II SA/Wr 517/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia NSA - Halina Kremis (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. w P. na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania decyzji i pozwoleń w związku z prowadzeniem działalności na terenie prawego międzywala rzeki O. i rzeki W. w P. I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. na rzecz T. sp. z o.o. w P. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., powołując jako podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.); oraz powołując się na wyniki kontroli gospodarowania wodami w zakresie przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne oraz warunków obowiązujących na wałach przeciwpowodziowych i na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (protokół kontroli nr [...] z dnia 14 października 2015 r. zarządził, iż T. Sp. z o.o. (z siedzibą w P., ul. [...], [...] O.Ś.) jest zobowiązana do 1. uzyskania następczej decyzji zwalniającej z zakazu zmiany ukształtowania ternu, składowania materiałów, wykonywania innych robót oraz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na działkach innych niż 191. Organ wskazał, że decyzję może wydać Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., w terminie do 31 sierpnia 2016 r.; uzyskania, zgodnie z art. 122 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie żwiru, piasków i innych materiałów oraz ich składowanie ma obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w terminie do 15 grudnia 2016 r.; uzyskania zgodnie z art. 122 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego pozwolenia wodnoprawnego na gromadzenie ścieków na obszarze zagrożenia powodzią, w terminie do 15 grudnia 2016 r.; uzyskania, zgodnie z art. 88 l ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, decyzji zwalniającej z zakazu wykonywania obiektów budowlanych tj. budynku socjalno-biurowego na obszarach szczegółowego zagrożenia powodzią, w terminie do 15 grudnia 2016 r.; uzyskania, zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 37 pkt 1 i 2 Prawa wodnego pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru i odprowadzenia wód opadowych i roztopowych, w terminie do 15 grudnia 2016 r.; pisemnego zawiadomienia Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. o realizacji nałożonych obowiązków do dnia 31 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu organ podał, że przeprowadzona w dniu 14 października 2015 r. kontrola gospodarowania wodami w zakresie przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach, wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne i warunków obowiązujących na wałach i terenach szczególnego zagrożenia powodzią wykazała, że w momencie uzyskania koncesji w 2006 r. organ ją wydający nie zasięgnął opinii Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., a była ona niezbędna do wydania koncesji. Jak wskazuje organ nie obciąża to kontrolowanego, jednakże obecnie winien on uzyskać następczą decyzję zwalniającą z zakazu zmiany ukształtowania ternu, składowania materiałów, wykonywania innych robót oraz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Dalej w motywach wskazuje, że jeśli poprzedni właściciel terenu nie uzyskał koniecznego pozwolenia wodnoprawnego, to obecny nie jest zwolniony z tego obowiązku. Jeżeli podmiot ma obowiązek uzyskać zwolnienie z art. 40 ust. 3 i 88 l ust. 2 Prawa wodnego, to jego obowiązkiem jest także uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego z art. 122 ust. 2 pkt 3 na gromadzenie ścieków na obszarze zagrożenia powodzią. Dalej w uzasadnieniu kontrolujący wskazuje, że w Prawie wodnym w art. 88 l ust 1 pkt 1 ustanowiono zakaz wznoszenia obiektów budowlanych, w tym także tymczasowych na terenach objętych działaniem podmiotu, a co za tym idzie inwestor był zobowiązany uzyskać decyzję zwalniającą także na tymczasowy obiekt budowlany. Dalej organ podnosi, że w myśl art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw z art. 37 pkt 1 i 2 Prawa wodnego kontrolowany ma obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru i odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Na koniec organ pisze, że przy działaniach pokontrolnych uwzględniono wyjaśnienia zawarte w zastrzeżeniach do protokołu. W dniu 20 listopada 2015 r. strona skarżąca złożyła zastrzeżenia do protokołu kontroli. Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa kontrolowany wniósł skargę na zarządzenie pokontrolne i wniósł o jego uchylenie. Zdaniem strony skarżony akt narusza odnośne przepisy prawa materialnego, tj. art. 159 ust. 2 w zw. z art.160 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego oraz art. 7 kpa, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także nieodniesienie się do zarzutów do protokołu kontroli. Nadto strona skarżąca wskazuje na naruszenie przytoczonych wcześniej przepisów ustawy Prawo wodne, mające istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego niewykonalnego. