II SA/Wr 537/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekazania dokumentacji związanej ze sprawą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. uchyla postanowienie Wojewody z dnia [...] r., Nr [...]; III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r. (znak:[...] ) Starosta K. działając na podstawie art. 65 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. dokumentację związaną ze sprawą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. w miejscowości N. R.-S. przy ul. W. W. na terenie działki o numerze ewidencyjnym[...], obręb [...] – S. W uzasadnieniu postanowienia Starosta K. wyjaśnił, że w dniu [...] r. Wojewoda decyzją Nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty K. Nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. S.A. pozwolenia na budowę opisanej powyżej stacji bazowej telefonii komórkowej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie Starosta K. wskazał, że wobec znanego mu faktu zrealizowania obiektu dalsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a sprawa zostaje przekazana do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zgodnie z kompetencją. W postanowieniu zamieszczone zostało również pouczenie, że służy na nie zażalenie do Wojewody za pośrednictwem Starostwa Powiatowego w K. Z prawa do zaskarżenia opisanego powyżej postanowienia skorzystali J.B. oraz J. G. wnosząc odrębne zażalenia, z zachowaniem pośredniego trybu wskazanego w pouczeniu. Zażalenia te postanowieniem Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 65 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego zostały przekazane zgodnie z właściwością Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. Uzasadniając postanowienie Wojewoda przedstawił okoliczności faktyczne i prawne, wynikające z treści przepisów art. 65 § 1, art. 127 § 2 i art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie wyjaśnił, że przepis art. 65 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazuje żadnego innego organu odwoławczego, dlatego zastosowanie znajdować będzie reguła wyrażona w art. 17 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Równocześnie, zgodnie z przepisem art.1 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79 poz.856 z późn.zm.) samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8 poz.60 z późn. zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2006 r., sygn. II OW 99/05, niepubl., LEX nr 198366), przekazanie postanowieniem podania do innego organu w trybie art.65 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego jest czynnością procesową, a nie rozstrzygnięciem o istocie sprawy, w związku z tym właściwość organu, do którego należy złożyć zażalenie na powyższe postanowienie, wynika z przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a nie z przepisów prawa materialnego. Charakter sprawy, której dotyczy podanie, pozostaje w związku z tym bez znaczenia dla ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie przekazania podania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] r. Nr[...] , stosując przepis art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy postanowienie Starosty K. z dnia [...] r. zaskarżone zażaleniami J. G. i J. B. W uzasadnieniu podjętego postanowienia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 80 ust. 2 powołanej powyżej ustawy – Prawo budowlane zadania nadzoru budowlanego wykonuje m.in. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, a ponieważ przedmiot sprawy dotyczy istniejącego już obiektu budowlanego nie zaś obiektu nieistniejącego, dla którego wybudowania konieczne jest wydanie pozwolenia na budowę, zasadne było przekazanie sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu kłodzkiego jako organu właściwego do załatwienia sprawy, który rozstrzygnie kwestie związane z realizacją inwestycji podlegającej przepisom prawa budowlanego. Na opisane powyżej postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł J.G. zarzucając naruszenie: art. 7, 8, 9, 11, 77, 107 § 3 kpa w związku z art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane poprzez brak uzasadnienia spełniającego wymogi prawne oraz wskazanie organu nadzoru budowlanego w sytuacji, w której nie może on na tym etapie ingerować albowiem nie posiada możliwości prawnych do doprowadzenia zgodności inwestycji z przepisami prawa dla obiektu, który został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało uchylone. Dodatkowo w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 156 § 1 pkt 1 kpa z uwagi, iż SKO nie jest organem nadrzędnym dla Starosty w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Powołując się na te zarzuty J.G. wniósł w skardze o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia je poprzedzającego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przyjęte w sprawie. Na rozprawie wyznaczonej na dzień [...] r. Sąd – na wniosek obecnego na rozprawie prezesa Zarządu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P.E. "P. do Ż." – Z. G. – na podstawie art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Ponadto obecny na rozprawie skarżący oświadczył, że podtrzymuje złożoną skargę, a uczestnik postępowania J. B. wniósł o jej uwzględnienie. Natomiast Prezes dopuszczonego do udziału Stowarzyszenia oświadczył, że postanowienia organów pierwszej i drugiej instancji są prawnie niedopuszczalne i przedłożył do akt sprawy stanowisko Stowarzyszenia przedstawione na piśmie oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2010r. Odraczając termin ogłoszenia wyroku w sprawie Sąd postanowił zwrócić się do Starosty K. o udzielenie informacji czy decyzja z dnia [...] r. Nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. w miejscowości N. R.