II SA/Wr 530/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na odbudowie istniejącej drogi oddala skargę w całości. W dniu 6 lutego 2014 r. Wójt Gminy W. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Odbudowa istniejącej drogi wraz z utwardzeniem powierzchni gruntu działek budowlanych w W." obejmującego odbudowę drogi o długości 299 m, budowę kanalizacji odwadniającej teren w postaci rur drenarskich i utwardzenia powierzchni działek gruntu przeznaczonych pod mieszkalnictwo na obszarze 0,7 ha, co nastąpiło na wniosek inwestora W. S.C. [...]. Jak wynika z akt sprawy wniosek złożył pełnomocnik procesowy ustanowiony przez R.R., J.W. i A.K.. W aktach znajduje się wypis z rejestru gruntów zawierający adresy miejsca zamieszkania tych osób oraz wypis z CEIDG dla przedsiębiorcy R.R.. Organ ten uzyskał opinie RDOŚ we W. z dnia 25 lutego 2014 r. odnośnie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w której wskazano, że inwestycja nie mieści się w katalogu przedsięwzięć wymienionych w § 2 i 3 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W opinii wskazano, że w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia nie występują obszary wodno-błotne, obszary leśne, obszary przylegające do jezior. Jest ono zlokalizowane w terenie górskim na wysokości powyżej 550 m n.p.m., co nie będzie miało wpływu na ten element środowiska przyrodniczego. Położone będzie w granicach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Ostoja Nietoperzy Gór S. [...], gdzie stwierdzono występowanie siedliska przyrodniczego – niżowe i górskie łąki użytkowane ekstensywnie kod 6510 – stanowiące przedmiot ochrony tego obszaru Natura 2000 (załącznik I Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony środowisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory Dz. U. UE. L 92.206.7, Dz. U. UE – sp. 15-2-102), o obszarze 709,45 ha. W wyniku realizacji inwestycji, przy uwzględnieniu innych planowanych na tym siedlisku inwestycji, powierzchnia siedliska ulegnie zmniejszeniu o około 0,15% (1,08 ha), co tym samym nie wpłynie znacząco negatywnie na to siedlisko. Uzyskał ponadto opinie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 14 lutego 2014 r., w której również stwierdzono brak podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Mając na uwadze te opinie oraz treść karty informacyjnej przedsięwzięcia i pozostałych dokumentów dołączonych do wniosku (ustalenia planu miejscowego, mapy, wypis z rejestru gruntów) Wójt decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie administracyjne. W odwołaniu skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano, że podany przez inwestora opis przedsięwzięcia jest nieprawdziwy, bowiem w terenie nie ma żadnej drogi. Inwestor zamierza ominąć ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r., bowiem planowana inwestycja będzie znacząco oddziaływać na środowisko. Obejmuje ona zabudowę co najmniej 25 działek budowlanych wraz z infrastrukturą komunikacyjną. Wniosek zaś inwestor ograniczył do kilku działek poniżej 2 ha, aby uchylić się od oceny oddziaływania na środowisko. Ocenie powinien podlegać zamiar budowy osiedla mieszkaniowego na powierzchni około 7 ha w obszarze chronionym Krajobrazu Gór S.. Rozpoznając odwołanie jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, pierwszej instancji, organ decyzją z dnia [...] r. odmówił stwierdzenia nieważności. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił, że zachodziły podstawy do dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej), co należy do kompetencji RDOŚ. Decyzją z dnia [...] r. organ utrzymał w mocy decyzję własną. Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 648/15 tut. Sąd uchylił decyzje w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności, zalecając ustalenie przez organ w porozumieniu ze skarżącym charakteru prawnego złożonego środka zaskarżenia, gdyż tryb odwoławczy powinien mieć pierwszeństwo, skoro strona w terminie złożyła odwołanie. Wyrok nie zawiera ocen prawnych lub wskazań dotyczących zagadnień merytorycznych. W toku postępowania nieważnościowego skarżący podkreślił niekorzystny wpływ budowy osiedla mieszkaniowego na stan wód i inne elementy środowiska na obszarze chronionym, dołączając dokument "Prognoza skutków wpływu ustaleń planu miejscowego we wsi W. na środowisko przyrodnicze" z września 2001 r. W nawiązaniu do treści wyroku skarżący w dniu 22.04.2016 r. oświadczył, że wniesiony środek zaskarżenia należy rozpatrzyć jako odwołanie. Zaskarżoną decyzję organ utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej. W uzasadnieniu przedstawił na wstępie dane wynikające z karty informacyjnej przedsięwzięcia. Ma zostać ono zrealizowane