II SA/Wr 541/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 września 2021 r. nr WR.RUZ.434.1.2021.ER w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania w sprawie wybudowania ogrodzenia z siatki i ułożenia chodnika oddala skargę w całości. R. M. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie z dnia 8 września 2021 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie we Wrocławiu (dalej Dyrektor RZGW, organ II instancji) w przedmiocie uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji i umorzenia postępowania organu I instancji (Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Zielonej Górze, dalej organ I instancji). W uzasadnieniu skarżący poinformował, że do organu II instancji złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania ogrodzenia na terenie będącym w zarządzie organów administracji wodnej. Jego zdaniem postępowanie administracyjne powinno wyjaśnić, czy na podstawie ustawy Prawo wodne można wybudować ogrodzenie z siatki i chodnik z kostki na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa użytkowanym przez Stowarzyszenie W. Skarżący wskazuje, że swój interes prawny wywodzi z art. 32 w związku z art. 233 ustawy Prawo wodne. Skarżący wskazuje, że wskutek wybudowania ogrodzenia uniemożliwiono dostęp do jeziora tym właścicielom działek letniskowych, którzy nie należą do Stowarzyszenia, bowiem brama w ogrodzeniu jest zamykana na klucz. Stowarzyszenie użytkuje teren na mocy umowy zawartej z organem administracji wodnej. Pismem z dnia 13 listopada 2020 r. skierowanym do Dyrektora Zarządu Zlewni w Zielonej Górze R. M. wniósł skargę na nienależyte wykonywanie zadań, naruszenie praworządności, naruszenie jego interesów obraz przewlekłe i biurokratyczne załatwianie jego spraw. Niezadowolenie skarżącego wynikło z wybudowania ogrodzenia wzdłuż części brzegu jeziora, co uniemożliwiam mu dostęp do jeziora. W konsekwencji skarżący zwrócił się o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wzniesienia ogrodzenia. Ogrodzenie zostało wzniesione przez Stowarzyszenie W. na gruncie, którym podmiot ten dysponuje na podstawie umowy użytkowania zawartej z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie. Wody Polskie wyraziły zgodę na wzniesienie ogrodzenia. Skarżący wskazał, że ogrodzenie uniemożliwia właścicielom działek nie należącym do Stowarzyszenia dostęp do jeziora, do plaży i pomostu, zwłaszcza z perspektywy dostarczenia sprzętu żeglarskiego. Zdaniem skarżącego wzniesienie ogrodzenia stanowi samowolę budowlaną, zaś Wody Polskie nie mają podstaw prawnych, aby wydać zgodę na wykonanie ogrodzenia. W odpowiedzi z dnia 23 listopada 2020 r., uznając skargę za bezzasadną, organ I instancji wskazał, że wydał zgodę na wykonanie ogrodzenia na terenie objętym umową użytkowania, i zobowiązał Stowarzyszenie do pozostawienia odległości 6 metrów bez grodzenia, czego wykonanie potwierdziła wizja terenowa z dnia 20 listopada 2020 r. Organ I instancji stwierdził, że użytkownik nie naruszył obowiązków wynikających ani z umowy ani z ustawy Prawo wodne, i nie ograniczył prawa do powszechnego korzystania z wód śródlądowych powierzchniowych. Następnie, skargą z dnia 4 grudnia 2020 r. kierowaną do RZGW we Wrocławiu R. M. wniósł o rozpoznanie, czy odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wybudowania ogrodzenia była słuszna. Wskazał, że ogrodzenia pozbawia go dostępu do miejsc plażowania i pomostu, a ponadto wskazał w szczególności, że: 1) dyrektor zarządu zlewni nie jest osobą właściwą do wydania zgody na wzniesienie ogrodzenia, 2) ogrodzenie znajduje się na obszarze chronionego krajobrazu, 3) pozytywna opinia dyrektora Zarządu Zlewni w sprawie wzniesienia ogrodzenia była oparta na niezgodnych ze stanem faktycznym ustaleniach, 4) wzniesienia ogrodzenia narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, 5) wzniesienie ogrodzenia jest niesprawiedliwe i wprowadza nierówność wobec prawa, bo niektórzy właściciele działek mają utrudniony dostęp do jeziora. Pismem z dnia 4 stycznia 2021 r. zawiadamiającym o sposobie załatwienia skargi Dyrektor RZGW wskazał, że zarzuty skarżącego odnoszą się w większości do kwestii legalności posadowienia ogrodzenia, dlatego polecił Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Zielonej Górze przekazanie skargi właściwym organom nadzoru budowlanego. W zawiadomieniu wystosowanym dnia 13 stycznia 2021 