II SA/Wr 56/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek (sprawozdawca), Sędzia NSA Julia Szczygielska, , Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. S.-K. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego I. uchyla decyzję I i II instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 500,00 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. II SA/Wr 56/09 UZASADNIENIE W dniu [...] do Urzędu Miejskiego W. wpłynęło zgłoszenie inwestora - Pani M. S.-K. - dotyczące zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego z pomieszczenia magazynowego konfekcji uszczelnień technicznych-zakład produkcyjny - na punkt skupu i sprzedaży metali w tym metali kolorowych przy ul. K. [...] we W. W wyniku analizy powyższego zgłoszenia, Prezydent W., decyzją z dnia [...]. (Nr [...]), wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania wyżej wymienionej inwestycji uznając ją za niezgodną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowąania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia Nr XX/578/04 z dnia 19 lutego 2004r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 57, póz. 1241). Od powyższego rozstrzygnięcia odwołała się Inwestorka, która zakwestionowała zasadność zgłoszenia sprzeciwu przez Prezydenta W. Rozpatrując odwołanie Wojewoda wskazał, że zwolnienie inwestora, w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, z obowiązku uzyskania pozwolenia na realizację wskazanej inwestycji, nie oznacza jednak rezygnacji z administracyjnej kontroli jej prawidłowości. Zgodnie bowiem z przepisem art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawa budowlane (tj. Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności, podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Stosownie do ust. 2 powołanego wyżej przepisu, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć stosowną dokumentację, wymienioną w powoływanym przepisie. II SA/Wr 56/09 Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego). Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia Nr XX/578/04 z dnia 19 lutego 2004r., działka nr 52/15, której dotyczy powyższe zgłoszenie, usytuowana jest na terenie, oznaczonym na rysunku planu symbolem 30.MWU. Zgodnie z § 40 ust. 1 wyżej wskazanego planu dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 30.MWU ustala się następujące przeznaczenie: 1) podstawowe - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; 2) uzupełniające: a) usługi administracji - na l i 2 kondygnacji; b) biura - na l i 2 kondygnacji; c) usługi handlu detalicznego - na l kondygnacji; d) nieuciążliwa produkcja związana z obsługą klientów - na l kondygnacji; e) usługi ochrony zdrowia i opieki społecznej - praktyka lekarska i stomatologiczna - na l kondygnacji. Organ odwoławczy, powołując się na definicję "handlu detalicznego" zawartą w Encyklopedii PWN wskazał, że przez handel detaliczny rozumie się sprzedaż towaru w małych ilościach, bezpośrednio odbiorcy. Przeciwieństwem działalności detalicznej jest działalność hurtowa. Działalność hurtowa w handlu II SA/Wr 56/09 polega na sprzedaży lub zakupie towaru w dużych ilościach i rozprowadzanie go za pomocą odpowiedniej sieci handlowej. Następnie wskazano, że w przedmiotowej sprawie inwestor w zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wskazał, iż w dotychczasowym lokalu użytkowym zamierza utworzyć punkt skupu i sprzedaży metali, w tym metali kolorowych. Niewątpliwie prowadzenie punktu skupu pod pojęciem, którego należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w Słowniku języka polskiego PWN, kupowanie od wielu właścicieli, producentów produktów rolnych, odpadków użytkowych itp. w celu dalszej odsprzedaży konsumentom lub przetwarzania, wykracza poza definicję handlu detalicznego. W przypadku prowadzenia punktu skupu surowców wtórnych sprzedaż nagromadzonych surowców w małych ilościach stałaby w sprzeczności z charakterem tego typu działalności. Organ odwoławczy zauważa, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, teren oznaczony symbolem 30.MWU, przeznaczony został przede wszystkim pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Usługi handlu detalicznego prowadzone na tym obszarze powinny zatem polegać na prowadzeniu drobnych punktów handlowych na użytek lokalnej społeczności. W związku z powyższym, w ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji słusznie uznał powyższą inwestycje jako niezgodną z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na tej podstawie wniósł sprzeciw wobec zmiany sposobu