II SA/Wr 549/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi spółki A. w W. na decyzję Wojewody D. z dnia 08 sierpnia 2008 r. nr II-269/08 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł. (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu U Z A S A D N I N I E Decyzją Prezydenta W. z dnia 5 kwietnia 2007 r. (nr [...]), przywołującą w podstawie prawnej art. 30 ust. 5 oraz art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wniesiono sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących wykonanie urządzenia informacyjnego o łącznej wysokości 10 m - w tym tablica informacyjna o wymiarach 3 m na 12 m - posadowionego na stopie fundamentowej zagłębionej w gruncie, we W. przy ul. B. [...] (działka ewidencyjna nr [...], [...], obręb [...]) oraz nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, W ocenie organu pierwszej instancji roboty budowlane zgłoszone przez inwestora dotyczą budowli trwale związanej z gruntem. Ponadto organ ten wskazał, że wymiary oraz ciężar stopy wymagają wykonania szczegółowych obliczeń, co potwierdza, że może wystąpić zagrożenie bezpieczeństwa w trakcie eksploatacji obiektu. Dodatkowo konieczność wykonywania robót na wysokości 10 m wskazuje również na zagrożenie bezpieczeństwa i obowiązek sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, przez co uzasadnione jest wniesienie sprzeciwu i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Od decyzji organu pierwszej instancji inwestor wniósł odwołanie. W uzasadnieniu odwołania zarzucono decyzji naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, albowiem pełnomocnik inwestora otrzymał decyzję wnosząca sprzeciw w dniu 8 maja 2007 r., podczas gdy zgłoszenie zostało do organu wniesione dnia 6 kwietnia 2007 r. Tym samym organ przekroczył trzydziestodniowy termin na realizację kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Inwestor zarzucił organowi również naruszenie art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne w zakresie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia. Wojewoda D. decyzją z dnia 8 sierpnia 2008 r.(NR [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki A. z siedzibą w W., od opisanej decyzji organu pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części nakładającej na Spółkę A. z siedzibą w W. obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy Prawo budowlane wprowadzają ogólną zasadę, w myśl której możliwość rozpoczęcia robót budowlanych istnieje tylko po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1). Od tej zasady ustawodawca wprowadził wyjątki, które unormowane zostały w art. 29-31 ustawy Prawo Budowlane. W przepisach tych wyczerpująco wyliczono te roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę, z tym jednak zastrzeżeniem, że niektóre z takich robót, wskazane w art. 30 ust. 1 ustawy, wymagają zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W sprawie istotne było ustalenie czy roboty budowlane objęte zgłoszeniem wymagają pozwolenia na budowę, czy też należą do inwestycji nie wymagających takiego pozwolenia. Ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia należy uznać za prawidłowe. W myśl bowiem art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych na obiektach zabytkowych oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Inwestycja, której dotyczy zgłoszenie, dotyczy obiektu wolnostojącego, trwale związanego z gruntem, zatem nie można jej rozpatrywać kategoriach instalowania tablic i urządzeń reklamowych. Wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe jest bowiem budowlą w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego, a tym samym obiektem budowlanym(art. 3 pkt 1b Prawa budowlanego). Ponieważ zaś z art. 3 pkt 6 wynika, że wykonanie obiektu budowlanego jest budową, zatem w przypadku realizacji obiektu trwale związanego z gruntem obowiązuje ogólna zasada z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Ich budowa nie została zwolniona w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Realizacja takich urządzeń wymaga więc uzyskania pozwolenia na budowę niezależnie od miejsca ich usytuowania (podobnie wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2006 r., II OSK 931/2005; tak też: Jerzy Siegień, Prawo budowlane, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 221). Organ dodaje, że o trwałym związaniu z gruntem nie decyduje fakt, czy dana budowla ma na przykład fundamenty. W przypadku gdy budowlą taką jest nośnik reklamowy, a więc obiekt przestrzenny o kilkumetrowej wysokości i szerokości, który musi wytrzymać siłę wiatru oraz innych warunków atmosferycznych, to musi on być w odpowiedni technicznie sposób powiązany trwale z gruntem, nawet gdyby nie był zagłębiony w ziemi (tak też NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 1999 r., II SA 1617/98). Tym samym organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł, zgłaszając sprzeciw od dokonanego zgłoszenia. Podstawę ku temu daje przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Stanowi on, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Konkludując, decyzja organu pierwszej instancji, o ile zgodna jest z przepisami