r. Zarząd Zlewni w Zielonej Górze poinformował o przekazaniu sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) we Wschowie celem zbadania, czy wzniesienie ogrodzenia i ułożenie chodnika nastąpiło zgodnie z przepisami prawa budowlanego. PINB we Wschowie, pismem datowanym na 15 marca 2021 r. i skierowanym do organu administracji wodnej, poinformował, że udzielił odpowiedzi skarżącemu R. M. PINB wyjaśnił skarżącemu, że w niniejszej sprawie brak podstaw do interwencji organu nadzoru budowlanego, bowiem nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego. Następnie, dnia 26 maja 2021 r. do Dyrektora RGZW we Wrocławiu wpłynęło podanie skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego i przyznanie skarżącemu prawa strony w tym postępowaniu. Podanie zostało przekazane według właściwości Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Zielonej Górze. Według podania postępowanie ma wyjaśnić dopuszczalność budowy ogrodzenia oraz wykazać pełnomocnictwa w kwestii dysponowania przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Zielonej Górze gruntem na cele budowlane. Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Zielonej Górze odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o przyznanie prawa strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wybudowania za zgodą Zarządu Zlewni w Zielonej Górze ogrodzenia oraz ułożenia chodnika. Organ uzasadnił, że zgoda została wydana w sposób prawidłowy, nie naruszono przepisów prawa budowlanego, zaś ustawowe prawo powszechnego korzystania z publicznych wód śródlądowych zostało poszanowane poprzez nałożenie obowiązku pozostawienia odcinka 6 metrów bez grodzenia. Organ stwierdził też, że dokonano wizji terenowej w wyniku której ustalono, że ogrodzenie został wykonane w sposób umożliwiający swobodny dostęp do linii brzegowej jeziora. Powyższe postanowienie zostało zażalone przez skarżącego pismem z dnia 15 czerwca 2021 r. W zażaleniu skarżący wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz o przyznanie mu prawa strony w tym postępowaniu. Zdaniem skarżącego postępowanie ma wyjaśnić, czy dopuszczalne jest przeznaczenie na cele budowlane (wzniesienie ogrodzenia) przedmiotowej działki nad jeziorem oraz czy pełnomocnictwa jednostki organizacyjnej PGW Wody Polskie są prawidłowe. W ocenie skarżącego postanowienie organu I instancji nie jest rozpoznaniem jego wniosku z dnia 26 maja 2021 r. Organ II instancji w rozstrzygnięciu z dnia 9 września 2021 r. postanowił o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy wniosek nie może być rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym z uwagi na okoliczność, że zarówno ustanowienie użytkowania nieruchomości jak i dysponowanie tą nieruchomością wchodzi w zakres stosunków cywilnoprawnych, a nie administracyjnych. Ponadto przywołał okoliczność, że wykonane prace nie wymagają pozwolenia na budowę, co potwierdził organ nadzoru budowlanego. Odnośnie zarzutu, że ogrodzenie uniemożliwia dojazd sprzętem żeglarskim do pomostu i miejsc plażowania, organ wskazał, że przedmiotowa działka nie jest działką drogową, a zatem nie złamano zakazu grodzenia dróg publicznych. Ponadto organ wyjaśnił, że art. 232 ust. 1 Prawa wodnego kreuje zakaz grodzenia nieruchomości przylegających do wód śródlądowych w odległości mniejszej niż 1.5 m od linii brzegu, ale ma on na celu bezpieczeństwo osób korzystających z wód, którym należy umożliwić wyjście na brzeg. W niniejszej sprawie, z uwagi na podmokły teren i krzaki, w celu swobodnego przejścia wzdłuż linii brzegu, użytkownik został zobowiązany do pozostawienia min. 6 metrów bez ogrodzenia. Powyższe postanowienie Dyrektora RZGW zostało oprotestowane wskazaną na wstępie skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej także jako p. p. s. a.) Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Kontrolując zaskarżone postanowienie, w rozstrzygnięciu organu II instancji Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, nie dopatrzył się naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani nie dopatrzył się innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym, na zasadzie art. 145§1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi na postanowienie. Z akt sprawy wynika, że w dniu 1 czerwca 2020 r. została zawarta umowa użytkowania działki położonej przy jeziorze w T. Stronami umowy są Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (reprezentujące Skarb Państwa) oraz Stowarzyszenie W. z siedzibą w T. Nieruchomość została oddana w użytkowanie w celu przedsięwzięcia polegającego na uprawianiu rekreacji, turystyki, sportów wodnych oraz amatorskiego połowu ryb na okres do 14 czerwca 2025 r. Dnia 18 sierpnia 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Zielonej Górze zezwolił Stowarzyszeniu na wykonanie ogrodzenia terenu objętego umową użytkowania zaznaczając, że należy pozostawić minimum 6 metrów bez grodzenia, w celu swobodnego przejścia wzdłuż linii brzegowej. Zdaniem skarżącego zawarta umowa i zgoda na grodzenie faktycznie dyskryminuje właścicieli działek nie należących do Stowarzyszenia, bowiem uniemożliwia im swobodny dostęp do jeziora (w ogrodzeniu znajduje się zamykana na klucz brama). Dlatego domaga się skarżący wszczęcia postępowania administracyjnego celem wyjaśnienia, czy na przedmiotowej działce można było postawić ogrodzenie. Według art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej k. p. a.) postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61a§1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z brzmienia tego przepisu wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie osoby, która jest stroną w rozumieniu art. 28 k. p. a. Żądanie skierowane do organu administracji publicznej tylko wtedy wszczyna ogólne (jurysdykcyjne) postępowanie administracyjne uregulowane w k. p. a., kiedy dotyczy sprawy załatwionej w drodze decyzji administracyjnej, to znaczy jeżeli przepisy prawa materialnego upoważniają ten organ do rozstrzygnięcia co do wniesionego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej ( wyrok NSA z 19.01.2006 r., II GSK 340/05, LEX nr 196292, ten i pozostałe wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach oraz w systemie LEX). Stroną w rozumieniu art. 28 k. p. a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W wyroku NSA z 17.04.2007 r. (I OSK 755/06, LEX nr 337023), przyjęto, że interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Konstytuującymi cechami interesu prawnego jest m.in. to, że jest on własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, aktualnie istniejący, a jego zaspokojenie następuje przez wydanie decyzji administracyjnej (zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 1991 r., III ARN 13/91, Lex 528414). Od tak rozumianego interesu prawnego należy zaś odróżnić interes faktyczny, który nie daje prawa do skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji, ale może z kolei stanowić podstawę do wniesienia skargi powszechnej i ewentualne spowodować wszczęcie postępowania z urzędu ( wyrok NSA z 6 marca 2019 r. II OSK 968/17). Skarżący podaje, że wywodzi swój interes prawny z art. 32 w związku z art. 233 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233). Artykuł 32 tego aktu kreuje zasadę powszechnego korzystania z wód, z której wynika, że każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych oraz z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej (ust. 1). Powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb (ust. 2). Artykuł 233 ust. 2 stanowi, że właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem jest obowiązany zapewnić dostęp do wód w sposób umożliwiający to korzystanie. Literatura prawnicza jest zgodna, że przysługujące każdemu powszechne korzystanie z wód oznacza takie korzystanie z wód, które nie wymaga żadnego zezwolenia, przysługuje z mocy prawa, a sformułowanie każdy należy rozumieć szeroko, i obejmować nim osoby fizyczne, osoby prawne, i jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej (B. Rakoczy, Z. Bukowski, K. Szuma, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2013, s. 182). Warto tu nadmienić, że przepis tej treści konstytuujący powszechne korzystanie z wód funkcjonował także w ustawie Prawo wodne z 2001 r. Był zawarty wprawdzie w innej jednostce redakcyjnej poprzedniej ustawy , jednak stał się przedmiotem wykładni doktrynalnej i sądowej, i te rozważania pozostają aktualne. Jak wskazuje J. Szachułowicz, przepis ten przyznaje uprawnienie każdemu do powszechnego korzystania z śródlądowych powierzchniowych wód publicznych. Wody tego rodzaju stanowią bowiem dobro o społecznej użyteczności publicznej, z którego korzystanie nie wymaga uzyskania indywidualnego uprawnienia. Jest to więc rodzaj publicznego prawa