użytkowania wskazanego w zgłoszeniu lokalu. Następnie wskazano, że zgodnie z art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może spowodować niedopuszczalne wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zlokalizowanie na obszarach, dla których funkcją podstawowa jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych punktu skupu surowców wtórnych, bez II SA/Wr 56/09 wątpienia prowadzi do wprowadzenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Punkt skupu metali jest bowiem w istocie punktem skupu złomu, przez który należy rozumieć niepotrzebne, zużyte przedmioty metalowe, pojazdy, maszyny lub odpady poprodukcyjne zbierane jako surowiec wtórny. Niezależnie od wielkości prowadzonego skupu, jego istnienie na danym terenie wiąże się zawsze z uciążliwymi dostawami i odbiorem zgromadzonych surowców. W konkluzji organ odwoławczy uznał, że w świetle dołączonych do sprawy akt wynika, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego na punkt skupu i sprzedaży metali w tym metali kolorowych stoi w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także przepisami prawa budowlanego. Dlatego też wniesienie sprzeciwu przez organ pierwszej instancji było, w ocenie Wojewody, uzasadnione. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła M. S.-K. - właścicielka przedsiębiorstwa "K. MSK S.-K. M." we W. Skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisu art. 73 ustawy - Prawo budowlane, nadto przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2007 r. nr 39, póz. 251, z późn. zmian.) — przez wydanie decyzji o wyrażeniu sprzeciwu wobec zamierzonego sposobu użytkowania lokalu użytkowego przy ul. K. [...] we W. 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w szczególności naruszenie przepisów art. 8, 9 i 10 oraz art. 79 KPA - przez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie w sposób sprzeczny z tymi przepisami i utrudnienie skarżącej zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji przez Organ I Instancji. Wskazano również na naruszenie przepisów art. 7, 75, 77 i 80 KPA - przez brak należytego wyjaśnienia sprawy, nadto brak odpowiedniego zebrania materiału dowodowego i właściwej jego analizy, co II SA/Wr 56/09 doprowadziło do dokonania ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 107 KPA w związku z art. 140 KPA - przez brak należytego rozważenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, takich jak faktyczne usytuowanie lokalu wynajętego przez skarżącą i jego dotychczasowe wykorzystanie, sposób korzystania z budynku, w którym tenże lokal się znajduje, a także okoliczności związanych z przetargiem dotyczącym najmu lokalu i zawarciem umowy najmu przez Organ I Instancji, także podstawy prawnej i możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Wskazując na powyższe podstawy skarżąca wniosła: 1. o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] , ewentualnie: 2. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę strona skarżąca podniosła, iż przed przystąpieniem do przetargu na zawarcie umowy najmu przedmiotowego lokalu — zapoznała się z warunkami określającymi sposób korzystania lokalu, mającego być przedmiotem najmu. W warunkach przetargowych, określonych przez jednostkę organizacyjną podległą Prezydentowi W. - znajdowało się jednoznaczne stwierdzenia, że brak jest jakichkolwiek ograniczeń odnośnie branży po przetargu. Brak było również jakiegokolwiek zastrzeżenia co do ewentualnych ograniczeń w związku z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Po wygraniu przetargu przez skarżącą inna jednostka organizacyjna Urzędu Miejskiego W., podległa Prezydentowi W. i działająca z jego upoważnienia zawarła ze skarżącą umowę najmu lokalu w której stwierdzone jest jednoznacznie, że w lokalu prowadzone będzie działalność w postaci skupu surowców wtórnych (odpadów). W ocenie strony skarżącej, zawarcie umowy najmu na warunkach określonych w przetargu (co znalazło odpowiednie odzwierciedlenie w umowie najmu) oznacza, że Prezydent II SA/Wr 56/09 W. wyraził, co najmniej w sposób dorozumiany, zgodę na prowadzenie skupu odpadów przez skarżącą w przedmiotowym lokalu. Zatem, skoro kwestia ta została już rozstrzygnięta — brak podstaw prawnych do zgłoszenia sprzeciwu. W tym miejscu należy zauważyć, że kwestia ta nie została dostrzeżona przez Organy obu instancji. W uzasadnieniach decyzji wydanych w sprawie brak jakiegokolwiek rozważenia skutków prawnych i charakteru prawnego treści warunków przetargu i umowy najmu lokalu. Skarżąca wskazała, że jak wynika z