II SA/Wr 548/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 20 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Gminy W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi Gminy W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 31 maja 2016 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce obiektu mieszkalnego postanawia oddalić wniosek. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zgodnie zaś z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że wniosek o wstrzymanie wykonania musi dotyczyć aktu, którego wykonanie ma być wstrzymane, powinien kwalifikować się do wykonania. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa zaś na wnioskodawcy. To stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 14 lipca 2010 r. (sygn. akt II GSK 779/10) obowiązek wykazania okoliczności stanowiących podstawę wstrzymania wykonania decyzji spoczywa na wnioskodawcy. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności odzwierciedlających możliwość zajścia zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a brak należytego uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia pozytywną dla strony ocenę takiego wniosku. W innym orzeczeniu NSA stwierdził, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności należy poprzedzić analizą przedstawionego przez wnioskodawcę uzasadnienia pod kątem spełnienia przesłanek wskazanych w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. Ocena ta jest możliwa i w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku. Powinna być spójna i odnosząca się do konkretnej sytuacji wnioskodawcy. Należy co najmniej uprawdopodobnić wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2011 r., sygn. akt II FZ 720/10, publ. G.Prawna 2011/44/16). W sytuacji zaś, gdy mamy do czynienia z ustaleniem opłaty, do uiszczenia której jest zobowiązana strona skarżąca – jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie – twierdzenia powinny zostać poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej oraz majątkowej (zob. postanowienia NSA z dnia 12 października 2010r., sygn. akt I GZ 316/10; z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt I FZ 229/08). Brak uzasadnienia wniosku, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. uniemożliwia sądowi dokonanie oceny merytorycznej takiego wniosku (postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2010r., sygn. akt II FSK 1843/10). W rozpatrywanej sprawie przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania jest postanowienie, którym utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce budynku mieszkalnego. Poza złożeniem wniosku strona skarżąca nie przedstawiła w zasadzie żadnej argumentacji uzasadniającej powyższy wniosek, co uniemożliwia Sądowi jego jakąkolwiek merytoryczną ocenę. Strona skarżąca nie tylko nie uzasadniła swojego wniosku, ale i nie wskazała, czy w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody czy też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Stwierdzając, że wykonanie zaskarżonego postanowienia spowoduje istotną i trwałą zmianę rzeczywistości, której skutki będą nieodwracalne, dla skarżącej Gminy, która faktycznie i prawnie wykona decyzję, zamiast faktycznych inwestorów obiektu budowlanego, którymi są osoby w nim zamieszkujące, w istocie strona skarżąca kwestionuje prawidłowość określania adresata nałożonego obowiązku. Ta jednak kwestia nie podlega jakiejkolwiek ocenie przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia, którego przedmiotem jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania owego obowiązku. Zgodność z prawem zaskarżonego aktu będzie przedmiotem oceny dopiero w toku rozpoznawania wniesionej skargi. Również okoliczności związane ze szkodą w mieniu Gminy W., która według wnioskodawcy powstanie, w przypadku uiszczenia wymierzonej grzywny, nie dają podstaw do zastosowania ochrony tymczasowej. Przede wszystkim wykonanie nałożonego obowiązku rozbiórki, nie zamyka stronie skarżącej, w sytuacji orzeczenia o błędności zaskarżonego rozstrzygnięcia, możliwości dochodzenia zwrotu poniesionych kosztów na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym - w przypadku niemożności polubownego załatwienia tej kwestii - od osób, które według Gminy, powinny być obciążane obowiązkiem rozbiórki (co nie powinno być problemem procesowym, skoro według Gminy można takie osoby ustalić). W tym też aspekcie, oceniając przedstawiony przez stronę skarżącą argument, należało stwierdzić, że nie wskazuje on, że wykonanie zaskarżonego aktu groziłoby wyrządzeniem znacznej szkody lub wywołaniem trudnych do odwrócenia skutków, co jest warunkiem koniecznym wstrzymania wykonania decyzji. W realiach rozpatrywanego przypadku nie można zapominać, że oceniając zasadność wniosku należy się kierować racjami zarówno dobra ogólnego, jak i własnego strony skarżącej. Istotną bowiem kwestią jest zauważenie, że zarówno pojęcie "znacznej szkody" jak i pojęcie "trudnych do odwrócenia skutków" nie odnosi się jedynie do strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, ale również do interesu innych uczestników postępowania oraz interesu publicznego. W tym kontekście wydatki związane z wykonaniem postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia, należy zestawić z troską o dobro ogólne, tj. troską o życie lub zdrowie ludzi, bezpieczeństwem mienia bądź środowiska (tak też NSA w postanowieniu z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2270/13). Kierując się tymi proporcjami i rozważając zarówno interes ogółu, jak i własny strony skarżącej, stan bezpieczeństw nielegalnych budynków przy ul. K., przemawia za wyeliminowaniem zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Nie można również zapominać, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, a środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu do wykonania obowiązku publicznoprawnego. W sytuacji, w której zachodzi potrzeba doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (także w związku z wykonaniem nakazu rozbiórki), którego uzyskanie jest zagrożone przez niewykonanie obowiązku (nakazu), należy uwzględnić to, że zobowiązany ma dostateczną ochronę przez wykonanie obowiązku, które zamyka niebezpieczeństwo dolegliwości finansowej. Zagwarantowanie wykonania obowiązku publicznoprawnego jest uzasadnieniem odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, skoro w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarżący ma zapewnioną ochronę, której skuteczność jest uzależniona od woli samego skarżącego (por. postanowienie NSA z 12 listopada 2015 r., II OZ 1080/15). W tym też kontekście udzielenie skarżącemu ochrony należy rozpoznać, uwzględniając rozwiązania prawne przyjęte w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 599), zwanej dalej u.p.e.a. Zgodnie z art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (§ 1). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (§ 2). Ochronę skarżącego reguluje również instytucja zwrócenia grzywny. Według art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Reasumując – Sąd ważąc interes strony skarżącej jaki i ogólny (publiczny), stan bezpieczeństwa, uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z powyższym, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji postanowienia.