II SA/Wr 552/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 29 października 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu Milickiego na uchwałę Rady Gminy Krośnice z dnia 24 lutego 2010 r. Nr XXX/215/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu wsi Krośnice postanawia: odrzucić skargę. Powiat Milicki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy Krośnice nr XXX/215/2010 z dnia 24 lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu wsi Krośnice w części dotyczącej działek oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków nr 506/26, nr 506/34, nr 508/45, nr 508/50, AM-1. W petitum skargi podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 17 pkt 2 i pkt 7 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odstąpienie przez Wójta Gminy Krośnice od obowiązku zawiadomienia Powiatu Milickiego o zmianie części projektu planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Krośnice i uzgodnienia jego zmiany z Zarządem Powiatu Milickiego w sytuacji, gdy powołane przepisy nakładają na organ gminy obowiązek powtórzenia czynności wymienionych w powołanych przepisach w przypadku zmiany części projektu tego planu. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Krośnice wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako złożonej po upływie terminu do jej wniesienia ustalonego w art. 53 § 2 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 u.p.p.s.a. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga kwestionująca legalność wskazanej wyżej uchwały Rady Gminy Krośnice z dnia 24 lutego 2010 r. złożona została na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) - zwanej w dalszej części wywodów u.s.g. Stosownie do treści ww. przepisu, skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Według przywołanej normy, przesłanki skutecznego wniesienia skargi są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze – zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie – akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego, po trzecie - skarga musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego i musi być wniesiona w terminie zakreślonym przepisami. W pierwszym rzędzie obowiązkiem Sądu było zatem zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia ww. wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Nie budzi wątpliwości, że sprawa w której zaskarżona uchwała została podjęta zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika również, że strona skarżąca w piśmie datowanym na dzień 10 marca 2010 r. skierowanym do Rady Gminy Krośnice, wezwała ten organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę planu polegającą na objęciu nim wskazanych na wstępie działek i ustalenia dla nich przeznaczenia zgodnego ze studium. Oceniając natomiast, czy niniejsza skarga wniesiona została do sądu administracyjnego z zachowaniem ustawowego terminu, w ślad za stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r. (sygn. akt: II OPS 2/07), wskazać należy, że kontrola spełnienia tego warunku winna być dokonana z uwzględnieniem treści art. 53 § 1 i 2 u.p.p.s.a. Zgodnie z tezą zawartą w ww. uchwale do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 u.p.p.s.a. Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 u.p.p.s.a. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 u.p.p.s.a. wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi. Ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Natomiast przepis art. 53 § 2 cytowanej ustawy - odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. Przywołane regulacje, w istocie wprowadzają zatem dwa terminy do wniesienia skargi: pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (i wynosi 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie), drugi termin dotyczy natomiast sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie (i wynosi 60 dni od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Analiza ww. przepisów prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg drugi z tych terminów (60 dniowy), chyba, że przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie – wówczas termin ten staje się bezprzedmiotowy a rozpoczyna bieg termin 30 dniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym nieprzekraczalnym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (patrz postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2009 r. I OSK 696/09). Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody, stwierdzić należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga została złożona z uchybieniem ustawowego terminu. Lektura akt sprawy wskazuje, że strona skarżąca wezwała Radę Gminy Krośnice do usunięcia naruszenia interesu prawnego pismem datowanym na dzień 10 marca 2010r., które wpłynęło do organu administracji w dniu 11 marca 2010 r. (data widniejąca na prezentacie organu). Z przedstawionych Sądowi akt sprawy nie wynika aby Rada Gminy Krośnice udzieliła stronie skarżącej odpowiedzi na powyższe wezwanie. W aktach znajduje się natomiast korespondencja prowadzona między stronami po wniesieniu ww. wezwania. Obejmuje ona pismo Sekretarza Gminy Krośnice z dnia 22 marca 2010 r. (podpisane z upoważnienia Wójta Gminy), który w odpowiedzi informuje stronę skarżącą, że organem do którego powinno być skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego jest Wójt Gminy Krośnice; pismo z dnia 30 marca 2010 r. skierowane do Przewodniczącego Rady Gminy Krośnice, w którym strona skarżąca w ślad za wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i nawiązując do ww. pisma Sekretarza Gminy, podtrzymuje dotychczasowe żądania i przedstawia argumentację polemiczną z argumentacją prezentowaną przez Sekretarza Gminy; pismo z dnia 20 kwietnia 2010 r. Przewodniczącego Rady Gminy Krośnice informujące o zwrocie wezwania z dnia 10 marca 2010 r. bez rozpoznania, gdyż nie zostało ono skierowane do właściwego organu, który władny jest do reprezentowania gminy na zewnątrz tj. do wójta; odpowiedź strony skarżącej z dnia 19 maja 2010r. skierowaną do Przewodniczącego Rady Gminy Krośnice, podtrzymującą dotychczasowe stanowisko dotyczące "właściwości tut. Rady Gminy organu do rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia z dnia 10.03.2010" i wnoszącej o rozpoznanie