– S. przy ul. W. W. jest ostateczna i dowód ten przeprowadzić poza rozprawą. Z udzielonej informacji zamieszczonej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. wynika, że decyzja jest ostateczna, ale nie prawomocna. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie o treści wskazującej na konieczność prowadzenia sformalizowanego postępowania w konkretnej sprawie indywidualnej jest ustalenie swojej właściwości miejscowej, rzeczowej i instancyjnej. Właściwość miejscowa organów uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej wynika z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast właściwość rzeczowa z przepisów ustrojowych i przepisów prawa materialnego zawartych w ustawach regulujących poszczególne dziedziny należące do sfery prawa administracyjnego. Akty te określają również właściwość instancyjną organów dysponujących kompetencją orzeczniczą w sprawach administracyjnych o określonym przedmiocie. Ogólną zasadę dotyczącą właściwości instancyjnej w zakresie odnoszącym się do organów wyższego stopnia w rozumieniu kpa ustawodawca zamieścił w przepisie art. 17 pkt 1 tej ustawy, stanowiącym, że organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Jedną z takich ustaw szczególnych jest ustawa z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, która w art. 80 wskazuje organy wykonujące zadania administracji architektoniczno-budowlanej (starosta, wojewoda) i zadania nadzoru budowlanego (powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej). Ponadto z treści przepisu art. 82 ust. 3 powoływanej ustawy wynika, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty. Przepisy ustawy – Prawo budowlane nie uwzględniają w odniesieniu do żadnej kategorii spraw poddanych jej regulacji właściwości samorządowego kolegium odwoławczego jako organu wyższego stopnia. Zaskarżone postanowienie wydane zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w następstwie przekazania do rozpoznania zażaleń J. B. i J. G. wniesionych na postanowienie Starosty K. z dnia [...] r. przez Wojewodę postanowieniem z dnia [...] r. (Nr[...] ) wydanym na podstawie art. 65 § 1 kpa. Dokonując oceny w rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił to, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym organ, któremu przekazano podanie (sprawę) jest związany postanowieniem o przekazaniu, gdyż istnieje domniemanie, że organ przekazujący prawidłowo ustalił organ właściwy, a zmienić ten stan może jedynie zaskarżenie postanowienia o przekazaniu w toku instancji lub w trybie nadzwyczajnym albo złożenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość (np. postanowienie NSA z dnia 9 maja 2008r., sygn. akt II OW 7/08. Lex nr 505822). Istotne dla Sądu w składzie orzekającym w sprawie było również to, że w judykaturze przyjmowano także stanowisko – które zdaniem Sądu w tej sprawie nie znajduje zastosowania, że postanowienie wydane w trybie art. 65 § 1 kpa jest czynnością wyłącznie procesową i organ wyższego stopnia właściwy do rozpoznania zażalenia na to postanowienie ustala się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu poglądu tego nie można zaakceptować w sposób generalny i w każdej sprawie. W sprawie rozpoznawanej Starosta K. orzekając na podstawie art. 65 § 1 kpa działał jako organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, któremu w wyniku kasacyjnej decyzji organu odwoławczego – przekazano do ponownego rozpatrzenia sprawę dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia P. S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. w miejscowości N. R. - S. przy ul. W. W. na działce nr [...], AM-[...], obręb [...] – S. Zważyć zatem należy, że zgodnie z poglądami przedstawionymi zarówno w piśmiennictwie prawniczym jak i w judykaturze w sytuacji gdy inwestycja została zrealizowana postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącego tej inwestycji staje się bezprzedmiotowe, a zastosowanie mogą znaleźć przepisy art. 48-51 ustawy – Prawo budowlane. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają jednak żadnych władczych kompetencji do prowadzenia postępowania na podstawie wskazanych powyżej przepisów (por. E. Radziszewski: Prawo budowlane, przepisy i komentarz, Warszawa 2006; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2009r., sygn.akt VII SA/Wa 1883/08, Lex nr 489327). Starosta Kłodzki przed przekazaniem sprawy postanowieniem z dnia 16 marca 2010r. powiatowemu organowi nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w sprawie o określonym przedmiocie (zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę) i jako organ określony w art. 80 ust. 1 pkt 1 uznał to postępowanie za bezprzedmiotowe. Z tych względów – w ocenie Sądu – właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty K. wydane w tej sprawie na podstawie art. 65 § 1 kpa jest właściwy miejscowo organ określony w art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, czyli właściwy miejscowo wojewoda, a nie właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt III wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. H.B. 4.01.2011r.