II SA/Wr 558/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 4 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku L.S. i J.S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi L.S. i J.S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku handlowo-usługowego – przychodnia medyczna z częścią biurową postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zgodnie zaś z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W pierwszej kolejności należy odnieść się do dopuszczalności wstrzymania zaskarżonej decyzji, tj. decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku handlowo-usługowego – przychodnia medyczna z częścią biurową. Zgodnie z już utrwalonym orzecznictwem (por. postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1898/09, z dnia 4 listopada 2008 r. sygn. akt II OZ 1143/08, z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OZ 259/13) przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 P.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem skarżących - nie posiada cechy wykonalności, bowiem nie wymaga ona żadnej czynności stron - nie przyznaje stronie żadnych uprawnień ani nie nakłada na stronę żadnych obowiązków. Należy zatem uznać, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i nie powoduje bezpośrednio niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wskazać również należy, że wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla strony z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazać należy, że uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na wnioskodawcy. To stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 14 lipca 2010 r. (sygn. akt II GSK 779/10, publ. LEX nr 673837) obowiązek wykazania okoliczności stanowiących podstawę wstrzymania wykonania decyzji spoczywa na wnioskodawcy. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności odzwierciedlających możliwość zajścia zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., a brak należytego uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia pozytywną dla strony ocenę takiego wniosku. W innym orzeczeniu NSA stwierdził, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności należy poprzedzić analizą przedstawionego przez wnioskodawcę uzasadnienia pod kątem spełnienia przesłanek wskazanych w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a.. Ocena ta jest możliwa i w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku. Powinna być spójna i odnosząca się do konkretnej sytuacji wnioskodawcy. Należy co najmniej uprawdopodobnić wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2011 r., sygn. akt II FZ 720/10, publ. G.Prawna 2011/44/16). W niniejszej sprawie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu strona skarżąca wskazała, że wykonanie ostatecznej decyzji spowoduje wyrządzenie znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków w postaci rozpoczęcia inwestycji w sytuacji kiedy doszłoby ewentualnie do zmiany decyzji. Należy tutaj podkreślić, że koniecznym przy rozpoznawaniu wniosku skarżących jest uwzględnienie interesów wszystkich stron postępowania. Szczególnie istotne wydaje się uwzględnienie interesów inwestora, który może podjąć roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sama podnoszona przez skarżących okoliczność realizacji inwestycji nie daje podstawy do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Powołując się na powyższą okoliczność skarżący nie wykazali, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby spowodować skutki o jakich stanowi art. 61 § 3 P.p.s.a. - nie wskazali bowiem na żadne okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wiązać się będzie z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków dla skarżących. Ewentualna zmiana decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w sytuacji rozpoczęcia inwestycji może wprawdzie spowodować wyrządzenie znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków jednakże nie dla skarżących, ale dla inwestora. Zatem to nie skarżący będą w takiej sytuacji obciążeni kosztami (ewentualnej) rozbiórki, a inwestor. Na marginesie – odnosząc się do argumentacji podniesionej przez skarżących we wniosku i ich obaw dotyczących realizacji inwestycji - należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie nie mogłoby dojść do wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji, bowiem norma art. 61 § 3 P.p.s.a. wprawdzie rozszerza możliwość wstrzymania zaskarżonych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, jednak kluczowe dla zakresu stosowania tego przepisu ma to, jakie znaczenie przyjmie się dla pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktu bądź czynności. W ocenie Sądu należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej nie umożliwia jednak wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji, w sytuacji gdy brak było merytorycznej kontroli dokonanej przez organ odwoławczy, a postępowanie przed tym organem zakończone zostało rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. A z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Uwzględniając powyższe, należy zatem stwierdzić, że udzielenie pozwolenia na budowę (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) oraz kwestia umorzenia postępowania odwoławczego nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odnosił się do kwestii zatwierdzenia projektu budowlanego, ponieważ stwierdził, że wnoszący odwołanie nie są stronami postępowania. Brak jest zatem tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym, co uzasadnia stwierdzenie, że pierwszoinstancyjna nie mogłaby być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. W rezultacie Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i dlatego też wniosek w tym przedmiocie nie został uwzględniony. Stąd na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.