sentencji decyzji Prezydenta W. — podjęta ona została na podstawie arL. 71, ust. 5 pkt. 2 Prawa budowlanego. Natomiast Wojewoda D. nie wskazał w sentencji swojej decyzji jakiejkolwiek podstawy materialnoprawnej, natomiast w uzasadnieniu tej ze decyzji powołał się (str. 3) na przepis art. 71 ust. 5 pkt. 3 lit. d tej ustawy. Nie wiadomo zatem, jaka jest faktyczna podstawa prawna rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że jeśli Organ II Instancji przyjął inną podstawę prawną rozstrzygnięcia - skarżąca faktycznie została pozbawiona możliwości odwołania się. W takiej sytuacji należało uchylić zaskarżoną decyzję wskazując na celowość rozważenia materiału sprawy w kontekście także innego przepisu prawa materialnego. Skarżąca podniosła nadto, iż nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy w kontekście także innych przesłanek prawnych do wydania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji brak jest ustaleń, jakie było dotychczasowe wykorzystanie przedmiotowego lokalu. Brak też jest ustaleń co do szczegółowego położenia lokalu, możliwości dojazdu, jak również wykorzystywania innych lokali w budynku. Skarżąca podnosi, iż lokal znajduje się w osobnym budynku - znajdującym się na środku dużego podwórza. Na podwórze to są trzy możliwości dojazdu. Nie będzie zatem żadnych trudności z dostarczaniem odpadów, czy ich wywózką. Najbliższy budynek sąsiedni ma wyłącznie przeznaczenie użytkowe, a obecnie nie jest w ogóle wykorzystywany. Dodać należy, że w budynku znajduje się lokal użytkowy wykorzystywany jako zakład wulkanizacyjny i punkt sprzedaży opon. Zatem dojazd samochodem do II SA/Wr 56/09 tego lokalu ma miejsce co najmniej kilkadziesiąt razy dziennie, niezależnie od wydzielania oparów przy wulkanizacji. Ewentualny dojazd samochodami do punktu skupu odpadów miałby miejsce jedynie kilka razy w tygodniu. Zatem uciążliwość punktu skupu odpadów jest znacznie mniejsza dla okolicznych mieszkańców. Skarżąca podtrzymała swoje wywody co do definicji handlu detalicznego, zawarte w złożonym odwołaniu. Usytuowanie lokalu uniemożliwia prowadzenie skupu hurtowego odpadów, np. z zakładów przemysłowych. Skup odpadów ma służyć okolicznym mieszkańcom – w celu umożliwienia im odsprzedaży detalicznych ilości odpadów. Ma to także znaczenie dla ekologii, gdyż umożliwia mieszkańcom pozbywanie się odpadów, a także czyni niecelowym wyrzucanie tychże na podwórza, czy ulice. Spowoduje to zmniejszenie zaśmiecenia i zanieczyszczenia środowiska. Skarżąca podniosła nadto, że w toku postępowania - jeżeli Organ I Instancji zamierzał wydać decyzję o złożeniu sprzeciwu - powinien był poinformować o tym skarżącą, wezwać ją do zapoznania się z materiałem sprawy i możliwością złożenia stosownych wniosków. Skarżąca została pozbawiona uprawnień przewidzianych stosownymi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaiskrzonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn, zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. II SA/Wr 56/09 Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Mając na uwadze przedstawione powyżej kryteria Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu kontroli kwestionowanej decyzji, uznał za konieczne zastosowanie w niniejszej sprawie postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. II SA/Wr 56/09 Na wstępie wskazać należy, iż przedmiotem rozpatrywanej sprawy była zmiana sposobu użytkowania lokalu położonego we W. przy u. K. [...] W tym kontekście należy zważyć, iż zgodnie z przepisem art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zgodnie z ustępem 2 powoływanego przepisu zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. II SA/Wr 56/09 Z kolei ustęp 5 wskazanego wyżej przepisu stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W rozpatrywanej sprawie do organu pierwszej instancji Pani M. S.j-K. złożyła zgłoszenie dotyczące zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego z pomieszczenia magazynowego konfekcji uszczelnień technicznych-zakład produkcyjny - na punkt skupu i sprzedaży metali w tym metali kolorowych przy ul. K. [...] we W. W wyniku analizy powyższego zgłoszenia, Prezydent W., decyzją z dnia [...]., wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania wyżej wymienionej inwestycji, uznając ją za niezgodną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia Nr XX/578/04 z dnia 19 lutego 2004r. Zgodnie z § 40 ust. 1 wyżej wskazanego planu dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 30.MWU ustala się następujące przeznaczenie: 1) podstawowe - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; 2) uzupełniające: a) usługi administracji - na l i 2 kondygnacji; II SA/Wr 56/09 b) biura - na l i 2 kondygnacji; c) usługi handlu detalicznego - na l kondygnacji; d) nieuciążliwa produkcja związana z obsługą klientów - na l kondygnacji; e) usługi ochrony zdrowia i opieki społecznej - praktyka lekarska i stomatologiczna - na l kondygnacji. Organ odwoławczy, powołując się na definicję "handlu detalicznego zawartą" w Encyklopedii PWN wskazał, że przez handel detaliczny rozumie się sprzedaż towaru w małych ilościach, bezpośrednio odbiorcy. Przeciwieństwem działalności detalicznej jest działalność hurtowa. Działalność hurtowa w handlu polega na sprzedaży lub zakupie towaru w dużych ilościach i rozprowadzanie go za pomocą odpowiedniej sieci handlowej. Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę organ pierwszej instancji uznał, iż działalność polegająca na prowadzeniu przez skarżącą skupu metali, w tym metali kolorowych nie mieści się w pojęciu "handlu detalicznego". Stanowisko powyższe zostało podtrzymane przez organ odwoławczy, z uzasadnieniem przedstawionym powyżej. Rozpatrując skargę na decyzję Wojewody Sąd na wstępie powziął wątpliwość, czy organy rozstrzygające spełniły w sposób należyty wymogi nań nałożone w przepisach art. 7 i 77 KPA. Zgodnie z treścią przepisów art. 7 i art. 77 § 1 KPA organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r. V SA 1816/00 LEX 77645) Dodać należy, iż obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r. I SA 301/00 LEX nr 53964). II SA/Wr 56/09 W przedmiotowej sprawie organy I jaki i II instancji nie dopełniły wskazanych wyżej obowiązków. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie, nie ustaliły przede wszystkim, czy w rozpatrywanej sprawie, wskazana przez zgłaszającą zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu wyczerpuje dyspozycję art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego – a tym samym wymaga zgłoszenia. Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowym jakkolwiek art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w stanie obowiązującym do dnia 25. września 2005r.) nie zawiera pełnej definicji pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w wyniku użycia zwrotu "rozumie się w szczególności" należy przyjąć, że brzmienie tego przepisu oddaje intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być pomijane przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania (por. wyrok NSA 27 września 2002 r., IV SA 2147/00, ONSA 2003, nr 4, poz. 137). Podnosi się również, że użyte w powołanym art. 71 ust. 2 ustawy sformułowanie, że "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności", wskazuje, iż przepis ten w ówczesnym brzmieniu nie zawierał wyczerpującego katalogu przesłanek stanowiących o zmianie sposobu użytkowania. Mieścić się będzie w tej normie także inne niż wymienione w tych przepisach działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. niepubl. wyrok NSA z 13 września 2006r., II OSK 1064/05).. Tak więc podstawowym obowiązkiem organu administracji budowlanej, do którego wpłynęło zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jest ustalenie, czy proponowany przez inwestora "nowy" sposób użytkowania lokalu oznacza zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu powoływanego przepisu art. 71 Prawa budowlanego. Stanowisko w tym zakresie powinno zostać wyartykułowane w treści sprzeciwu, gdyż zgłoszenie takiego sprzeciwu oznacza przede wszystkim uznanie, iż zaproponowany nowy sposób korzystania z lokalu oznacza zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu wskazywanego wyżej przepisu. Dopiero w następnym etapie – organ administracji budowlanej powinien szczegółowo wykazać zaistnienie którejkolwiek z ustawowych przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu. II SA/Wr 56/09 W rozpatrywanej sprawie organy rozstrzygające powołały się na okoliczność wskazaną w przepisie art. 71 ust. 5 pkt. 2 Prawa budowlanego – czyli, że wspomniana zmiana sposobu użytkowania narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z przepisem art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Stwierdzenie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, oznacza m.in., że do wykładni tego planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych (por. Z.Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 143) W rozpatrywanej sprawie podstawowym zagadnieniem, przed którym stanęły organy rozstrzygające była ocena, czy zaproponowany nowy sposób użytkowania przedmiotowego lokalu użytkowego - z pomieszczenia magazynowego konfekcji uszczelnień technicznych - zakład produkcyjny - na punkt skupu i sprzedaży metali w tym metali kolorowych rzeczywiście narusza zapisy planu miejscowego, przewidującego na tym terenie możliwość prowadzenia działalności w zakresie handlu detalicznego. Organy rozstrzygające uznały, iż proponowana zmiana przeznaczenia lokalu narusza powoływane rozstrzygnięcie planu zagospodarowania przestrzennego. Jedynym wszakże argumentem, który przemawiał za taką konstatacją była definicja pojęcia "handel detaliczny’ Encyklopedii PWN, Słownika języka polskiego PWN oraz w Wikipedii. Organ uznały, iż skoro brak jest definicji legalnej wskazanego wyżej pojęcia należy nadać mu znaczenie używane w języku potocznym. Przytoczone przez organy definicje encyklopedyczne dalekie są wszakże od precyzji. Można oczywiście uznać, że przeciwieństwem handlu detalicznego jest handel hurtowy. Jednakże przywołane definicje, przy próbie różnicowania owych pojęć, odwołują się jedynie do kryterium ilościowego, utożsamiając handel detaliczny ze sprzedażą towaru w małych ilościach. Nie widomo przy tym co owa "mała ilość oznacza" i wobec tego II SA/Wr 56/09 próba zdefiniowania wspomnianych pojęć przez organy rozstrzygające jest daleka od precyzji. Organ administracji budowlanej pominęły próbę uściślenia wskazywanych wyżej pojęć, chociażby poprzez sięgnięcie do stosownych aktów normatywnych. Wskazać tu należy w szczególności na rozporządzenie Rady Ministrów z 28 października 2008 r., w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (Dz.U. nr 207, poz. 1293 ze zm.), które posługuje się określeniem handlu detalicznego i handlu hurtowego. Przykładowo wyróżnia się tam: usługi w zakresie handlu hurtowego odpadami i złomem (sekcja G 51.5710); usługi w zakresie handlu detalicznego drobnymi wyrobami metalowymi (sekcja G 52.46.11); usługi w zakresie wyspecjalizowanego handlu detalicznego produktami nieżywnościwoymi, gdzie indziej niesklasyfikowane (sekcja G 52.48.38-00.00) czy usługi w zakresie gromadzenia i wywozu odpadów (sekcja O 90.02.11-00.00.). Hipotetycznie działalność , którą ma zamiar prowadzić skarżąca w przedmiotowym lokalu, mogłaby się kwalifikować do każdego rodzaju działalności, wymienionych wyżej. Dlatego też organy rozstrzygające, jeśli miały wątpliwości, co do rodzaju działalności gospodarczej, która miała zamiar prowadzić zgłaszająca – winny były ją wezwać do sprecyzowania tego zakresu. Należy przy tym wskazać, że ustawodawca w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego wyraźnie przewiduje, że razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Organ nie skorzystał z tej możliwości i sam arbitralnie przesądzi, że przewidziana przez skarżącą działalność nie da się pogodzić z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście zasadny staje się również argument strony skarżącej naruszenia przepisu art. 10 § 1 KPA, który wyraźnie stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W rozpatrywanej umożliwienie stronom wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dałoby stronie możliwość sprecyzowania rodzaju działalności, która ma zamiar prowadzić w przedmiotowym lokalu. Jak wskazuj się w orzecznictwie sądowym ograniczenie postępowania do II SA/Wr 56/09 wydania decyzji w sprawie i ich doręczenia skarżącym oznacza, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 10 § 1 KPA w związku z art. 61 § 4 KPA (por. niepubl. wyrok WSA w Warszawie z 26 stycznia 2007 r., IV SA/Wa 1426/06, także wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2009r., III SA/Kr 1055/08)). Przyjęty przez organy rozstrzygające sposób rozumienia pojęcia "handel detaliczny" nie wynika z żadnych rozstrzygnięć normatywnych o charakterze powszechnym jak również nie wynika z powoływanych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten nie wprowadził żadnych, własnych definicji użytego pojęcia "handel detaliczny" a to nie uprawniało organów administracji budowlanych do swoistej dowolności przy interpretacji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez odwołanie się do dalekich od precyzji określeń encyklopedycznych. Biorąc powyższe pod uwagę sąd uznał, iż zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego nie mogły się ostać w obrocie prawnym i powinny zostać, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zeń wyeliminowane. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje swe uzasadnienie w przepisie art. 200 powoływanej wyżej ustawy.