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie zaskarżonego aktu, względnie stwierdzenie jego nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm.). W tym kontekście wskazać trzeba, że z treści art. 156. Prawa wodnego, zamieszczonego w rozdziale 7, zatytułowanym Kontrola gospodarowania wodami, wynika, że kontrola gospodarowania wodami dotyczy:1) stanu realizacji planów i programów dotyczących gospodarki wodnej, ustalonych na podstawie ustawy; 2) korzystania z wód; 3) ochrony wód przed zanieczyszczeniem; 4) przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy; 5) utrzymania wód oraz urządzeń wodnych; 6) przestrzegania nałożonych na właścicieli gruntów obowiązków oraz ograniczeń; 7) przestrzegania warunków obowiązujących w strefach i obszarach ochronnych ustanowionych na podstawie ustawy; 8) stanu jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności oraz wody w kąpieliskach; 9) jakości wód przeznaczonych do bytowania ryb, skorupiaków i mięczaków w warunkach naturalnych; 10) stężeń azotanów w wodach wrażliwych na zanieczyszczenie związkami azotu ze źródeł rolniczych; 11) przestrzegania warunków obowiązujących na wałach przeciwpowodziowych oraz na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią; 12) stanu zabezpieczenia przed powodzią oraz przebiegu usuwania skutków powodzi związanych z utrzymaniem wód oraz urządzeń wodnych; 13) ustawiania i utrzymywania stałych urządzeń pomiarowych na brzegach i w wodach; 14) wykonywania w pobliżu urządzeń wodnych robót lub czynności, które mogą zagrażać tym urządzeniom lub spowodować ich uszkodzenie; 15) usuwania szkód związanych z ruchem zakładu górniczego w zakresie gospodarki wodnej. Dalej, stosownie do treści art. 159. tejże ustawy z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kontrolowanemu zakładowi. 2. Protokół podpisują inspektor i upoważniony przedstawiciel kontrolowanego, który może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. 3. W przypadku odmowy podpisania protokołu przez upoważnionego przedstawiciela kontrolowanego, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie 7 dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie odpowiednio Prezesowi Krajowego Zarządu lub dyrektorowi regionalnego zarządu. Natomiast w myśl art.160. Prawa wodnego 1. Na podstawie ustaleń kontroli Prezes Krajowego Zarządu lub dyrektor regionalnego zarządu może: 1) wydać kontrolowanemu zarządzenie pokontrolne; 2) wystąpić do właściwego organu o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy. Należy zaznaczyć, że postępowanie kontrolne w sprawie gospodarowania wodami nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdą zastosowanie wszystkie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to postępowanie szczególne, w ramach którego działania organu i kontrolowanego są ograniczone i ukierunkowane. Nie ma możliwości prowadzenia w ramach tego postępowania pełnego postępowania dowodowego. Artykuł 157 ust. 2 pkt 1–4 Prawa wodnego szczegółowo określa uprawnienia inspektora, któremu zlecono kontrolę. Wydanie zarządzenia pokontrolnego kończy postępowanie kontrolne. Jeżeli podmiot kontrolowany nie wykona zarządzenia pokontrolnego, bo jego stanowisko w zakresie zaleceń pokontrolnych różni się od stanowiska organu, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej albo Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej może skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 160 ust. 1 pkt 2 ustawy i wystąpić do właściwego organu o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy. Podmiot kontrolowany w ramach takiego postępowania będzie mógł udowadniać zasadność swojego stanowiska (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r., IV SA/Wa 1520/11). Podstawą do wydawania kontrolującemu zarządzeń pokontrolnych lub wystąpienia do właściwego organu o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy jest protokół z czynności kontrolnych. Art. 160 daje podstawę do wyprowadzenia wniosku, że kontrola gospodarki wodami ma charakter wiążący i prowadzi nie tylko do zdiagnozowania nieprawidłowości w niej występujących w celu ich eliminacji, ale ma także posłużyć konstruktywnym potrzebom zawiązywania się więzi współodpowiedzialności między kontrolowanym i kontrolującym w celu zapewnienia prawidłowego wykonania ustawy - Prawo wodne. Ten typ kontroli został oparty na stosowaniu środków pokontrolnych. Stosowanie formy zarządzenia, a nie zalecenia, wskazuje, że kontrola przestrzegania przepisów ustawy ma charakter władczy i wiążący. Organ kontrolny zaś może wystąpić do właściwego organu o wszczęcie postępowania