na działkach inwestora położonych na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod mieszkalnictwo. Polega na odbudowie drogi dojazdowej na odcinku o długości 299 m o nawierzchni tłuczniowej wraz z budową zjazdów, kanalizacji odwadniającej i utwardzeniu gruntu działek budowlanych na powierzchni około 0,7 ha. Zakres robót obejmuje wykonanie koryta w pasie drogi z rozplantowaniem gruntu wzdłuż drogi, wyprofilowanie rowu bocznego, przedłużenie istniejącego przepustu rurowego, wykonanie jezdni szerokości 3 m (piasek i kruszywo) z nawierzchnia bitumiczną. Utwardzenie gruntu ma polegać na zdjęciu warstwy humusu, wykonaniu makroniwelacji z ukształtowaniem skarp i odwodnieniem powierzchniowym, nawiezieniu kruszywa. Inwestor przewiduje ruch około 50 pojazdów na dobę, bez znaczącej emisji hałasu i substancji. Opisał środki, które zostaną podjęte w trakcie realizacji inwestycji w celu ograniczenia negatywnego wpływu na środowisko. Kolejno organ omówił treść opinii wydanych przez RDOŚ i inspektora sanitarnego. W nawiązaniu do zarzutów skarżącego wskazał, że postępowanie dotyczyło jedynie ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska (patrz wyroki II OSK 696/09 i 988/09, II SA/Ol 450/15). W ocenie organu było ono bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 60 i art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz § 2 ust. 1 pkt 31 i 32, § 3 ust. 1 pkt 60 i ust. 2 i 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Dz. U. z 2016 r., poz. 71), gdyż planowane przedsięwzięcie nie posiada parametrów wymienionych w powołanych przepisach rozporządzenia, także przy uwzględnieniu już istniejącej infrastruktury (por. Komentarz K. Gruszeckiego do art. 71 ustawy). Opinie właściwych organów nie były wprawdzie wiążące dla organu, to jednak nie było podstaw do ich nieuwzględnienia. Przedsięwzięcie niewątpliwie nie mieści się w katalogu wymienionym w § 2 i 3 cyt. rozporządzenia. Stanowi to uzasadnioną przyczynę umorzenia postępowania (wyroki II SA/Op 223/13, II SA/Lu 110/13, II SA/Bk 996/14, II SA/Po 898/13). W skardze do sądu administracyjnego zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 89 § 1 i 2, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. oraz art. 5 Konstytucji RP, następnie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., kolejno art. 75 ust. 1 pkt 1a ustawy z 2008 r. skoro decyzję powinien wydać RDOŚ, a także art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 63 ust. 1 pkt 1b ustawy oraz § 3 ust. 1 pkt 56, 49, 52b i § 5 pkt 2c, e, g, d i 3a, d, e rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. Nr 257, poz. 2573), a w konsekwencji art. 138 § 2 k.p.a. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności względnie uchylenie decyzji obu instancji. W uzasadnieniu nadal twierdził, że inwestor jest właścicielem kilkudziesięciu działek budowlanych o łącznej powierzchni 7 ha. Wniosek ograniczony do dwóch działek zmierza do ominięcia prawa. Wniosek zawiera nieprawdziwą informację, jakoby w terenie znajdowała się droga oraz pomija technologiczne powiązanie przedsięwzięcia z zamiarem wybudowania osiedla mieszkaniowego. Planowana droga w powiązaniu z uprzednio wybudowanymi samowolnie przekroczy długość 1 km. Sprawa należała więc do kompetencji RDOŚ. Realizacja przedsięwzięcia na obszarze Natura 2000 narusza art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Roboty ziemne mogą mieć wpływ na naturalny układ wód gruntowych i krajobraz. Według obecnego stanu sprawy inwestor nie powinien uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak zgodności zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego. W nin. sprawie organy bezkrytycznie oparły się na treści karty informacyjnej. Skarżący dołączył pozwolenie na budowę udzielone inwestorowi decyzją z dnia 6 czerwca 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W uzupełnieniu skargi skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji ponadto z uwagi na błędne określenie stron postępowania. Dołączył decyzję Wojewody uchylającą udzielone inwestorowi pozwolenie na budowę wobec naruszenia art. 29 k.p.a. (patrz wyrok II GSK 377/13) oraz uwagi na niekompletność projektu budowlanego. Powołał także treść zarządzenia RDOŚ we W. z dnia 23 września 2014r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Ostoja Nietoperzy Gór S. [...] (Dz. Urz. Woj. Dol. z [...] r., poz. [...]). W uzasadnieniu pisma procesowego skarżący przedstawił obszerny wywód prawny dotyczący prawidłowego oznaczenia adresata decyzji oraz kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę lub lokalizacyjnego, a także prawidłowego stosowania art. 156 k.p.a. Powtórzył wywód na temat braku rzetelności