podmiotowego, uprawniającego do korzystania z powierzchniowych wód publicznych (Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2010, str. 130). Podstawowa różnica pomiędzy interesem prawnym a publicznym prawem podmiotowym polega na tym, że gdy z publicznego prawa podmiotowego wynika dla obywatela konkretne roszczenie o uzyskanie od władzy określonej korzyści, to interes prawny takie roszczenia nie uzasadnia, a daje jedynie obywatelowi możliwość ochrony w sformalizowanym postępowaniu. (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 136). Niewątpliwie skarżący, jak każdy, dysponuje prawem powszechnego korzystania z wód, obejmującym także dostęp do śródlądowych wód publicznych, w celu na przykład wypoczynku czy uprawiania sportów wodnych. Gwarancje tego prawa wynikają z art. 233 ust. 2 Prawa wodnego, który to przepis nakazuje właścicielowi nieruchomości przyległej do wody objętej powszechnym korzystaniem zapewnić dostęp umożliwiający takie korzystanie. Skarżący ma zatem publiczne prawo podmiotowe korzystania z wód jeziora, co jednak nie oznacza, że właściciel nieruchomości przyległej do wody objętej powszechnym korzystaniem ma obowiązek udostępnić całą swoją nieruchomość. Przepis nakazuje właścicielowi zapewnić dostęp, nie zaś udostępnić całą nieruchomość przylegająca do wody. Takie rozwiązanie jest wyrazem kompromisu pomiędzy, z jednej strony, konstytucyjną ochroną prawa własności (art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: Każdy ma prawo do własności. Własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności), i przyjęciem, że własność nie jest prawem nieograniczonym (art. 31 ust. 3 Konstytucji: ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw). Odnosząc regulacje konstytucyjne do realiów sprawy skarżącego należy zauważyć, że własność nieruchomości przy "publicznym" jeziorze doznaje ustawowego ograniczenia w ten sposób, że należy umożliwić innym podmiotom (każdemu) dostęp do tego jeziora. Konieczną ustawową podstawę dla ograniczenia własności stanowi ustawa Prawo wodne, gwarantująca we wskazanych wcześniej przepisach powszechny dostęp do wskazanych kategorii wód. W tym rozumieniu słuszna jest ta część argumentacji skarżącego, gdzie dostrzega on w art. 32 w zw. z art. 233 ustawy Prawo wodne przynależne mu publiczne prawo podmiotowe. Skarżący idzie jednak zbyt daleko wywodząc z tych przepisów interes prawny pozwalający domagać się ochrony w postępowaniu administracyjnym w zakreślonym przez niego zakresie. Interesowi skarżącemu bardziej należy przypisać przymiot interesu faktycznego, niż prawnego, a ten pierwszy nie uprawnia do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Trzeba również podkreślić, że realizacja publicznego prawa podmiotowego następuje z poszanowaniem praw innych podmiotów, i takim prawem jest własność nieruchomości przy jeziorze, należącej do Skarbu Państwa, nad którą zarząd sprawują organy administracji wodnej. W ramach uprawnień właścicielskich podmioty tej administracji mogą dokonywać określonych czynności względem tej nieruchomości, w tym o charakterze cywilnoprawnym. Na płaszczyźnie kontrolowanej przez Sąd sprawy taką czynnością jest wskazana umowa użytkowania. Sąd nie kontroluje tej umowy, wskazuje jedynie na marginesie, że nie powinna ona być tak skonstruowana, aby niweczyć te uprawnienia jednostki (skarżącego, i wszystkich innych dysponujących prawem do powszechnego korzystania z wody), które wypływają z przywołanych regulacji materialnego prawa administracyjnego (ustawy Prawo wodne). W ocenie Sądu opierającego się na aktach sprawy ustawowe prawa skarżącego zostały zachowane, bowiem z przedłożonych dokumentów, w tym z przeprowadzonych wizji terenowych, wynika, że pomimo wzniesienia ogrodzenia, dostęp do jeziora pozostał zachowany, i zostały spełnione warunki tego dostępu w postaci pozostawienia określonego odcinka bez grodzenia. Artykuł 233 ust. 2 ustawy Prawo wodne, na który powołuje się skarżący, nie nakazuje udostępniać całej nieruchomości, ani nawet nie wskazuje jaką jej część należy przeznaczyć w celu realizacji przez każdego prawa dostępu. Przepis nakazuje zapewnić taki dostęp, który umożliwi korzystanie z wody. A contrario, przepis nie zakazuje właścicielowi nieruchomości przyległej do wód tak zorganizować swoją nieruchomość, aby jej część zapewniała ponadstandardowe (szczególnie dogodne) warunki dostępu do wody