w zakresie wniesienia sprzeciwu, o tyle w części nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę narusza art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji wnoszącej sprzeciw obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotne - sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Ponieważ zgłoszona inwestycja podlega pozwoleniu na budowę, zatem nie było podstaw, aby organ pierwszej instancji nałożył na inwestora dodatkowy obowiązek. W orzecznictwie wyrażony został pogląd, w myśl którego za dopuszczalne należy uznać uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której jest ona bezprzedmiotowa i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego tylko w tej części. Jednakże wobec tego, iż umorzeniu nie ulega całe postępowanie, organ odwoławczy w osnowie decyzji ostatecznej winien wypowiedzieć się co do pozostałej części rozstrzygnięcia, a w szczególności, w jakim zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał je w mocy (tak NSA w motywach wyroku z dnia 27 kwietnia 2006 r., I OSK 1317/05). W obszernej skardze na ostateczną decyzję w sprawie inwestor wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu strona skarżąca podnosi, że sprzeciw zgłoszony przez organ pierwszej instancji został doręczony inwestorowi po upływie ustawowego terminu, zatem jest prawnie nieskuteczny. Strona powołuje się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych w uzasadnieniu których sądy wskazywały w jakich przypadkach organ ma obowiązek nakazać inwestorowi uzyskanie pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji. Zdaniem skarżącej Wojewoda w kwestionowanej decyzji naruszył zasadę dwuinstancyjności, zawartą w art. 15 kpa. Orzekł bowiem na podstawie innego przepisu prawa materialnego niż organ pierwszej instancji. Na koniec skarżący podnoszą, także, że decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi na adres do doręczeń, czyli nie została doręczona prawidłowo. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja Wojewody D. odpowiada prawu. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych organy obu instancji orzekały w toku rozpoznania sprawy na postawie art. 30 Prawa budowlanego. Wskazać jednak wypada, że organ pierwszej instancji, składając sprzeciw wobec zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego przywołał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego. Ze wskazanych przepisów prawa materialnego wynika, że zgłoszenia o którym mowa w ust. 1 należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Zatem oba orzekające w sprawie sprzeciwu organy, rozpoznające sprawę w toku postępowania administracyjnego, były zgodne w tym zakresie, że należy zgłosić sprzeciw do zamierzenia budowlanego, natomiast każdy z nich przyjął inną podstawę zgłoszenia owego sprzeciwu. Organ pierwszej instancji uznał, że to konkretne zamierzenie inwestycyjne wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na "możliwość spowodowania przez nie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia", co dalej skutkowało nałożeniem na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ uznał tym samym, że w sprawie istnieją przesłanki do zastosowania instytucji sprzeciwu, wobec wystąpienia przesłanek z art. 30 ust. 7 pkt 1 prawa budowlanego. Natomiast organ odwoławczy, uznając co do zasady trafność złożonego sprzeciwu, uznał, że podstawę do jego zgłoszenia stanowi treść art. 30 ust. 6 uznając, że zgłoszenie dotyczy wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Należy zatem podzielić pogląd strony, że w sprawie doszło do rozpoznania dwóch różnych spraw administracyjnych w toku instancji, co stanowi naruszenie art. 15 kpa i co ma istotny wpływ na sytuację procesową inwestora. Wskazać tu można na szerokie orzecznictwo sadów administracyjnych w omawianym zakresie. I tak np. w wyroku z dnia 19 września 2007 r. (IV SA/Wa 140/07, LEX nr 372513) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, który sąd w niniejszym składzie w całości podziela, że "w sytuacji, kiedy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP)". Podobnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z 28 marca 2006 r. (w sprawie II OSK 664/05, Lex 198350) i z dnia 23 listopada 2006 r. (I OSK 451/06, Lex 290649). Marginalnie już tylko można dodać, że analiza akt administracyjnych wskazuje (zdaniem sądu), że decyzja organu pierwszej instancji weszła do obrotu prawnego terminowo i nie można podzielić zarzutu odwołania i skargi w tym zakresie. Przywołane w skardze daty nie mają żadnego odzwierciedlenia w materiale sprawy. Zgłoszenie i sprzeciw odbyły się w kwietniu, a skarżący przywołuje w skardze okres jesienny październik – listopad 2007 r., co można uznać jedynie za całkowite pomylenie spraw prowadzonych przez inwestora przed organami architektoniczno-budowlanymi. Reasumując, wobec naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania zaskarżona decyzja musiała być wyeliminowana z obrotu prawnego (art. 145 § 1 ust. 1 pkt c uppsa). Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 uppsa, a orzeczenie zawarte w p. III wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 tejże ustawy.