wniosku inwestora i nieprawdziwych danych podanych w karcie informacyjnej. Poinformował o umorzeniu postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Dołączył w końcu zarządzenie tymczasowe sądu powszechnego zakazujące innym podmiotom budowy dróg na tym terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Nie ulega najmniejszych wątpliwości, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podlega umorzenia jako bezprzedmiotowe po stwierdzeniu przez organ, że opisane przez inwestora przedsięwzięcia nie zostało wymienione w katalogu określonym w rozporządzeniu wykonawczym do art. 60 ustawy (obecnie rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Wynika to z powszechnie przyjmowanej wykładni przepisów art. 71 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 59 ust.1 ustawy środowiskowej z 2008 r.(obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 353 – patrz wyrok II SA/Op 222/13 i inne wyroki powołane przez organ, wyrok II OSK 1159/13). Pozostając w granicach nin. sprawy należało dokonać kontroli legalności oceny organów, że przedsięwzięcie opisane przez inwestora we wniosku, a szczególnie w karcie informacyjnej, nie posiada cech kwalifikujących je do jednego z przedsięwzięć wymienionych w § 2 i 3 cyt. rozporządzenia. Nie mając żadnych podstaw do podważenia ustaleń organów wynikających z treści wniosku inwestora i dołączonych opinii wydanych przez organy, Sąd również stwierdza wystąpienie wskazanej na wstępie podstawy umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego w nin. sprawie. Wszelkie pozostałe kwestie podnoszone przez skarżącego nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Nie ma mowy o kumulowaniu się danego przedsięwzięcia z innymi, które jeszcze nie istnieją. Było obojętne, czy podanie we wniosku danych nieprawdziwych lub niezgodnych z przepisami o planowaniu przestrzennym i prawa budowlanego, prowadziłoby do uzyskania przez inwestora decyzji merytorycznej nieprzydatnej dla niego, nienadającej się do wykorzystania w kolejnych etapach, skoro postępowanie uległo umorzeniu. Organy oceniały przedsięwzięcie w granicach wniosku inwestora, którym były związane. Skarżący podważa prawidłowość umorzenia postępowania przez organ niewłaściwy, co stanowi argumentację wewnętrznie sprzeczną. Niewątpliwie organ nie dopuścił się uchybień procesowych wskazanych w skardze. Nie było powinnością organów wyjaśnienie prawdziwości domysłów skarżącego na temat rzeczywistych zamiarów inwestora oraz wpływu tych niewyrażonych zamiarów na środowisko. Skoro organ stwierdził brak podstaw do stosowania prawa materialnego i wydał decyzję niemerytoryczną, to tego prawa nie naruszył. Obszerne wywody prawne skarżącego dotyczą zagadnień pozostających poza granicami sprawy. Sąd stwierdza nieprawidłowość oznaczenia adresata decyzji, jednak nie potwierdza wysnutych z niej skutków procesowych tego uchybienia. Stroną każdego postępowania prawnego powinny być osoby lub twory społeczne albo inne podmioty określone przez ustawodawcę lub zakwalifikowane przez praktykę stosowania prawa do takich tworów społecznych, co umożliwia ocenę rozstrzygnięcia sprawy jako ważnego. Jak wiadomo ustawodawca ma pełną swobodę przy wskazywaniu jako takich stron przykładowo spółki cywilnej, nazwy zakładu pracy lub fragmentu struktury organizacyjnej danej osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej (przykłady w licznych ustawach). W ogólnym postępowaniu administracyjnym zazwyczaj udział strony będącej spółką cywilną uznawane jest za istotne uchybienie procesowe, zaś jej wskazanie jako adresata wywołuje nieważność decyzji. Nie ma odnośnie tego wątpliwości w przypadku określenia adresata sam jego nazwą i brak w aktach sprawy dokumentów przedstawiających rzeczywiste strony, czyli osoby wspólników. W nin. sprawie organ poza nieistotnym dla ocen podaniu nazw, zamieścił ponadto w oznaczeniu adresata skrót imienia i pełne nazwiska wspólników. Pominięcie pełnych imion stanowiło niewątpliwie uchybienie procesowe, nie mające jednak w ocenie Sądu istotnego znaczenia. Akta sprawy zawierają zaś liczne dokumenty przedstawiające pełne dane osób wspólników, będących prawidłowymi stronami postępowania. Uzasadnia to potraktowanie oznaczenia adresata decyzji jako oczywistej omyłki. Nie ma bowiem jakichkolwiek niejasności, kto był rzeczywistym inwestorem (wspólnicy spółki cywilnej – osoby fizyczne), zaś jego oznaczenie było niepełne i niezgodne z aktami sprawy, nie zaś określające jako adresata decyzji stronę pozbawioną podmiotowości prawnej (przez podanie jedynie fragmentu umowy w postaci nazwy spółki, która nie stanowi jednostki organizacyjnej). Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.