objętej powszechnym korzystaniem. Ów właściciel nie narusza prawa, jeżeli pozostawi i odpowiednio zorganizuje takie części nieruchomości, które dadzą do wody wszystkim uprawnionym. Powinien to uczynić zgodnie z decyzją organu wykonawczego gminy, który na podstawie art. 232 ust. 2 Prawa wodnego ma kompetencję do wydania decyzji wyznaczającej części nieruchomości umożliwiające dostęp do wody. Właścicielowi nieruchomości przysługuje w takie sytuacji z budżetu gminy odszkodowanie (art. 233 ust. 3 ustawy Prawo wodne). Sąd, opierając się na przywołanych wyżej przepisach i konstrukcji publicznego prawa podmiotowego, wyraźnie widzi publiczne prawo podmiotowe skarżącego do wód jeziora. Prawa tego jednak, w przekonaniu Sądu, nie należy utożsamiać z sytuacją, w której każdy uprawniony do powszechnego korzystania z wód miałby być stroną postępowania dotyczącego wyznaczenia części nieruchomości umożliwiającej dostęp do wody. W orzecznictwie wyrażono stanowisko, że podmiot zgłaszający brak dostępu do wody nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie może w sposób wiążący określać działek, na których ten dostępp bbędzie się odbywał, czyli zgodnie z jego interesem faktycznym. Właściwym do wyznaczenia konkretnych działek zapewniających dostęp do wody jest bowiem wyłącznie działający z urzędu organ administracji kierujący się zasadą powszechnego korzystania z wód oraz dobrem publicznym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lutego 2020, III SA/Gd 857/19). Na raczej ograniczony krąg podmiot uprawnionych do żądania wszczęcia postępowania o wyznaczenie dostępu do wód objętych powszechnym korzystaniem wskazuje również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 6 marca 2019 r. (II OSK 968/17) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawo do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych nie kreuje po stronie podmiotów uprawnionych do korzystania z wód publicznych interesu prawnego do zainicjowania postępowania o wyznaczenie dostępu do tych wód. W takim stanie prawnym osoby będące właścicielami działek w otoczeniu jeziora nie miały interesu prawnego uprawniającego do skutecznego inicjowania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczenia w celach rekreacyjnych przejścia do jeziora. Posiłkowo, podkreślając obowiązek wykazania przez inicjatora postępowania konkretnego interesu prawnego, Sąd wskazuje, że przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest sytuacja, gdy w żądaniu jednostka nie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny, gdy opiera się na ogólnych wartościach uzasadniających załatwienie sprawy w formie decyzji, jeżeli żąda wszczęcia postępowania ze względu na poczucie sprawiedliwościci społecznej, naruszenie szczególnych wartości z zakresu ładu przestrzennego, braku zasadności w działaniu organu administracji publicznej, gdy opiera żądanie na ogólnych wartościach uzasadniających prawidłowe działanie w formie decyzji administracyjnej, to nie uzasadnia to wszczęcia postępowania administracyjnego. Do takich przypadkówów należy stosować regulację art. 61a §1 k.p.a., tj. odmowę wszczęcia postępowania z powodu wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną w sprawie (tak B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r. s. 418, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 28 września 2021r. II SA/Op 52/21). Skarżący, pomimo że jak każdy, dysponuje prawem powszechnego dostępu do wód, a przez to przysługuje mu publiczne prawo podmiotowe, błędnie formułuje swoje żądanie, a przez to uniemożliwia rozpoznanie go w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 61a§1 k. p. a. w dwóch przypadkach organ administracji ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego: gdy żądanie wniesie osoba niebędąca stroną postępowania lub gdy występują inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Wcześniej Sąd wskazał na uprawnienia skarżącego wynikające z zasady powszechnego korzystania z wód podkreślając, że przysługiwanie publicznego prawa podmiotowego nie oznacza, że automatycznie i zawsze każdy (w tym skarżący) będzie dysponował interesem prawnym w tym zakresie. Analiza i ochrona tego interesu powinna następować w sprawie administracyjnej, zaś jego zaspokojenie następuje przez decyzję administracyjną. Tymczasem skarżący nie daje organowi administracji podstaw, aby wszcząć postępowanie