administracyjnego, który może nałożyć na kontrolowanego określone obowiązki, ograniczyć lub uchylić pozwolenie wodnoprawne lub zawiadomić o popełnieniu wykroczenia. Organ kontrolny może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania służbowego lub innego, przewidzianego prawem, przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień. Może to być wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, nie wyłączając odpowiedzialności cywilnej lub karnej. Inaczej mówiąc należy pamiętać, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania organów zarządu gospodarki wodnej. Wydawanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu powodują określone skutki prawne. Skoro przepisy ustawy uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanego podmiotu określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 107/08, postanowienie NSA z 28 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 216/08). W niniejszej sprawie remonstrowane zarządzenie pokontrolne, zdaniem sądu, zostało wydane z przekroczeniem ustawowych kompetencji organów zarządu gospodarki wodnej, dlatego podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zarządzenie pokontrolne wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Przysługujące organowi kompetencje w zakresie wydawania zarządzeń pokontrolnych nie mogą być przez organ wykorzystywane w celach instruktażowych, do bieżącego pouczania i przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa, gdyż służą wyłącznie w celu przeciwdziałania stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom. Z tej przyczyny, do zarządzenia pokontrolnego w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (por. np. postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 972/08 - LEX nr 506005; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1437/11 - LEX nr 1103065; wyrok WSA w Opolu z dnia 25 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Op 5/08 - LEX nr 486261). Dalej trzeba powiedzieć, że kontrola jest to czynność polegająca na sprawdzeniu działania stanu faktycznego i porównaniu ze stanem wymaganym (wyznaczonym) w normach prawnych, technicznych, ekonomicznych, regulaminach i instrukcjach sposobu postępowania (procedurach) oraz sformułowaniu wniosków i zaleceń pokontrolnych mających na celu zlikwidowanie nieprawidłowości, a także usprawnienie prac kontrolowanej jednostki. Inaczej mówiąc jednostka kontrolująca - tak jak w rozpoznawanej sprawie jest uprawniona (w świetle ustawy) do badania stanów faktycznych, wskazanych wcześniej w art. 156 ustawy Prawo wodne. Jednakże, zdaniem sądu, co należy podkreślić, kontroli takiej podlegać mogą jedynie czynności faktyczne, a nie obejmuje ona zobowiązania kontrolowanego do "uzyskania konkretnych decyzji", przykładowo takich, do jakich został zobowiązany kontrolowany podmiot. Co więcej zdaniem sądu, w składzie rozpoznającym sprawę, jedynym terminem, jaki może w zarządzeniu pokontrolnym wskazać podmiot kontrolujący jest termin powiadomienia o wykonaniu nałożonych obowiązków. Jak wynika z zawiadomienia z dnia 23 września 2015 r. i co zostało powtórzone w protokole kontroli, kontrola gospodarowania wodami obejmowała swym zakresem "przestrzeganie warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne oraz warunków obowiązujących na wałach przeciwpowodziowych i na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, ujętych w art. 156 p.1 pp. 4 i 10 Prawa wodnego", zatem wszelkie obowiązki nałożone na stronę nie wynikające z zakresu kontroli nie mogą mieć miejsca. Nadto, co równie istotne, to organ kontrolujący, na podstawie ustaleń kontroli może wystąpić do właściwego organu o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy, a nie nakładać w tym zakresie obowiązków na kontrolowanego. Zgodzić się także (zdaniem sądu) należy z zarzutem strony skarżącej, że skoro ustawodawca przyznaje mu środek prawny w postaci możliwości złożenia umotywowanych zastrzeżeń do protokołu, to (choćby zasada symetrii) wymaga, aby organ kontrolujący odniósł się co najmniej do tych zastrzeżeń w uzasadnieniu aktu, a samo stwierdzenie, bez poparcia tej tezy jakimikolwiek argumentami, że wyjaśnienia zawarte w zastrzeżeniach uwzględniono nie sposób uznać za wystarczające. Niewątpliwie także rzeczą organu jest rozważenie, czy wydany akt nie jest niewykonalny. Działające w ramach i na podstawie prawa organy administracji publicznej nie mogą bowiem doprowadzić do wydania aktu obarczonego istotną wadą prawną. Reasumując, wobec naruszenia prawa materialnego, a to art. 159 i 160 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U z 2015 r., poz. 469, ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 2 pkt 1a należało orzec jak na wstępie. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ppsa.