II SA/Wr 528/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewody D. z dnia 15 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy we wznowionym postępowaniu uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku biurowo – hotelowo - gastronomicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej H. S. kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent W. ostateczną decyzją z dnia 21 czerwca 1999 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na budowę budynku biurowo-hotelowo-gastronomicznego z garażem podziemnym, wraz z elementami zagospodarowania terenu, przy ul. K. [...] we W., na działkach nr [...][...][...], AM-24, obręb [...]. Prezydent W. postanowieniem [...] z dnia 10 maja 2000 r. na żądanie H. S. i Zarządu Gospodarki Komunalnej Wrocław – S.M. (wówczas w likwidacji) wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją Nr [...] z dnia 10 października 2000 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia 21 czerwca 1999 r. stwierdzając równocześnie jej wydanie z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tejże decyzji wskazano, że naruszenie prawa polegało na zawężeniu kręgu stron postępowania oraz na zatwierdzeniu obszaru inwestycji obejmującego działkę nr [...] AM 24, do której inwestor nie posiadał prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podniesiono dalej, iż do dnia wydania decyzji Nr [...] inwestor uzyskał prawo do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane, a w powtórnie przeprowadzonym postępowaniu umożliwiono udział wszystkich stron. Organ I instancji uznając, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, na podstawie art. 146 § 2 k.p.a., odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji. Wojewoda D. w wyniku rozpatrzenia odwołania H. S., decyzją Nr [...] z dnia 12 lutego 2001 r. uchylił decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia 10 października 2000 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji nierozpatrzenie wszystkich zarzutów i okoliczności sporu, w tym nieustalenie, czy skarżącej faktycznie przysługuje status strony postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we W. w wyroku z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 637/01, podtrzymał stanowisko organu odwoławczego i stwierdził, że organ I instancji nie wykazał i nie przeprowadził ustaleń co do tego, czy w sprawie nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich. Prezydent W., podjąwszy ponownie postępowanie, decyzją Nr [...] z dnia 10 września 2002 r. umorzył wznowione postępowanie stwierdzając, iż wnioskodawczyni H. S. nie przysługuje przymiot strony postępowania. W uzasadnieniu wskazano także, iż drugi z wnioskodawców, Zarząd Gospodarki Komunalnej Wrocław – S. M. (wówczas w likwidacji), wycofał swój wniosek. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody D. Nr [...] z dnia 30 maja 2003 r. Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 1437/03, w którego uzasadnieniu stwierdzono, że stanowisko organów I i II instancji dotyczące pozycji procesowej skarżącej było niewłaściwe, bowiem H. S., w związku z przysługującą jej, jako współwłaścicielce sąsiedniej nieruchomości, ochroną prawną, posiada indywidualny interes prawny w przedmiotowej sprawie. Powyższy wyrok stał się prawomocny w dniu 4 marca 2005r. Konsekwencją przedstawionego wyżej orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego był powrót sprawy do organu I instancji, który zobligowany został do podjęcia czynności procesowych zmierzających do wydania jednej z decyzji przewidzianych przez art. 151 k.p.a. Prezydent W. decyzją z dnia 28 września 2005 r. Nr [...] stwierdził wydanie decyzji ostatecznej z dnia 21 czerwca 1999 r. o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa lecz odmówił jej uchylenia ponieważ od dnia ogłoszenia tej decyzji stronie upłynęło pięć lat. Wojewoda D., na skutek odwołania H. S., decyzją z dnia 10 lutego 2006 r. Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W motywach powyższego rozstrzygnięcia stwierdzono, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił początek biegu terminu przedawnienia dla uchylenia decyzji, określony w art. 146 § 1 k.p.a., zaś niedostatek materiału dowodowego w aktach sprawy wyklucza możliwość ustalenia przez organ odwoławczy, kiedy bieg przedawnienia się rozpoczął i czy powyższe przedawnienie istotnie nastąpiło. Dlatego też wskazano na konieczność wyjaśnienia powyższej kwestii przez organ I instancji. Zalecono również aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ ten dokonał oceny zgodności projektu omawianej inwestycji z dokumentacją geologiczno-inżynierską dla oceny stanu podłoża gruntowego pod projektowany budynek biurowo-hotelowy oraz parking podziemny przy ul. K. [...] a we W. (opracowaną w kwietniu 1998 r. przez [...] Sp. z o.o.), oraz z opinią geotechniczną o warunkach prowadzenia prac fundamentowych przy ul. K. [...] a we W. (opracowaną w lipcu 1998 r. przez dr inż. O. P.). Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Prezydent W. decyzją z dnia 12 lipca 2006r. Nr [...]stwierdził wydanie decyzji ostatecznej z dnia 21 czerwca 1999r. Nr [...] z naruszeniem prawa, ale odmówił uchylenia powyższej decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu stwierdzono, że decyzja Prezydenta W. z dnia 21 czerwca 1999r. Nr [...] jest wadliwa jedynie formalnie, z powodu obciążenia wadą procesową, która stała się podstawą wznowienia postępowania, natomiast nie narusza przepisów prawa materialnego. Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania H. S., decyzją z dnia 18 września 2006 r., Nr [...] , na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą orzeczenia organu pierwszej instancji był przepis art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a. Podkreślił, że negatywna przesłanka uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu wymieniona w art. 146 § 2 posiada zastosowanie tylko wówczas, gdy właściwy organ, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w oparciu o przepisy prawa materialnego stwierdzi, że mimo istniejącej wadliwości procesowej mógłby podjąć wyłącznie rozstrzygnięcie pokrywające się z rozstrzygnięciem podjętym poprzednio. Z uwagi na powyższe w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa organ jest zobowiązany wykazać, że zaistniała wadliwość procesowa (która stała się podstawą wznowienia) pozostała bez wpływu na prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego w analizowanej sprawie. Organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji niedołączenie do projektu budowlanego dwóch opracowań, tj. dokumentacji geologiczno-inżynierskiej z kwietnia 1998 r. oraz opinii geotechnicznej o warunkach prowadzenia prac fundamentowych z lipca 1999 r. Zarzucono także, iż organ I instancji nie dokonał oceny zgodności projektu z ustaleniami zawartymi w powyższych opracowaniach. Ponadto organ odwoławczy wskazał na wewnętrzną sprzeczność projektu budowlanego polegającą na tym, iż "w części opisowej projektu (pkt C.3.1. dotyczący obliczeń statycznych) przewidziano zabezpieczenie palami iniekcyjnymi między innymi budynku przy pl. W. [...] we W., jednakże w tej samej części opisowej - w punkcie C.1. dotyczącym zabezpieczenia istniejących budynków, wskazano na konieczność wykonania zabezpieczenia, obejmującego zapewnienie stanów granicznych nośności podłoża gruntowego przez wykonanie ściany z pali iniekcyjnych jedynie dla: budynku kościoła, budynku przy pl. W. [...], jezdni i chodnika ulicy K. oraz budynku przy ul. K. [...]. Natomiast z części rysunkowej powyższego projektu (...) wynika, że powyższego zabezpieczenia dla budynku przy pl. W. we W. nie przewidziano". Organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji winien wyjaśnić tę sprzeczność. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wyniku zaskarżenia przez inwestora powyższej decyzji, wyrokiem z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 795/06, uchylił zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wyrok Sąd stwierdził, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie zanalizowały sprawy pod kątem zaistnienia przesłanki, wymienionej w art. 146 § 1 k.p.a. i dotyczącej upływu terminu, w którym można kwestionowaną decyzję badać merytorycznie. Sąd zwrócił uwagę, iż "organ rozpoznający sprawę, po wznowieniu postępowania, musi badać nie tylko czy istnieją przyczyny wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., uzasadniające uchylenie decyzji, ale również, czy w sprawie nie występują ustawowo określone okoliczności sprzeciwiające się temu uchyleniu (...). Okoliczności te zawarte zostały w art. 146 k.p.a., w którym wymieniono dwie negatywne przesłanki ograniczające możliwość uchylenia decyzji. Zostały one ujęte w dwóch paragrafach, przy czym – zdaniem Sądu – znaczenie ma również kolejność, w jakiej umieścił je ustawodawca.