia planistyczne nie zmieniają sytuacji prawnej skarżącej. Nie dysponuje ona bowiem tytułem prawnym do nieruchomości do których wprost odnoszą się zapisy planu. Jej nieruchomość znajduje się poza obszarem planu. Plan nie zmienia zatem wprost przeznaczenia i sposobu zagospodarowana jej działki. Tym bardziej, ustalenia planu zawierają regulacji o ograniczeniu zabudowy na działce skarżącej. Oceniając natomiast kwestię ewentualnego wpływu ustaleń planu na sposób wykonywania przez skarżącą prawa własności i wskazane przez nią zagrożenia życia i zdrowia, Sąd na podstawie przedłożonej dokumentacji przyjął, że działka nr [...] znajduje się w odległości 830 m od najbliższej turbiny a jej odległość od pozostałych turbin przekracza 1000 m. Twierdzenia skarżącej, że turbiny znajdują się w odległości 500-700 m nie zostały przez nią w żaden sposób wykazane i uwiarygodnione. Skarżąca nie udokumentowała tego w żaden sposób – ani w formie pisemnej ani tez przez złożenie stosownych wyjaśnień. Sąd wyznaczając rozprawę (pomimo tego że sprawa mogła być załatwiona na posiedzeniu niejawnym) taką możliwość stronie stworzył. Za miarodajne i odpowiadające rzeczywistości Sąd przyjął zatem wyliczenia zawarte w dokumentacji uzupełnionej przez organ, przedstawione również w formie graficznej. Uwzględnienie powyższych odległości (800 m i więcej) prowadzi do wniosku, że oddziaływanie planowanych inwestycji nie obejmuje nieruchomości skarżącej. Usytuowanie jej nieruchomości od planowanej inwestycji sprawia, że pozostają one poza sferą szkodliwej emisji hałasu i innych immisji wskazanych przez skarżącą. Świadczy to o braku możliwości wywodzenia w niniejszej sprawie interesu prawnego ze szkodliwego oddziaływania tego rodzaju inwestycji na życie i zdrowie skarżącej. Za chybione w kontekście interesu prawnego Sąd uznał argumenty skarżącej o spadku wartości nieruchomości, o ograniczeniu możliwości jej sprzedaży w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały i ograniczeniu możliwości kredytowych. Kwestie te nie dotyczą naruszenia interesu prawnego, lecz faktycznego i w istocie opierają się na przypuszczeniach skarżącej. Podobnie ocenić trzeba zarzuty wskazujące na obniżenie walorów widokowych i krajobrazowych, O skuteczności wniesienia skargi nie mogły też stanowić argumenty w których wskazywano, że plan narusza interes innych mieszkańców, którzy w toku procedury planistycznej składali protesty. Jak wyjaśniano, skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest skarga powszechną. Można ją wnieść z powołaniem się na naruszenie własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego lub interesu grupy mieszkańców, albo tylko po uzyskanym od nich umocowaniu. Wykluczone jest zaś skarżenie uchwały w oparciu o powołany przepis, ale bliżej nieoznaczonych osób. Pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad i trybu uchwalania planu nie mogły być uwzględnione przez Sąd. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi, nie można bowiem upatrywać w samym naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej czy zasad techniki prawodawczej. Sąd nie jest uprawniony do badania naruszeń procedury czy treści merytorycznej uchwały, jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego zapisami planu. Te mogą być natomiast kontrolowane dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że został nadto naruszony interes prawny strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, opubl. Lex nr 437511). Do wniesienia skargi nie legitymuje zaś sama sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu. Reasumując, wobec nie wykazania przez skarżącą aby kwestionowana uchwała naruszała jej interes prawny, uznać należało, że nie ma ona legitymacji do zaskarżenia tego aktu. W konsekwencji, brak spełnienia warunku określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. wiązać się musi z odrzuceniem skargi, zgodnie z postanowieniami art. 58 § 1 pkt 5a u.p.p.s.a. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia15 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), mającym zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy art. 2 ustawy zmieniającej. O zwrocie kosztów skarżącej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a