II SA/Wr 514/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 12 maja 2025 r. nr SKO/PP-412/5/2025 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz P. (dalej: Burmistrz), pismem z 10.01.2025 r. przesłał do Starosty P.(1) (dalej: Starosta, organ I instancji), zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", celem uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu na rzecz P. sp. z o.o. (dalej: strona skarżąca, inwestor), warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej: Budowy 1-3 instalacji fotowoltaicznych pn. J. o mocy 3,5 MW wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną i instalacją towarzyszącą na części działek nr [...] i [...], obręb J., gmina P. Starosta postanowieniem z 23.01.2025 r. (nr DG.SR.673.122.2024) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Organ I instancji podał, że obszar objęty niniejszą decyzją, ograniczony przez linię rozgraniczającą teren inwestycji, obejmuje część działek nr [...] i [...]. Kolejno Starosta wskazał, że w toku postępowania ustalił, że na podanych działkach znajdują się użytki rolne sklasyfikowane jako Rlllb, RIVa, RIVb, RV i PsV. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podał, że za "teren" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. gdy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustawy. Zdaniem organu wyodrębnienie części działki nie może być próbą obejścia przepisów w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ponadto granice użytków i klas bonitacyjnych w terenie są niewidoczne, stąd też niemożliwe do jednoznacznego i dokładnego wyodrębnienia. W związku z powyższym zdaniem organu warunek dot. jednoznacznego wyodrębnienia fragmentu działki w przedmiotowej sprawie nie jest spełniony. Uzgodnienie, według Starosty, odnosić się więc powinno do gruntów rolnych położonych w granicach całej działki objętej projektem decyzji o warunkach zabudowy, a nie tylko tego fragmentu, na którym planowane jest zagospodarowanie i zabudowa. W dalszej części uzasadnienia Starosta wskazał, że obszar uzupełnienia zabudowy, zgodnie z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określony może być w planie ogólnym gminy, który ma powstać do 01.01.2026 r. Oznacza to, że do czasu wprowadzenia przez gminę planu ogólnego, nie można stosować przepisu art. 7 ust. 2a w brzmieniu dotychczasowym a tym samym przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki I-III na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W związku z powyższym, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt. 1 przeznaczenie działek nr [...] i nr [...] na cele nierolnicze i nieleśne wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i możliwe jest jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu współdziałającego, zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze obejmuje obszar wyznaczony jako działka geodezyjna, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną inwestycję. Przyjęcie odmiennej interpretacji mogłoby prowadzić do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych i tym samym do iluzorycznej ochrony gruntów rolnych. Ponadto mogłoby to prowadzić także do obchodzenia innych prawnych ograniczeń, w tym np. ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Celem ustawy jest ochrona gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolnemu lub leśnemu wykorzystaniu gruntów. Żaden przepis nie zakazuje wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na terenie rolnym. Warunkiem koniecznym jest natomiast, aby ustalenia warunków zabudowy służyły rolnemu wykorzystaniu terenu rolnych. Uwzględniając powyższe organ podał, że przedmiotowa działka wraz z działkami sąsiednimi tworzą zwarty kompleks użytków rolnych rozciągający się od wsi W. poprzez J. aż do granic administracyjnych gminy P. Gleby na przedmiotowych działkach to gleby brunatne i czarne ziemie, stanowiące kompleksy rolne określane jako: żytni bardzo dobry, żytni dobry, żytnio-łubinowy i użytki zielone, które są przydatne rolniczo. Przedmiotowa inwestycja będzie zlokalizowana wśród niezainwestowanych działek rolnych, na których nie występuje żadna zabudowa. Zdaniem organu planowane przedsięwzięcie nie da się pogodzić z rolnym charakterem przedmiotowych działek i spowoduje wyparcie rolnego ich charakteru. Planowana instalacja fotowoltaiczna ma charakter przemysłowy i zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wprowadzenie funkcji produkcyjnej, na terenie zdominowanym przez działalność rolniczą, jest sprzeczne z zasadami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje utratę przez przedmiotowe działki dotychczasowego rolnego charakteru i sprawi, że przestaną być wykorzystywane do działalności rolniczej. Planowane