(...) Zgodzić się też należy ze stanowiskiem, że upływ okresu przedawnienia, określonego w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza dla organów bezwzględny zakaz merytorycznego rozstrzygania w sprawie objętej wznowieniem (...). W sytuacji, gdy stwierdzony zostanie upływ terminu określonego w omawianym przepisie, nie ma możliwości merytorycznego orzekania w sprawie co do jej istoty, a w konsekwencji również uchylenia decyzji. Upływ określonego ustawą terminu – niezależnie od wpływu wadliwości, jaką dotknięta jest decyzja na jej merytoryczne rozstrzygnięcie – gwarantuje nienaruszalność stosunków prawnych ukształtowanych taką decyzją." Dalej Sąd wywodził, iż "konstrukcja przepisu art. 146 pozwala na przyjęcie, że w pierwszym rzędzie organy muszą wyjaśnić czy kwestionowana decyzja korzysta z ochrony zapewniającej jej trwałość ze względu ma upływ terminów (§ 1 ). Jest to szczególnie istotne, jeżeli wznowienie postępowania dotyczy decyzji ostatecznej funkcjonującej w obrocie prawnym od dłuższego czasu. Dopiero po jednoznacznym wykluczeniu przedawnienia, możliwe jest przystąpienie do merytorycznego rozstrzygania sprawy i ustalania, czy nie zachodzi sytuacja uregulowana w § 2 art. 146 k.p.a." W tym kontekście Sąd stwierdził, iż Wojewoda "nie zauważył, że organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu prowadzonym na skutek jego decyzji z dnia 10 lutego 2006 r. nie zbadał i nie ocenił przesłanki uniemożliwiającej uchylenie decyzji z powodu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. i przed wyjaśnieniem tej okoliczności przystąpił do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Również organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do upływu terminu, w którym możliwe jest uchylenie decyzji we wznowionym postępowaniu, pomimo, że z powodu nienależytego wyjaśnienia tej kwestii wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Prezydenta W. z dnia 28 września 2005 r., w której jako przyczynę wydania decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. wskazywano właśnie przesłankę z art. 146 § 1 k.p.a. Przypomnieć zatem wypada, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ II instancji obowiązany jest do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do oceny decyzji organu pierwszej instancji, ale musi rozpoznać sprawę od początku, w jej całokształcie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zobowiązany jest więc do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia sprawy. Z kolei z zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) wypływa nakaz czuwania nad zgodnym z prawem rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Zaskarżona decyzja Wojewody niewątpliwie narusza przywołane zasady, skoro organ nie uwzględnił przy jej podjęciu konieczności analizy wszystkich negatywnych przesłanek uchylenia decyzji, określonych w art. 146 k.p.a., pomijając w rozważaniach – podobnie jak organ pierwszej instancji - przesłankę terminu. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż poddanie ocenie organu II instancji również przesłanek negatywnych uchylenia ostatecznej decyzji wynikających z art. 146 § 1 k.p.a. mogłoby doprowadzić do podjęcia decyzji odwoławczej opartej na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a." Dalej Sąd podniósł, że "argumenty wskazane przez organ II instancji nie usprawiedliwiały zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Uzupełnienie materiału dowodowego o dokumentację geologiczno-inżynierskie i opinię geotechniczną, wykorzystanych przy opracowywaniu projektu budowlanego, dla porównania czy projekt ten uwzględnia wnioski wynikające z tych opracowań, - niezależnie od merytorycznej zasadności takiego żądania - mieściło się w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.) do przeprowadzenia którego uprawniony był organ II instancji. Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej, organ miał wątpliwości dotyczące tylko zgodności projektu z ustaleniami zawartymi w omawianej dokumentacji i opinii. Takie wątpliwości mogły zaś być wyjaśnione i ocenione na etapie postępowania odwoławczego, po przedstawieniu tych dokumentów przez stronę postępowania i porównanie zawartych w nich wniosków z ustaleniami przyjętymi w projekcie budowlanym. Takie czynności , nie wypełniają zaś przesłanki przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a tym bardziej w całości. Sąd zaznacza również, że ze względu na omówione wcześniej uchybienie związane z niewyjaśnieniem wystąpienia w sprawie przesłanki eliminującej możliwość merytorycznego rozstrzygania sprawy ze względu na upływ określonych terminów, przedwczesne byłoby na tym etapie rozstrzyganie przez Sąd sporu, który wiąże się z ustaleniem, czy przy ocenie projektu budowlanego znajdował zastosowanie przepis art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. nie uzasadnia również zalecenia wyjaśnienia wewnętrznej sprzeczności części opisowej i rysunkowej projektu budowlanego. Z treści decyzji odwoławczej nie wynika na czym to wyjaśnienie miałoby polegać i jaką formę