administracyjne, bowiem formułuje takie wnioski, które w tym postępowaniu nie mogą być rozpoznane. Organ administracji zawierając umowę użytkowania korzystał ze swej kompetencji, działał w sferze cywilnoprawnej, i organ zasadnie nie znalazł podstaw do ujęcia tej sytuacji jako sprawy administracyjnej, którą można zakończyć aktem administracyjnym. Nie znalazły również potwierdzenia zarzuty skarżącego, jakoby wnosząc ogrodzenie naruszono regulacje prawa budowlanego. Tym samym skarżący, zaznaczając zarówno w skardze do sądu administracyjnego jak i w odwołaniu do organu II instancji, że "postępowanie administracyjne ma wyjaśnić zasadność przeznaczenia na cele budowlane gruntu" nie daje organowi możliwości odpowiedniego działania i konstrukcji sprawy administracyjnej także dlatego, że dokonane czynności z udziałem organów nadzoru budowlanego nie wykazały sytuacji podpadającej pod przepisy prawa budowlanego, i mogącej ewentualnie wymagać interwencji organów nadzoru budowlanego. Z tego względu Sąd dostrzega zaistnienie drugiej przesłanki zobowiązującej organ do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (Wyroki NSA: z 3 grudnia 2021 r. II OSK 497/21, z 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 2205/17; z 20 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 1706/17). Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem sposób określenia żądania wnioskodawcy wyklucza podjęcie przez organ działań zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. To wnioskodawca musi wykazać, że żądanie określonych czynności organu administracji publicznej jest wymagane z uwagi na treść uprawnienia materialnoprawnego (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2021 r. VII SA/Wa 1031/21), tymczasem w świetle akt sprawy skarżący tego nie wykazuje. Sąd oczywiście ma świadomość, że w razie bezpodstawnego zastosowania odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, wpływa to negatywnie na prawo strony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a więc na prawo do sądu wyrażone wprost w art. 45 ust. 1 oraz zagwarantowane w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 1992 r. sygn. akt K 8/91, OTK 1992/1/5). Ta zasada powinny być brana pod uwagę przez organy administracji publicznej przy wykładni i stosowaniu art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ bezpodstawne i pochopne zastosowanie omawianej instytucji (podlegającej kontroli sądowo administracyjnej) narusza szeroko rozumiane konwencyjne i konstytucyjne prawo do sądu, a w szczególności prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. W tej sprawie nie naruszono omawianej instytucji poprzez przyjęcie, że zachodzi przyczyna, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzającą do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s.496). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 k. p. a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Z bezprzedmiotowości postępowania mamy do czynienia na przykład wtedy, gdy żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega rozstrzygnięciu co do jej istoty przez organ administracyjny (wyrok NSA z 25 stycznia 1990 r. III RN 2/99, OSN 2000, nr 9, póz. 336). Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem kontroli sądowej. Organ nie był władny rozstrzygnąć w formie władczej wniosków skarżącego, albowiem nie mieściły się one w procedurze administracyjnej, i nie mogły być zrealizowane za pomocą instrumentów tej procedury. Niemniej Sąd chce wskazać skarżącemu, że dostrzega w rozstrzygnięciu organu I instancji uchybienia prawa procesowego poprzez niewystarczające wyjaśnienie, dlaczego organ nie uznał go za stronę, lub też zauważył inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd akcentuje, że realizuje swoje konstytucyjne i ustawowe zadania w zakresie kontroli administracji patrząc przede wszystkim z perspektywy ochrony prawnej jednostki (skarżącego). Jednostka musi mieć jednak świadomość obowiązku takiego formułowania swoich wniosków, aby mieściły się one w ramach postępowania administracyjnego, a wskutek tego ich potraktowanie przez administrację będzie mogło być przedmiotem kontroli sądowej. W ramach przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, nie stwierdził naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zaś wytknięte organowi naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.