zamierzenie nie stanowi kontynuacji istniejącego rolniczego zagospodarowania terenu, a usytuowanie zabudowy przemysłowej w zwartym kompleksie gruntów rolnych może zakłócić istniejący ład przestrzenny. Budowa farmy fotowoltaicznej nie wpisuje się bowiem harmonijnie w istniejącą przestrzeń gruntów rolnych. Strona skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Pełnomocnik zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1). art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez błędne uznanie organu, iż teren planowanej inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych w sytuacji, w której taka zgoda nie jest wymagana; 2). art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82), dalej: "u.o.g.r.l.",- poprzez błędne uznanie organu, że teren planowanej inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych w sytuacji, w której taka zgoda nie jest wymagana, zważywszy, że zmiana zagospodarowania dotyczyć ma jedynie części działek, na której nie występują klasy bonitacyjne I-III. Autor zażalenia zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 6 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady praworządności; 2) art. 7 oraz 7a k.p.a. - poprzez dokonanie przez organ, będący wyłącznie organem uzgadniającym uzgodnienia wykraczającego swoimi ocenami poza wniosek Inwestora i właściwość rzeczową organu; 3) art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli wynikające z dokonania uzgodnienia w sposób wykraczający swoimi ocenami poza wniosek Inwestora oraz właściwość rzeczową organu; 4) art. 9 k.p.a. - poprzez uchylenie się przez organ od należytego i wyczerpującego informowania stron (w przedmiotowej sprawie inwestora) o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; 5) art. 11 k.p.a. - poprzez uchylenie się organu od wyjaśnienia stronie (w przedmiotowej sprawie inwestora) zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy, naruszając tym sposobem tzw. "zasadę przekonywania"; 6) art. 19 w związku z art. 106 § 1 k.p.a. - poprzez dokonanie przez organ, będący wyłącznie organem uzgadniającym uzgodnienia wykraczającego poza właściwość rzeczową organu; 7) art. 77 i art. 80 k.p.a. - poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie przez organ postępowania dowodowego oraz dokonanie niewłaściwych ustaleń faktycznych, w tym w szczególności w zakresie ustaleń dotyczących granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego przez inwestora. W uzasadnieniu zażalenia jego autor wskazał, że możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Jednocześnie wyjaśniła, że wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki, jako terenu inwestycji, nie może być postrzegane jako próba obejścia prawa, przede wszystkim przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych. Pełnomocnik wskazał, że zasadna jest interpretacja pojęcia "teren" na użytek decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających. W dalszej części uzasadnienia zażalenia pełnomocnik stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ nie orzekał w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jedynie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dotyczącego ściśle określonego terenu, oznaczonego na załączniku graficznym do projektu decyzji liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Tym samym organ zobligowany był wyłącznie do zbadania, czy jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, lecz tylko w odniesieniu do tego terenu. Zagadnienie dopuszczalności objęcia wnioskiem inwestora "terenu" rozumianego jako wyłącznie część działki ewidencyjnej może być przedmiotem analizy tylko organu prowadzącego postępowanie główne, tj. w niniejszej sprawie Burmistrza. Starosta będący wyłącznie organem uzgadniającym może tylko w granicach swej właściwości i kompetencji oceniać dopuszczalność rozstrzygnięcia. Oznacza to, że na gruncie niniejszej sprawy, zadaniem organu jest ocena otrzymanego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, jedynie pod kątem przepisów regulujących ochronę gruntów rolnych i leśnych. W tym zakresie oceną tą winny zostać objęte kwestie dotyczące tego, czy spełnione zostały łącznie przesłanki, od których zależy brak wymogu uzyskania przez inwestora zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas bonitacyjnych I-III. Chodzi tu o przesłanki określone przepisem art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Wystąpienie zaś tych przesłanek winno zostać zbadane jedynie w aspekcie stanu rzeczy wynikającego z przedłożonego organowi uzgadniającemu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, postanowieniem z 12.05.2025 r. (nr SKO/PP-412/5/2025), utrzymał w mocy zaskarżonej postanowienie Burmistrza. W uzasadnieniu