przez Radę Gminy w Krośnicach jako organ właściwy, wezwania z dnia 10 marca 2010 r., a na wypadek nie uwzględniania tego żądania, o przekazanie wezwania organowi właściwemu. Chronologia zdarzeń wynikająca z przedstawionej korespondencji wskazuje, że strona skarżąca skutecznie wezwała Radę Gminy Krośnice do usunięcia naruszenia interesu prawnego w dniu 11 marca 2010 r. Właściwy organ – tj. Rada Gminy Krośnice – nie udzieliła jednakże odpowiedzi na powyższe wezwanie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nie została podjęta uchwała wyrażającej wolę właściwego organu w sprawie wskazanego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Okoliczność tę potwierdza korespondencja prowadzona pomiędzy stroną skarżącą a Przewodniczącym Rady Gminy Krośnice i Sekretarzem Gminy. Wynika z niej wprost, że wezwaniu z dnia 10 marca 2010 r. nie nadano dalszego biegu a w rezultacie zostało ono zwrócone stronie skarżącej przez Przewodniczącego Rady bez rozpoznania. Skoro pismu temu nie nadano w ogóle biegu, oznacza to, że nie przedstawiono go również pod obrady Radzie Gminy, która jest jedynie władna do zajęcia stanowiska odnośnie ważności podjętej przez siebie uchwały i do ewentualnego uwzględniania wniesionego wezwania. Brak uchwały Rady Gminy w Krośnicach odnośnie przedmiotowego wezwania oznacza, że pisma kierowane do strony skarżącej przez Przewodniczącego Rady i przez Sekretarza Gminy, nie mogą być traktowane jako przekaz stanowiska właściwego organu tj. Rady Gminy – gdyż stanowiska takiego nie było. Bezsprzecznie również, ani Przewodniczący Rady ani Wójt Gminy nie są uprawnieni do zajmowania stanowiska w przedmiocie ważności uchwał stanowiących organu gminy. W konsekwencji, skoro Rada Gminy w Krośnicach nie udzieliła skarżącej odpowiedzi na wezwanie, termin do złożenia skargi wynosił 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego i od tego momentu rozpoczął swój bieg. Zdaniem Sądu, termin ten należy liczyć od dnia wpływu wezwania kierowanego do Rady Gminy Krośnice (w aktach brak jest bowiem dowodu potwierdzającego ewentualną datę nadania tego pisma). Wobec przedstawionych wcześniej regulacji normujących termin wnoszenia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego, nieuprawnione jest twierdzenie strony skarżącej, że w niniejszej sprawie termin wniesienia skargi rozpoczął swój bieg z dniem 27 maja 2010 r. a więc po złożeniu pisma z dnia 19 maja 2010 r. (data wpływu do organu 26 maja 2010 r.) i że jest to termin trzydziestodniowy. Sąd podziela prezentowane w judykaturze stanowisko, że instytucji wezwania o której mowa w art. 101 u.s.g. stanowiącej surogat środka odwoławczego nie można traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie, bez ograniczeń. Brak podstaw aby omawianą instytucję, traktować inaczej, niż określają to przepisy w stosunku do klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2008 r. (II OSK 552/08) przyjęcie odmiennego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego. Ponadto odmienne rozumienie instytucji wezwania, stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż inne podmioty, wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji (por. też postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r. II OSK 754/08; postanowienie NSA z dnia 20 września 2006 r. II GSK 212/06 oraz postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02). Jak już wcześniej podkreślono, w niniejszej sprawie, wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego zawiera pismo kierowane do Rady Gminy Krośnice, które skutecznie złożone zostało w siedzibie organu w dniu 11 marca 2010r. Natomiast pismo z dnia 19 maja 2010 r. jest kolejnym pismem w sprawie, wprost nawiązującym do ww. wezwania. Nawet jeżeli traktować je jako wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego – to tylko jako kolejne. Wobec powyższego stwierdzić wypada, że fakt wniesienia wezwania z dnia 10 marca 2010 r. spowodował rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi, który nie ulega żadnemu przerwaniu. Bez znaczenia dla biegu tego terminu pozostają zatem kolejne pisma strony skarżącej i działania podejmowane po wniesieniu wezwania przez Przewodniczącego Rady Gminy i przez Sekretarza Gminy, aczkolwiek należy je ocenić zdecydowanie nagannie. Sąd wskazuje, że skoro przedmiotem zaskarżenia była uchwała rady gminy, to prawidłowo strona skarżąca skierowała wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego do Rady Gminy Krośnice. Przeciwnie do stanowiska prezentowanego przez gminę, wójt nie był organem właściwym w tej sprawie. W orzecznictwie wskazuje się natomiast, że skierowanie omawianego wezwania do wójta (burmistrza, prezydenta) nie powoduje, że wezwanie takie powinno być uznane za prawnie bezskuteczne. Z racji ustawowych obowiązków wójta (kierowanie bieżącymi sprawami gminy i reprezentowanie jej na zewnątrz) obowiązany on jest nadać skierowanemu do niego wezwaniu odpowiedni bieg i przedstawić go radzie (por. postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r. II OSK 1009/06 oraz dnia 4 marca 2009 r. II OSK 1236/08). Nie jest to jednak zasada. Jak wskazano, skarżący prawidłowo skierowali wezwanie do Rady Gminy w Krośnicach, które to wezwanie, okazało się bezskuteczne. Bez względu bowiem na przyczyny nieprzekazania wezwania do organu stanowiącego gminy, Rada nie udzieliła na nie odpowiedzi. Na marginesie należy zauważyć, że w okolicznościach zaistniałych w niniejszej sprawie, strona skarżąca – korzystająca wszak na etapie przedsądowym z pomocy fachowego pełnomocnika (o czym świadczy pismo z dnia 30 marca 2010 r. na którym oprócz podpisu Starosty widnieje również parafa adwokata) – powinna, po bezskutecznym upływie 60 dni od dnia wniesienia wezwania, skierować skargę do Sądu, a nie przestawać wyłącznie na polemice ze stanowiskiem prezentowanym przez przewodniczącego rady. Wobec zaistniałych wyżej okoliczności Sąd stwierdza, że termin wniesienia skargi upłynął w dniu 11 maja 2010 r. Skarga została natomiast sporządzona w dniu 25 sierpnia 2010 r. a do siedziby organu wpłynęła w dniu 27 sierpnia 2010 r. Już zatem sama data sporządzania skargi wskazuje, że została ona wniesiona po terminie. W rezultacie działając zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.