czynności dowodowych miałoby przybrać. Skoro fakt stwierdzenia rozbieżności w projekcie jest bezsporny, to organ odwoławczy miał obowiązek dokonać oceny wpływu tej rozbieżności na prawidłowość projektu budowlanego, a to zaś nie uzasadniało przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia." Reasumując swoje wywody Sąd podniósł, iż "zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. gdyż wskazane przez organ przyczyny przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia nie spełniały - co do zasady – przesłanki przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a tym bardziej w całości. Decyzja narusza również przepis art. 7, art. 6, art. 77 oraz art. 146 § 1 k.p.a. przez pominięcie przez organ instytucji przedawnienia, jako negatywnej przesłanki uchylenia decyzji wyłączającej możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy i nie podjęcie czynności mających na celu rozpoznanie i ocenę, czy w niniejszej sprawie przesłanka ta wystąpiła. Wskazane wyżej naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy." Równolegle z postępowaniem wznowieniowym toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia 21 czerwca 1999 r. o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Postępowanie to zakończono decyzją Wojewody D. Nr [...] z dnia 30 listopada 2006 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia 26 września 2008 r., zaś skarga H. S. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1983/08. Wojewoda D., po zwrocie akt administracyjnych, kontynuując postępowanie odwoławcze przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w ramach którego ustalił, iż zaistniała przesłanka przedawnienia, gdyż termin pięcioletni, związany z podstawą wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a.), upływał dnia 30 czerwca 2004 r., skoro najpóźniejszym terminem doręczenia stronom decyzji z dnia 21 czerwca 1999 r. był dzień 30 czerwca 1999 r. Powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie u.p.b.) Wojewoda D. decyzją nr [...] z dnia 15 maja 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia 12 lipca 2006 r. Organ odwoławczy, przywołując wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu przywoływanego powyżej wyroku tut. Sąd z dnia 11 października 2007r., sygn. akt II SA/Wr 795/06, przyjął, iż w przypadku wykazania istnienia, przewidzianej w art. 146 § 1 k.p.a., przesłanki przedawnienia, nie bada się już możliwości zastosowania § 2 art. 146 k.p.a., a więc i nie analizuje się merytorycznie decyzji, będącej przedmiotem wznowionego postępowania. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, decyzja Prezydenta W. Nr [...] z dnia 12 lipca 2006 r., odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej tego samego organu Nr [...] z dnia 21 czerwca 1999 r. o pozwoleniu na budowę zasługuje na utrzymanie mimo, iż zaskarżona decyzja organu I instancji oparta jest o przesłankę § 2 art. 146 k.p.a., natomiast w omawianej sytuacji zachodzi okoliczność przedawnienia, opisana w przepisie art. 146 § 1 tej ustawy. W skardze do tut. Sądu skarżąca H. S. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody D. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W., o uchylenie obu tych decyzji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z kwalifikowaną wadą prawną, tj. po pierwsze- z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.) wskazując naruszenia: a. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 146 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. jako, że pięcioletni termin przedawnienia związany z podstawą wznowienia postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. upłynął w dniu 30 czerwca 2004 r.; b. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28, art. 30 § 1 i § 4 k.p.a., art. 155 § 1 i art. 158 k.c. jako, że od dnia 17 marca 2008 r. A. przestała być właścicielką nieruchomości budynkowej wybudowanej na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia 21 czerwca 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. pozwolenia na budowę budynku biurowo-hotelowo-gastronomicznego z garażem podziemnym wraz z elementami zagospodarowania terenu i infrastruktury technicznej przy ul. K. [...] we W.; po drugie- została doręczona osobie nie będącą stroną postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) jako, że: a. A. (p. K. P.-W. pełnomocnik inwestora) z dniem 17 marca 2008r. A. przesłała być właścicielką nieruchomości budynkowej położonej przy ul. K. [...] wobec zawarcia z B. Sp. z o.o. we W. w tym dniu (Repertorium A nr [...]) umowy sprzedaży tej nieruchomości i przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działek o Nr [...] i Nr [...]