SKO wskazało, że ustawodawca rozróżnił tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagające zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia (art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l.) oraz tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które takiej zgody nie wymagają, gdyż są zlokalizowane w obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.). Zmiana przeznaczenia tych pierwszych terenów, uwarunkowana wymogiem uzyskania zgody właściwego organu, może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na takim terenie. Natomiast w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które spełniają warunek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., i które w związku z tym nie wymagają zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, możliwe jest uzyskanie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na takim terenie. Zatem nie ulega wątpliwości, że ochrona gruntów rolnych przewidziana w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, realizowana jest m.in. w drodze ww. regulacji art. 7 u.o.g.r.l., ograniczających przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, które to zapisy dotyczą użytków rolnych o wyższej klasie tj. klasie I-III, ale nie obejmują użytków rolnych klasy I-III nie wymagających zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia, a także gruntów rolnych o niższej klasie i niższej przydatności produkcyjnej. Kolegium analizując warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., doszło do przekonania, iż organ uzgadniający zasadnie przyjął, że nie został spełniony warunek określony w tym przepisie, gdyż działki nr [...] i nr [...] nie są położone na obszarze uzupełnienia zabudowy. Kolegium stwierdziło, że analizie należy poddać teren całych działek nr [...] i nr [...], a nie jedynie tą ich część, na której inwestor planuje budowę wnioskowanej farmy fotowoltaicznej. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna uzasadniona przyczyna, dla której organ uzgadniający, analizując spełnienie warunków z zakresu ochrony gruntów rolnych, miałby poddać analizie jedynie część działek nr [...] i nr [...], z pominięciem gruntów kl. Rlllb, na których, jak twierdzi inwestor, nie będzie realizowane wnioskowane przedsięwzięcie. W ocenie Kolegium, ustalenie warunków zabudowy i przeprowadzenie postępowania uzgodnieniowego w zakresie ochrony gruntów rolnych w taki sposób jak tego oczekuje strona skarżąca, tj. z pominięciem gruntów kl. RIIIb, prowadziłoby do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nadto Kolegium zwróciło uwagę, iż teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowią grunty rolne oprócz klasy Rlllb także klasy RIVa i RIVb. Zatem przedmiotowa działka przeznaczona jest na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n. Kolegium podkreśliło, iż przedmiotem ochrony są nie tylko grunty rolne klasy I-III, lecz także klasy IV-V, a nawet klasy VI. Kolegium przeprowadzając ustalenia faktyczne i prawne w niniejszej sprawie, doszło do przekonania, że Starosta nie przekroczył granic uznania i zasadnie odmówił uzgodnienia przesłanego projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niespełnienie przez grunty rolne klasy Rlllb warunków określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. oraz z uwagi na prawną ochronę gruntów rolnych klasy IVa i IVb. Skargę na powyższe postanowienie Kolegium wniosła strona skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika. Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty za zasądzeniem kosztów postępowania. Pełnomocnik spółki zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, mających istotnych wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez błędne jego zastosowanie, skutkujące uznaniem, że teren planowanej inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych w sytuacji, w której taka zgoda nie jest wymagana; 2) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 - 2 u.o.g.r.l. - poprzez błędne uznanie, że teren planowanej inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych w sytuacji, w której taka zgoda nie jest wymagana, zważywszy, że zmiana zagospodarowania dotyczyć ma jedynie części działek, na której nie występują klasy bonitacyjne I-III; 3) art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 ppkt a u.p.z.p. - poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że granicą terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy są wyłącznie działki ewidencyjne rozumiane w całości, wbrew jednoznacznemu wyodrębnieniu przez skarżącą na załączniku mapowym terenu inwestycyjnego obejmującego części rzeczonych działek oraz wbrew ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych dopuszczającą możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowa - dla części działki ewidencyjnej. Ponadto pełnomocnik strony skarżącej zarzucił organowi naruszenie niżej wymienionych przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 6 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady praworządności, skutkujące utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia, które wobec istnienia wad, którymi było obarczone, powinno zostać uchylone; 2) art. 7 oraz art. 7a k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy postanowienia obarczonego wadą polegającą na dokonaniu przez organ I instancji, będący wyłącznie organem uzgadniającym, uzgodnienia wykraczającego swoimi ocenami poza wniosek skarżącej i właściwość rzeczową organu I instancji; 3) art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy postanowienia obarczonego wadą polegającą na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli wskutek dokonania uzgodnienia w sposób wykraczający swoimi ocenami poza wniosek skarżącej oraz właściwość rzeczową organu I instancji; 4) art. 9 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego przez organ pomimo uchylenia się przezeń od należytego i wyczerpującego informowania stron (w przedmiotowej sprawie inwestora), o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; 5) art. 11 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego przez organ, który uchylił się od wyjaśnienia stronie (w przedmiotowej sprawie inwestorowi) zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, naruszając tym sposobem tzw. "zasadę przekonywania"; 6) art. 19 w związku z art. 106 § 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy postanowienia obarczonego wadą polegającą na dokonaniu przez organ I instancji, będący wyłącznie organem uzgadniającym uzgodnienia wykraczającego poza właściwość rzeczową organu I instancji; 7) art. 77 i art. 80 k.p.a. - poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organy obu instancji, charakteryzujące się dowolnością oraz dokonanie niewłaściwych ustaleń faktycznych, w tym w szczególności w zakresie ustaleń dotyczących granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego przez skarżącą, a także niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności występujących w niniejszej sprawie świadczących o nieistnieniu przesłanek umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działek ewidencyjnych stanowiących faktyczny teren inwestycyjny. W uzasadnieniu skargi spółka opisała wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, a następnie szczegółowo omówiła postawione zarzuty, jednocześnie korzystając z argumentacji przedstawionej w zażaleniu na postanowienie Starosty. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi, poszerzając swoją argumentację o stanowiska zawarte w licznych przywołanych orzeczeniach sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na akceptację. Przedmiotem kontroli sądowej przeprowadzonej pod względem legalności było postanowienie SKO w Legnicy utrzymujące w mocy postanowienie Starosty P.(1), którym odmówiono uzgodnienia - w zakresie ochrony gruntów rolnych - projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą: Budowa 1-3 instalacji fotowoltaicznych pn. J. o mocy 3,5 MW wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną i instalacją towarzyszącą na części działek nr [...] i [...], obręb J., gmina P. Spór, który zaistniały pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowego, a dotyczący odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla farmy fotowoltaicznej, kiedy inwestycja jest przewidziana na części działki ewidencyjnej stanowiącej grunt rolny, nie jest nowym zagadnieniem, albowiem pozostaje tożsamy do sprawy rozstrzyganych już przez tut. Sąd w licznych wyrokach (zob. zwłaszcza wyrok z 06.06.2024 r. sygn. akt II SA/Wr 67/24 od którego wywiedziona przez SKO w Legnicy skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 24.09.2025 r., sygn. akt II OSK 2308/24, a także nieprawomocne wyroki z: 08.05.2025 r., sygn. akt II SA/Wr 781/24, 20.03.2025 r., sygn. akt II SA/Wr 780/24, 23.01.2025 r., sygn. akt II SA/Wr 366/24). W powołanych orzeczeniach Składy orzekające tut. Sądu konsekwentnie zwracały uwagę na konieczność rozróżnienia przesłanek przemawiających za odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ze względu na ochronę gruntów rolnych i leśnych od przesłanek, które odnoszą się już do wydania samej decyzji o warunkach zabudowy. Wskazywano również w tych wyrokach, że w przypadku uzgodnienia, organ współdziałający działa na zasadzie uznania administracyjnego, w przeciwieństwie do decyzji o warunkach zabudowy, która jest decyzją wydawaną na zasadzie z związania administracyjnego. Z