II SA/Wr 553/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: referent Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 3 czerwca 2025 r. nr SKO 4213.14.2025 w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na przetwarzaniu odpadów oddala skargę w całości. A. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: skarżąca spółka, strona skarżąca), zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO lub Kolegium) z 03.06.2025 r. (Nr SKO 4213.14.2025), utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z 28.02.2025 r. (Nr GOS.6220.4.2023), którą odmówiono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "Przetwarzanie odpadów na terenie zakładu A. sp. z o.o. w miejscowości B.", planowanego na działce nr [...], obręb B., Gmina S. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z 31.03.2023 r. strona skarżąca wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji opisanego powyżej przedsięwzięcia. Planowane przedsięwzięcie zostało, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839, ze zm.) - dalej: rozporządzenie kwalifikacyjne, zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko nie jest wymagane. Po zasięgnięciu opinii organów współdziałających, Burmistrz nałożył na skarżącą spółkę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia (postanowienie z 06.11.2023 r.). Po przedłożeniu w dniu 04.04.2024 r. raportu o oddziaływaniu na środowiska, Burmistrz zwrócił się o uzgodnienie warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. W toku procedowania uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z RDOŚ została podjęta w dniu [...].09.2024 r. uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego B. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z 09.10.2024 r. pod pozycją [...]. Zgodnie z § 18 ust. 3 pkt 2 oraz ust. 5 tej uchwały, na działce nr [...], obręb B., Rada zakazała lokalizacji obiektów związanych z przetwarzaniem odpadów. Powołując się brak zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, decyzją z 28.02.2025 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Przyznając, że w dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej organ ten stwierdził zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...] z [...].06.2021r.), to jednak, wobec zmiany planu miejscowego, był on zobowiązany do ponownej weryfikacji złożonego wniosku pod tym względem. Zgodnie z uchwałą nr [...], działka nr [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod usługi lub produkcję ([...] U-P). Na podstawie § 18 ust. 3 pkt 2 uchwały "w zakresie zasad zagospodarowania terenu zakazuje się lokalizacji obiektów związanych z przetwarzaniem odpadów". Ponadto w § 18 ust. 5 uchwały: "w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasad kształtowania krajobrazu: dopuszcza się przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem obiektów związanych z przetwarzaniem odpadów". Zdaniem organu I instancji, nie ulega wątpliwości, że lokalizacja planowanego przez spółkę przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego, a w takim przypadku art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. obliguje organ administracyjny do wydania decyzji odmownej. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca spółka, zarzucając Burmistrzowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanej decyzji, tj. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną jego ocenę, a w konsekwencji poczynienie wadliwych błędnych - ustaleń faktycznych, w szczególności co do charakteru inwestycji. Zdaniem spółki, powyższe uchybienia, w powiązaniu z błędną wykładnią ustaleń planu zagospodarowania, zmienionego specjalnie w celu uniemożliwienia przedsięwzięcia, skutkują wydaniem decyzji, która wymaga uchylenia. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z 03.06.2025 r. (Nr SKO 4213.14.2025) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w kwestii uznania braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia (polegającego na uruchomieniu dwóch urządzeń do recyklingu odpadów, tzn. przetwarzania złomu elektronicznego: tworzywa sztuczne, metale nieżelazne, kompozyty) z planem miejscowy, skoro § 18 ust. 5 uchwały dopuszcza "przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem obiektów związanych z przetwarzaniem odpadów". Kolegium zwróciło również uwagę, że w postępowaniu środowiskowym nie kontroluje się zgodności z prawem postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że w razie stwierdzenia niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązkiem organu jest wydanie decyzji odmownej w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie lub też wprost zakazuje jego realizacji, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (zob. wyroki NSA: z 26.04.2013 r., II OSK 2628/11; z 30.10.2018 r., II OSK 2667/16). Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów procesowych Kolegium zwróciło z kolei uwagę, że w postępowaniu administracyjnym prawa, obowiązki i relacje powstające na gruncie prawa administracyjnego determinowane są przede wszystkim przepisami prawa, a nie wolą organu lub strony (wyrok NSA z 16.05.2006r., II FSK 480/05). W konsekwencji, art. 8 k.p.a. nie wymaga od organu, by zaspokajał takie stany obywateli, jak poczucie satysfakcji i sprawiedliwości (wyrok NSA z 08.06.2011 r., I OSK 410/11). Zasady postępowania administracyjnego nie są bowiem wartością samą w sobie, lecz mają określony cel (wyrok NSA z 18.04.2008r., II OSK 429/07). Wynikające z k.p.a. obowiązki organu dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym m.in. obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie mogą być absolutyzowane (wyrok NSA z 08.06.2011 r., I OSK 410/11). Kolegium powołało się także na tezę wyroku WSA we Wrocławiu z 13.04.2023 r. (II SA/Wr 4/23), zgodnie z która sąd administracyjny "nie jest (...) władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa". W skardze na powyższą decyzję skarżąca spółka zarzuciła Kolegium naruszenie: 1). art. 24 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyłączenie z udziału w postępowaniu przez bezpośredniego przełożonego z urzędu Naczelnik Wydziału Gospodarki Odpadami i Środowiska w Urzędzie Miasta i Gminy w S., A. W., zamieszkałej w B. w okolicy działki nr [...], na której ma powstać planowane przedsięwzięcie, będącej jednocześnie główną liderką lokalnego ruchu sprzeciwiającego się działalności skarżącej spółki i podmiotów z nią powiązanej na terenie Gminy S., co stanowi jednocześnie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, 2). art. 7 w związku z art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ w mocy decyzji wydanej przez Naczelnika Wydziału Gospodarki Odpadami i Środowiska w Urzędzie Miasta i Gminy w S., A. W., która mieszka w B. w okolicy działki [...], gdzie ma powstać planowane przedsięwzięcia i która jest jednocześnie osobą zainteresowaną w sprawie tj. główną liderką lokalnego ruchu sprzeciwiającego się działalności skarżącej i podmiotów z nią powiązanych, a więc jest personalnie związana ze sprawą, a tym samym podjęta przez nią w imieniu Burmistrza S. decyzja narusza zasady prawdy obiektywnej oraz jednocześnie zasadę pogłębionego zaufania do organów władzy publicznej, 3). art. 80 ust. 1 u.o.o.ś., poprzez jego błędne zastosowanie i pominięcie przez organ, że w dniu złożenia przez spółkę wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, tj. 31.03.2023 r. MPZP nie zawierał żadnych zakazów dla terenów oznaczonych symbolem [...]P-U związanych z przetwarzaniem odpadów, a organ celowo przedłużał postępowanie, aby zdążyć w tym czasie przeprowadzić całą procedurę zmiany MPZP poprzez wprowadzenie powyższego zakazu i finalnie doprowadzić do sytuacji, w której powyższe regulacje wejdą w życie, 4). art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. w związku z art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wydania decyzji bez zbędnej zwłoki, w terminie miesięcznym liczonym od dnia złożenia przez spółkę wniosku tj. 31.03.2023 r. i celowe przedłużanie postępowania m.in. poprzez wydanie postanowienia o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko pomimo tego, że RDOŚ wyraził opinie o braku podstaw do jej przeprowadzenia, co pozwoliło Radzie Miejskiej w S. na przeprowadzenie procedury zmiany MPZP i ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z 09.10.2024 r. pod pozycją [...], 5). art. 7, art. 77, art. 80 i art. 6 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, jak również kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o jej uchylenie w całości, a także uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącej spółki od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinięto poszczególne zarzuty skargi. Jednocześnie autor skargi poinformował, że podjął czynności zmierzające do zaskarżenia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. W związku z powyższym wskazano, że po nadaniu sygnatury akt sądowych powyższej sprawie, spółka złoży wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zapowiedziany wniosek został złożony na rozprawie w dniu 09.12.2025 r. Wydanym w tym samym dniu postanowieniem Sąd go oddalił. Sąd uznał, że rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] nie ma bezpośredniego wpływu na wynik postępowania dotyczącego oceny legalności zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że odpowiada ona prawu. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega opisana na wstępie decyzja Kolegium w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "Przetwarzanie odpadów na terenie zakładu A. sp. z o.o. w miejscowości B.", planowanego do realizacji na terenie działki nr [...], obręb B. Uzasadnienie wyroku w tej części rozpocząć należy od oceny najdalej idącego zarzutu skargi, a mianowicie zarzutu nieważności decyzji. W tym zakresie Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone przez WSA we Wrocławiu w wyroku z 09.10.2025 r., sygn. akt II SA/Wr 571/25 w odniesieniu do analogicznego zarzutu, który został podniesiony w sprawie ze skargi A.