. b. B. Sp. z o.o. we W. mimo, że od dnia 17 marca 2008r. jest właścicielką nieruchomości budynkowej położonej przy ul. K. [...] na podstawie zawartej w tym dniu z A. umowy sprzedaży tej nieruchomości i przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działek o Nr [...] i Nr [...] (Repertorium A nr [...]) - nie jest stroną niniejszego postępowania bowiem to postępowanie nie dotyczy ani interesu prawnego ani obowiązku B. Sp. z o.o. we W.. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie: 1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2012 r. poz. 270, dalej w skrócie u.p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie przez organ oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2007r. (sygn. akt II SA/Wr 795/06) i wydanie merytorycznej decyzji co do istoty zamiast wydania decyzji uchylającej decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia 12 lipca 2006r. i umarzającej postępowanie odwoławcze; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia 12 lipca 2006r. wydanej z naruszeniem art. 146 § 1 k.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a. jako, że pięcioletni termin przedawnienia związany z podstawą wznowienia postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. upłynął w dniu 30 czerwca 2004r.; 3. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia 12 lipca 2006r. jako, że wobec nowej okoliczności mającej znaczenie dla sprawy, a mianowicie sprzedaży przez A. nieruchomości budynkowej położonej przy ul. K. [...] we W. i przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działek o Nr [...] i Nr [...] umową z dnia 17 marca 2008r. (Repertorium A nr [...]) zawartą z B. Sp. z o.o. we W., organ był zobligowany na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie odwoławcze; 4. przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 77 ust. 1, art. 28 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości położonej przy ul. K. [...] we W. na dzień wydania zaskarżonej decyzji; Nadto skarżąca, powołując się na art. 106 § 3 u.p.p.s.a., wniosła o przeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dowodu uzupełniającego z: 1. księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W. –K. we W. IV Wydział Ksiąg Wieczystych - na okoliczność stanu prawnego gruntu oznaczonego jak działka Nr [...][...][...] oraz budynku stanowiącego odrębną nieruchomość położonego we W. przy ul. K. [...] a mianowicie, że B. Sp. z o.o. we W. od dnia 17 marca 2008r. jest właścicielem budynku biurowo-hotelowo- gastronomicznego z garażem podziemnym (pod budynkiem) na działce nr [...] i [...] przy ul. K. [...] we W.; 2. z warunkowej umowy sprzedaży z dnia 08 listopada 2007r. zawartej pomiędzy A. a B. Sp. z o.o. we W. (akt notarialny Repertorium A nr [...]) - na okoliczność jej przedmiotu i treści; 3. z umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego z dnia 17 marca 2008r. zawartej pomiędzy A. a B. Sp. z o.o. we W. (akt notarialny Repertorium A nr [...]) - na okoliczność jej przedmiotu i treści. Zdaniem skarżącej przeprowadzenie dowodu uzupełniającego jest niezbędne do wyjaśnienia istotnej wątpliwości, czy A. oraz B. Sp. z o.o. są stroną niniejszego postępowania, i jednocześnie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty skarżącej wynikają z innej oceny obowiązujących, a zastosowanych w sprawie przepisów. Odnośnie zarzutu wadliwego ustalenia stron postępowania organ wskazał, iż A. była adresatem pierwotnej, analizowanej we wznowionym postępowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i uczestniczyła w prowadzonym postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym uwzględniono zaistniałe zmiany własnościowo-prawne w odniesieniu do nieruchomości przy ul. K. [...], dlatego też uznano, że obecny właściciel nieruchomości, jako znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 u.p.b., na mocy art. 28 ust. 2 tej ustawy jest stroną prowadzonego postępowania. Jednocześnie, wobec faktu, że pierwotne pozwolenie na budowę wydane zostało na rzecz A. i nie zostało przeniesione na rzecz innego podmiotu, stroną postępowania była także ta A. jako inwestor. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 30 września 2013 r. uzupełniła skargę o kolejny zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieoznaczenie strony postępowania na rzecz której zaskarżona decyzja została wydana. Zdaniem skarżącej organ pominął oznaczenie strony, tj. A., w treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia 12 lipca 2006 r. - co stanowi o rażącym naruszeniu art. 107 § 1 k.p.a. Nadto skarżąca podniosła, że organ pominął nową okoliczność mająca istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji zaistniałą w dniu 17 marca 2008 r., czyli po wydaniu w dniu 11 października 2007 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tą okolicznością jest sprzedaż przez A. nieruchomości budynkowej położonej przy ul. K. [...] we W. i przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działek o Nr [...][...] umową z dnia 17 marca 2008r. (Repertorium A nr [...]) zwartą z B. Sp. z o.o. we W. (księga wieczysta [...]). Zdaniem skarżącej w następstwie sprzedaży tej nieruchomości z dniem 17 marca 2008 r. wygasła legitymacja prawna A. do bycia stroną w niniejszym postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia 12 lipca 2006 r. Powołując się na przepis art. 105 § 1 k.p.a. skarżąca uważa, że skoro A. nie jest stroną to postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Jednocześnie nowy właściciel nieruchomości B. także nie jest stroną postępowania odwoławczego bowiem nie ma interesu prawnego jako, że to postępowanie nie dotyczy ani jego praw ani jego obowiązków o których mowa w art. 28 k.p.a. Tym samym jakiekolwiek rozstrzygnięcie w tym postępowaniu jest prawnie obojętne dla B. W tej sytuacji nie jest możliwe wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty, a zatem postępowanie powinno być umorzone. W kolejnym piśmie procesowym, złożonym na rozprawie w dniu 8 października 2013 r., skarżąca, powołując się na zmianę przepisów u.p.b. wprowadzonych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że obecny właściciel nieruchomości, jako znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 u.p.b., na mocy art. 28 ust. 2 tej ustawy jest stroną prowadzonego postępowania. Skarżąca zakwestionowała również stanowisko organu co do statusu A. podnosząc, iż nie ma ona w niniejszym postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. wskutek sprzedaży na rzecz B. nieruchomości budynkowej i przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działek na których jest posadowiony. Na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. skarżąca i organ podtrzymały swoje stanowiska, natomiast uczestnik postępowania- A. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji lub postanowienia może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonego orzeczenia nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) u.p.p.s.a. Natomiast w przypadku, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, jak to stanowi art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Użyte w cytowanym powyżej przepisie określenie "w granicach danej sprawy", jak słusznie zauważył to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1082/09, oznacza, że "sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, w której wydano zaskarżony akt prawny. Również dokonywanie przez sąd administracyjny nowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, których nie dokonały wcześniej organy administracyjne i w dalszej kolejności ocena tych materiałów prowadzi wprost do naruszenia zasady związania sądu granicami sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy sąd rozpoznając skargę uwzględnia nowy materiał dowodowy, pochodzący spoza akt administracyjnych danej sprawy." Co równie istotne oznaczenie "dana sprawa" w rozumieniu art. 134 u.p.p.s.a. oznacza sprawę w ujęciu materialnym, a nie procesowym. Sąd nie może zatem uczynić przedmiotem swojego rozpoznania innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Zwrócić warto przy tym uwagę, że z tożsamością sprawy mamy do czynienia, gdy zarówno elementy podmiotowe, jak i przedmiotowe, są tożsame. Przystępując do szczegółowych rozważań dotyczących legalności decyzji Wojewody D. z dnia 15 maja 2013 r., wydanej w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta W. z dnia 12 lipca 2006 r., w pierwszym rzędzie wskazać należy, że na dokonaną w sprawie ocenę w istotny sposób rzutuje fakt, że poprzednia decyzja tegoż organu z dnia 18 września 2006 r., która dotyczyła tejże samej decyzji organu I instancji z dnia 12 lipca 2006 r., była przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., który prawomocnym wyrokiem z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 795/06, uchylił opisaną wyżej decyzję organu II instancji z dnia 18 września 2006 r. W takiej sytuacji, przy rozpoznaniu niniejszej sprawy przez tut. Sąd zastosowanie znajduje art. 153 u.p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przywołana regulacja oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki poza zakres postępowania sądowadministracyjnego, w którym wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte bowiem zostaje przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie, a także postępowanie sądowadministracyjne. Tym samym również skład orzekający w niniejszej sprawie związany jest oceną i wskazaniami wyrażonymi w przywołanych wyrokach. Ponadto zgodnie z art. 170 u.p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powołane przepisy statuują więc zasadę związania orzeczeniami sądów administracyjnych. Powołany wyżej przepis art. 153 u.p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek obecnego postępowania Sądu, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie oceny prawnej, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Niewątpliwe jest w sprawie, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 października 2007 r. tut. Sąd przesądził w istotnych kwestiach. I tak po pierwsze- powołując się na przepisy art. 146 § 1 i § 2 k.p.a. - podniesiono, że wystąpienie przesłanki upływu terminu (tutaj pięć lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji) powoduje zakaz uchylania decyzji, a w konsekwencji zakaz ponownego merytorycznego rozstrzygania sprawy. Po drugie – stwierdzono, że organ odwoławczy nie uwzględnił przy podjęciu decyzji konieczności analizy wszystkich negatywnych przesłanek uchylenia decyzji, określonych w art. 146 k.p.a., pomijając w rozważaniach – podobnie jak organ pierwszej instancji - przesłankę terminu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż poddanie ocenie organu II instancji również przesłanek negatywnych uchylenia ostatecznej decyzji wynikających z art. 146 § 1 k.p.a. mogłoby doprowadzić do podjęcia decyzji odwoławczej opartej na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. Po trzecie – wskazano, że rzeczą organu odwoławczego była ocena, czy podmioty do których skierowano decyzję "do wiadomości" korzystały z przymiotu stron postępowania (początek biegu terminu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a., to dzień doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a zgodnie z art. 109 k.p.a., doręczenie lub ogłoszenie odnosi się tylko do stron postępowania) i czy data doręczenia im decyzji ma znaczenie przy ustaleniu początku biegu terminu przedawnienia. Dodano przy tym, iż oceniając tę kwestię należałoby mieć na względzie, że ustawodawca definiując początek terminu od którego należy liczyć możliwość uchylenia decyzji (art. 146 § 1 k.p.a.) łączył to jedynie z datą czynności doręczenia lub ogłoszenia decyzji przez organ, a nie z okolicznością doręczenia lub niedoręczenia decyzji którejkolwiek ze stron. Po czwarte zaś uznano, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. gdyż wskazane przez organ przyczyny przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia nie spełniały - co do zasady – przesłanki przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a tym bardziej w całości. Oceniając w tym zakresie kontrolowaną obecnie decyzję wskazać należy, że stosownie do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 795/06, organ odwoławczy przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, w wyniku którego prawidłowo ustalił, iż zaistniała przesłanka przedawnienia, gdyż termin pięcioletni, związany z podstawą wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a.), upływał dnia 30 czerwca 2004 r., skoro najpóźniejszym terminem doręczenia stronom decyzji z dnia 21 czerwca 1999 r. był dzień 30 czerwca 1999 r. Wojewoda D. zasadnie wobec tego przyjął, że w omawianej sytuacji zachodzi okoliczność przedawnienia, opisana w przepisie art. 146 § 1 k.p.a., jednakże błędnie uznał, że "decyzja Prezydenta W. Nr [...] z dnia 12 lipca 2006 r., odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej tego samego organu Nr [...] z dnia 21 czerwca 1999 r. o pozwoleniu na budowę zasługuje na utrzymanie mimo, iż zaskarżona decyzja organu I instancji oparta jest o przesłankę § 2 art. 146 k.p.a." W ocenie Sądu organ odwoławczy, w wyniku stwierdzenia wystąpienia negatywnej przesłanki uniemożliwiającej uchylenie decyzji we wznowionym postępowaniu, tj. upływu pięcioletniego terminu od dnia doręczenia decyzji organu I instancji z dnia 21 czerwca 1999 r., winien był wydać rozstrzygnięcie oparte o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zaś na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sentencja decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. odbiega od przedstawionego jej uzasadnienia, gdyż w istocie pozostawia w obrocie prawnym decyzję, w której wbrew wskazaniom, zawartym w przywoływanym wielokrotnie uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 11 października 2007 r., ponownie merytorycznie rozstrzygnięto sprawę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, bez uprzedniego zbadania przesłanki upływu terminu. Ponownie przeprowadzając postępowanie organ odwoławczy winien zatem wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w której uchyli zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia 12 lipca 2006 r. w całości i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy. Na zakończenie rozważań należy odnieść się do zarzutów skarżącej co do wadliwego określenia stron postępowania wznowieniowego. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 k.p.a. Granice wznowionego postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie ostatecznej decyzji (postanowienia) podlegającej weryfikacji, przy czym bez większego znaczenia jest to czy mieliśmy do czynienia z postępowaniem zwykłym, czy też z postępowaniem nadzwyczajnym w przedmiocie uchylenia lub zmiany takiej decyzji (art. 154 i art. 155 k.p.a.) lub stwierdzenia jej nieważności (art. 156- art. 158 k.p.a.). Wszczęcie tego postępowania następuje w drodze postanowienia, przy czym wznowienie postępowania z powodu braku udziału strony bez jej winy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), które dopuszczalne jest jedynie na żądanie strony, następuje niezależnie od tego, czy naruszenie to miało wpływ na treść decyzji, czy też nie. Celem postępowania wznowieniowego jest bowiem stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia i następnie w razie pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny - przeprowadzenie postępowania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. Sąd uważa stanowisko skarżącej co do odmowy przyznania A. oraz B. Sp. z o.o. statusu strony postępowania, pomimo zasadnego zarzutu co do obowiązywania przepisu art. 28 ust. 2 u.p.b. dopiero z dniem 11 lipca 2003 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw, za nieprawidłowe. Przypomnieć trzeba, iż pojęcie strony postępowania administracyjnego zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a., wedle którego przymiot strony przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że art. 28 k.p.a. ma również zastosowanie w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Dodatkowo wskazano, że stroną takiego postępowania jest nie tylko podmiot występujący jako strona w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym oraz skutki stwierdzenia nieważności (zwłaszcza w wyrokach z dnia 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2164/92, oraz z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt IV SA 2328/99). Nie wolno zapominać, że przed wprowadzeniem zapisu art. 28 ust. 2 u.p.b. o tym kto w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia budowalnego jest stroną rozstrzygała norma ogólna zawarta w art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powyższego przepisu dominuje stanowisko, że podstawę do stwierdzenia interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, przy czym nie chodzi wyłącznie o normy prawa administracyjnego. Wskazuje się tutaj jasno, że legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych gałęzi prawa, w tym na przykład z prawa cywilnego. Nie budzi zatem jakiejkolwiek wątpliwości Sądu, iż zarówno inwestor, jak też i aktualny właściciel nieruchomości, na której pobudowano obiekty budowlane, jest strona postępowania wznowieniowego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia budowalnego. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 30 września 2013 r. uzupełniła skargę o kolejny zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieoznaczenie strony postępowania na rzecz której zaskarżona decyzja została wydana. Za bezzasadny należało uznać także zarzut rażącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie oznaczenie strony, tj. A., w treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia 12 lipca 2006 r., gdyż była to decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym, gdzie najistotniejszą kwestią w tym zakresie jest czytelne podanie danych identyfikujących samą decyzję organu I instancji, nie zaś wskazanie stron tego postępowania. Sąd uznał także, iż wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącą w skardze i w dalszych pismach procesowych nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż przeprowadzenie wskazanych w nich dowodów, co wykazano powyżej, nie było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Mając wszystkie omówione powyżej okoliczności na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II znajduje podstawę w art. 152 u.p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania Sąd oparł na przepisie art. 200 u.p.p.s.a.