tego powodu wskazuje się, że w przypadku postanowienia uzgodnieniowego na organie współdziałającym spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego – właściwego ze względu na przedmiot uzgodnienia - w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie obowiązek wyważenia interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych oraz słusznego interesu strony. Organ współdzielący, działając w oparciu o uznanie administracyjne, nie może zaprezentować dowolnego stanowiska, lecz jedynie takie stanowisko, które będzie wynikiem wyważenia tych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego, a przy tym odnosi się do przydzielonych do tego organu kompetencji. Składy orzekające w powołanych orzeczeniach konsekwentnie przy tym stwierdzały, że kontrola sądowa rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a także czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia i czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Kontrola sądowa powinna więc dotyczyć podstaw uznania administracyjnego oraz prawidłowości procesu wydania rozstrzygnięcia uznaniowego. Granice uznania administracyjnego to okoliczności faktyczne lub przepisy prawne, które powodują, że organ administracyjny, działając na zasadzie uznania, działa legalnie, lecz nie dowolnie. Jednocześnie zauważano, że sam wybór rozstrzygnięcia, którego organ dokonuje samodzielnie kierując się pozaprawnymi kryteriami słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Powołując się z kolei na orzecznictwo sądowe, składy orzekające przyjmowały, że w przypadku postanowienia uzgodnieniowego z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. granice uznania administracyjnego wyznaczają normy zadaniowe wynikające z Konstytucji RP, u.p.z.p. oraz u.o.g.r.l. Przyjmowano także, że granice uznania administracyjnego wynikają z zasad ogólnych k.p.a. Istotny dla działalności uznaniowej organów administracji jest w szczególności artykuł 7 k.p.a. i stanowiące rozwinięcie wyrażonej tam zasady art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 3 u.o.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. W myśl art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych kl. I-III wymaga zasadniczo zgody ministra do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów), natomiast przepisy nie wymagają zgody organu wobec gruntów klasy IVa pochodzenia mineralnego, a taki charakter ma grunt, na którym skarżący planuje inwestycję. Z przywołanych przepisów wynika zatem, że ustawodawca niejako "utrudnia" przemianę przeznaczenia gruntu rolnego na nierolny. Zasadą ograniczania zmiany przeznaczenia obejmuje wszystkie grunty rolne, jednak niejako stopniuje wymogi prawne związane ze zmianą przeznaczenia, zwracając w szczególności uwagę na przydatność produkcyjną. Trzeba przy tym podkreślić, że ustawodawca stanowiąc o ochronie gruntów rolnych (art. 1), nie wprowadza ogólnego zakazu zmiany ich przeznaczenia, nie uniemożliwia takiej transformacji, ale nakazuje ograniczać taką zmianę. Należy też pamiętać, że ustawodawca posługuje się kategorią gruntu rolnego, który obejmuje m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, grunty pod stawami rybnymi służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa, grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw wolnych budynkami mieszkalnymi, grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych (art. 2 ust. 1). Przedmiotem tak rozumianej ochrony są zatem grunty w znaczeniu funkcjonalnym, a więc grunty rolne. Ustawodawca nie artykułuje, aby przedmiotem ochrony były działki w zaznaczeniu ewidencyjnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 17.09.2024 r., sygn. akt II SA/Wr 494/24). Potwierdza powyższe stanowisko dominujący obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że co do zasady możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej i teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (wyrok NSA z 12.03.2025 r., sygn. akt. II OSK 389/24; wyrok NSA z 04.12.2024 r., sygn. akt. II OSK 289/24; wyrok NSA z 13.02.2024 r., sygn. akt. II OSK 2419/22; wyrok NSA z 14.06.2023 r., sygn. akt. II OSK 1751/22; wyrok NSA z 19.01.2023 r., sygn. akt. II OSK 2598/21; wyrok NSA z 24.05.2018 r., sygn. akt. II OSK 1634/16). W praktyce nierzadko może zachodzić potrzeba ustalenia warunków zabudowy dla części działki m.in. w sytuacji, gdy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek część działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z: 24.05.2018 r., sygn. akt. II OSK 1634/16, 23.04.2020 r., sygn. akt. II OSK 1693/19, 19.02.2021 r., sygn. akt. II OSK 2976/20, 15.05.2022 r., sygn. akt. II OSK 698/21, 02.07.2024 r., sygn. akt. II OSK 1272/23). Równocześnie należy zastrzec, że