(1) sp. z o.o. Należy wobec tego podkreślić, że dopiero na etapie skargi strona skarżąca sformułowała zarzut naruszenia art. 24 § 3 k.p.a., dotyczący niewyłączenia pracownika organu I instancji od udziału w sprawie. Wątpliwości co do bezstronności pracownika mogą mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie dopiero wtedy, gdy okaże się, że powinno dojść do jego wyłączenia na podstawie art. 24 k.p.a. W okolicznościach sprawy – w toku postępowania administracyjnego ani strona skarżąca, ani też pracownik organu nie złożyli żądania wyłączenia, przez co przełożony pracownika organu, ani też sam organ I instancji nie mieli formalnego obowiązku rozstrzygnięcia tej kwestii i wstrzymywania merytorycznego rozpatrywania sprawy. Sąd wskazuje nadto, że koniecznym warunkiem wyłączenia pracownika organu na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. jest uprawdopodobnienie istnienia okoliczności niewymienionych w art. 24 § 1 k.p.a. (które nie były w sprawie podnoszone i Sąd też ich nie stwierdził), które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Takie okoliczności nie zostały jednak, w ocenie Sądu, uprawdopodobnione. Twierdzenia autora skargi odnoszące się do działalności rodziny pracowniczki organu nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione. Nie może natomiast stanowić wyłącznej przesłanki wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. fakt zamieszkiwania przez pracowniczkę organu w sąsiedztwie terenu, na której prowadzona jest działalność przez stronę skarżącą. W rezultacie nie mogły zadziałać zarzuty dotyczące naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. Nie mógł przynieść skutków oczekiwanych przez autora skargi również zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 u.o.o.ś., który w ocenie spółki miałby wyrażać się w pominięciu przez Kolegium celowych działań Burmistrza i zaniechania wydania decyzji bez zbędnej zwłoki. Wyjaśnić zatem należy, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem, co wynika z art. 1 p.p.s.a. Oznacza to, że badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Jednocześnie Sąd w przypadku skargi na decyzję administracyjną nie może oceniać sprawy w zakresie terminów załatwienia sprawy. Powyższemu służy skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania. Jak już wskazywano, w niniejszym postępowaniu, przedmiotem oceny jest decyzja Kolegium, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. o odmowie wydania decyzji środowiskowej. Ponadto realizacja w ogólnym postępowaniu administracyjnym zasady szybkości postępowania nie może odbywać się kosztem zasady prawdy obiektywnej, która zobowiązuje organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W kontekście sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 80 ust. 1 i 2 u.o.o.ś., wskazującego na konieczności uwzględnienia przez organy treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie składania wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku NSA z 09.05.2023 r., sygn. akt III OSK 2111/21, w którym wskazano, że: "Dla rozstrzygnięcia sprawy istotny jest stan faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji właściwego organu, a nie w jakiejkolwiek wcześniejszej fazie postępowania, w tym w dacie składania wniosku. W tym zakresie skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni aprobuje i przyjmuje jako swoje, stanowisko i argumentację zawartą w wyroku NSA z dnia 14 marca 2017 r., sygn. II OSK 1770/15 (LEX nr 2316657), że: "Złożenie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej i spełnienie wszystkich formalnych warunków do jej uzyskania, nie kreuje bowiem żadnych "praw nabytych". Formalnie poprawnie złożony wniosek nie jest nawet źródłem jakiejkolwiek ekspektatywy (prawnie chronionego oczekiwania), której przedmiotem byłoby uzyskanie rozstrzygnięcia (decyzji) określonej treści". Skoro zatem z treści art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana jedynie po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe. Zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., wobec braku odmiennej regulacji w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, obowiązkiem organu administracyjnego wydającego decyzję administracyjną było uwzględnić ustalenia co do przeznaczenia terenu wynikające z obowiązującej w dacie wydania decyzji uchwały Nr [...] Rady Miejskie w S. z [...].09.2024 r. Z tych ustaleń bezspornie wynika, że lokalizacja na terenie działki nr [...] przedsięwzięcia związanego z przetwarzaniem odpadów jest niedopuszczalna. Pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zastosowania w sprawie przepisu art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. okoliczność, że taka uchwała została przyjęta dopiero w toku prowadzanego postępowania środowiskowego, czy też okoliczność, że wprowadziła ona rozwiązania, które w praktyce wykluczyły możliwość zrealizowania przedsięwzięcia. Wbrew również zarzutom skargi, w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Interpretacja ustaleń planu miejscowego była trafna, wobec czego nie można przyjąć, że organy naruszyły art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego. Wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w całości.