dopuszczenie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może być wykorzystane do obejścia prawa, w tym przepisów u.o.g.r.l. (por. np. wyrok NSA z 27.11.2024 r., sygn. akt. II OSK 2624/23, wyrok NSA z 30.10.2024 r., sygn. akt. II OSK 2482/23, wyrok z 12.04.2023 r., sygn. akt. II OSK 1181/20). W świetle przedstawionego stanowiska istota sporu nie powinna sprowadzać się do tego, czy na podstawie przepisów u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu obejmującego fragment działki ewidencyjnej, lecz do oceny, czy z uwagi na ochronę gruntów rolnych dopuszczalna była odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanego we wniosku gruntu rolnego (tak też NSA w wyroku z 27.11.2024 r., sygn. akt II OSK 2624/23 oraz wyroku z 25.07.2024 r., sygn. akt II OSK 1542/23). Jednocześnie należy zauważyć, że NSA w wyrokach wydanych w dniu 30.10.2024 r. wprost wyartykułował tezę, zgodnie z którą dopuszczalne jest na podstawie art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej (zob. wyroki w sprawach o sygn. akt: II OSK 1360/23, II OSK 1364/23 i II OSK 1365/23). Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, które zostały wydane na gruncie stanu prawnego obowiązującego do dnia wejścia w życie ustawy z 17.09.2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowalne oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), NSA uznał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne w sytuacji, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek część działki ewidencyjnej, tak jak w niniejszym przypadku, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część była wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. NSA wskazał, że takie podejście jest głęboko racjonalne, skoro bowiem nie jest planowana jakakolwiek zabudowa czy zmiana sposobu zagospodarowania na części działki ewidencyjnej stanowiącej użytek leśny albo rolny, to dyskusja o wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne albo nierolnicze tego pozostałego terenu jest bezprzedmiotowa (por. uzasadnienie do wyroku w sprawie II OSK 1364/23). Podkreślić zatem należy, że sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym postanowieniem nie dotyczy przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla farmy fotowoltaicznej lecz uzgodnienia projektu takiej decyzji z uwagi na ochronę gruntów rolnych. Wobec tego należało potraktować za pozbawione przesądzającego jurydycznego znaczenia te wszystkie spośród argumentów orzekających w sprawie organów, które dotyczyły kwestii tego czy teren inwestycji może obejmować fragment działki ewidencyjnej oraz czy dla tak ustalonego obszaru inwestycji dopuszczalne jest ustalenie warunki zabudowy. Odnosząc przedstawione stanowisko do realiów rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że inwestycja skarżącej spółki dotyczy – zgodnie z wnioskiem - część działek nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] ma łączną powierzchnię [...] ha i stanowi chronione grunty rolne kl. RIIIb o pow. [...] ha oraz grunty o niższej przydatności rolniczej: kl. RIVa o pow. 0,27a, kl. RIVb o pow. [...] ha, kl. RV o pow. [...] ha oraz kl. PsV o pow. [...] ha. Z kolei działka nr [...] ma łączną powierzchnie [...] ha i stanowią ją grunty rolne szczególnie chronione oznaczone jako: kl. RIIIb o pow. [...] ha, oraz grunty rolne klas o niższej przydatności rolniczej oznaczone jako: kl. RIVa o pow. [...] ha, kl. RIVb o pow. [...] ha, kl. RV o pow. [...] ha i kl. PsV o pow. [...] ha. Zgodnie z załącznikiem graficznym załączonym do projektu decyzji o warunkach zabudowy linie zabudowy nie przekraczają konturów gruntów rolnych klas: RIVa, RIVa i RV o łącznej powierzchni [...] ha. Mając zatem na uwadze wskazane kryteria kontroli postanowienia uzgodnieniowego, wydawanego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., należy stwierdzić, że Kolegium nie odniosło się w treści zaskarżonego postanowienia do tego rodzaju okoliczności, które pozwoliłyby Sądowi uznać, że podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie jest wyrazem prawidłowego wyważania interesu publicznego oraz interesu indywidualnego. Pomimo że w materiałach sprawy znajduje się wydruk z notatki nr [...] (k. 7), z którego ma wynikać, że teren działek nr [...] i nr [...], stanowią grunty pochodzenia mineralnego - gleby brunatne, wyługowane i brunatne kwaśne oraz czarne ziemia; kompleksy rolne: żytni dobry, żytni dobry, żytnio-łubinowy i użytki zielone średnie oraz wydruk z informacji z operatu ewidencyjnego w zakresie gruntów oraz wydruków z geoportalu oraz mapy glebowo-rolniczej, brak jest jakichkolwiek odniesienia się przez Kolegium do tych dokumentów, w tym analizy dokonanej przy wykorzystaniu załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 12.09.2021 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246). Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika również jaki jest udział użytków rolnych sklasyfikowanych jako żytnie bardzo dobre oraz żytnie dobre, w stosunku do ogólnej ilości takich użytków na terenie gminy. Uzgodnienie podejmowane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., powinno natomiast nawiązywać do okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych. Oznacza to, że uzgadniający organ powinien odnieść się do tych wszystkich okoliczności, które z uwagi na okoliczności faktyczne i prawne danego przypadku, będą istotne dla uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu, przedstawione przez Kolegium argumenty mają charakter ogólny i nie odnoszą się w wystarczającym stopniu do okoliczności faktycznych sprawy. W gruncie rzeczy sprowadzają się one do stwierdzenia, że realizacja inwestycji spowoduje, że działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], przestaną być gruntami wykorzystywanymi do działalności rolniczej. W realiach badanej sprawy Sąd nie znajduje jednak odniesienia się przez Kolegium do lokalizacji spornych działek w kontekście ich sąsiedztwa, w tym zweryfikowania, że faktycznie znajdują się one - na dzień wydania zaskarżonego postanowienia - w otoczeniu kompleksu gruntów rolnych o wysokiej klasie bonitacyjnej, co mogłoby spowodować dezorganizację zwartej przestrzeni rolniczej i tym samym wpłynąć negatywnie na pozostałe grunty rolne. Szczególną uwagę należy w tym miejscu poświęcić zagadnieniu aktualność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ponieważ jak wynika z danych powszechnie dostępnych na geoportalu, na działce nr [...], a więc na działce znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], znajduje się już instalacja fotowoltaiczna. Powyższe ustalenie podważa twierdzenie Starosty, że działka nr [...] i nr [...] wraz z działkami sąsiednimi tworzą zwartą przestrzeń rolniczą. Powyższego stwierdzenia, jak wynika z danych dostępnych na geoportalu, Kolegium nie zweryfikowało. Ponadto pominięto w sprawie zabudowę mieszkaniową, która znajduje się na działce nr [...]. Kolegium nie wskazało również na żadne realne, a przy tym konkretne okoliczności związane z samą planowaną inwestycją (w tym jej charakterem i rozmiarami), które wykluczałyby - w jego ocenie - posadowienie farmy fotowoltaicznej, o wskazanych we wniosku parametrach. Organ nie ustalił z jaką konkretną ingerencją w grunt wiązać się będzie realizacja inwestycji, zwłaszcza czy lokalizacji inwestycji utrudni lub też uniemożliwi dostęp do gruntów znajdujących się w sąsiedztwie, celem ich rolniczego wykorzystania. Nie można przy tym zapominać, że nie cała powierzchnia działek nr [...] i nr [...] została zaplanowana pod realizację inwestycji lecz tylko ich część. Podkreślić należy, że niezbędnym elementem rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest dokonanie wyczerpujących ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na rolnicze użytkowanie gruntu, na którym ma ono być zrealizowane. Ustalenia te powinny odnosić się do charakteru, parametrów i technologii konkretnej inwestycji oraz okoliczności faktycznych występujących na danym terenie (tak WSA w Gliwicach w wyroku z 22.11.2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1013/24). Wskazane wyżej okoliczności jako istotne w sprawie, w ocenie Sądu, powinny zostać prawidłowo wyjaśnione i nie budzić wątpliwości. Podkreślić trzeba, że dokonywana w ramach uzgodnienia ocena stanu faktycznego, wynikającego z ustaleń sprawy głównej, nie opiera się jedynie na przepisach prawa, lecz również na stanie wiedzy zawartej, np. w prowadzonych ewidencjach i innej dokumentacji, którą dysponuje organ w ramach przyznanych mu kompetencji (por. wyrok NSA z 06.02.2009 r., sygn. akt II OSK 113/08). Dopiero wszechstronna analiza okoliczności wynikających z tych dowodów pozwoli stwierdzić, że mamy do czynienia z inwestycją, która burzy rolny charakter gruntów zlokalizowanych w sąsiedztwie. Tym samym postanowienie Kolegium zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., albowiem bez przeprowadzenia merytorycznej oceny istotnych okoliczności sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Starosty, orzekając tak na podstawie niepełnego i nieaktualnego materiału dowodowego, a przy tym pomijając niektóre spośród zarzutów zawartych w zażaleniu. Wobec powyższego - w ocenie Sądu - negatywne dla skarżącej spółki rozstrzygnięcie zapadło co najmniej przedwcześnie. Ponownie rozpoznając zażalenie Kolegium zobowiązane będzie uwzględnić ocenę prawną i wskazania, które wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (100 zł).