II SA/Wr 562/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2025 r. nr GK-ONG.7221.57.2024.BM w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 czerwca 2025 r. (nr GK-ONG.7221.57.2024.BM) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: DWINGiK, organ odwoławczy) stwierdził niedopuszczalność zażalenia K. K. (dalej: skarżąca) na postanowienie Starosty Wałbrzyskiego z dnia 30 kwietnia 2025 r. (nr SGN.6620.2.9.2025) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Z akt administracyjnych sprawy oraz uzasadnienia postanowienia wynika, że wnioskiem z dnia 26 marca 2025 r. skarżąca zwróciła się do Starosty Wałbrzyskiego o wydanie zaświadczenia na okoliczność faktów oraz dokumentów zgromadzonych przez Starostę Wałbrzyskiego w prowadzonej ewidencji gruntów i budynków oraz w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w zakresie: 1) jakiego rodzaju dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków będą brane pod uwagę przy weryfikacji dokumentacji sporządzonej przez geodetę uprawnionego na zlecenie i koszt właściciela nieruchomości, dotyczące identyfikacji uprawnionych osób (podmiotów) do działek graniczących z działkami stanowiącymi naszą własność o nr [...], [...], [...] (położonych w obrębie D., jednostka ewidencyjna W.), 2) czy dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są aktualne, prawidłowe, kompletne i potwierdzone aktami notarialnymi lub innymi dokumentami potwierdzającymi prawo własności, posiadania, użytkowania uprawnionych (władających osób, podmiotów) do działek graniczących z działkami stanowiącymi naszą własność o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] (położonych w obrębie D., jednostka ewidencyjna W.), 3) jakie materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, będą brane pod uwagę przy weryfikacji prac geodety uprawnionego lub sąd, proszę o potwierdzenie: a) rodzaju zasobu (dokumentu), b) datę jego wydania, sporządzenia, czy takie dowody zostały nam wydane, 4) jakie dane i rodzaj zasobu państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego były brane pod uwagę przy ustalaniu granic działki nr [...], [...] i [...] - proszę o potwierdzenie rodzaju dokumentów i danych w oparciu, o które była prowadzona weryfikacja tytułu posiadania i przebiegu działki (działek), jej granic z działkami sąsiednimi, w tym stanowiącymi naszą własność [...], [...], [...], [...], [...], [...] (położonymi w obrębie D., jednostka ewidencyjna W.), 5) numerów księgi wieczystej działek nr [...], [...], [...] i [...] (położonymi w obrębie D., jednostka ewidencyjna W.)." Pismem z dnia 30 kwietnia 2025 r., zatytułowanym jako "postanowienie", Starosta Wałbrzyski odmówił wydania zaświadczenia, wskazując w jego uzasadnieniu, że odpowiedzi na punkty 1-4 wniosku zostały już stronie udzielone w piśmie z dnia 24 marca 2025 r., dlatego postanowienie dotyczy wyłącznie żądania sformułowanego w punkcie 5 wniosku z dnia 26 marca 2025 r., tj. wskazania numerów ksiąg wieczystych działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych w D., jednostka ewidencyjna W. Starosta wywodził, że w tym zakresie, pomimo stosownego wezwania skierowanego do strony, skarżąca nie wykazała, aby przysługiwał jej interes prawny w pozyskaniu przedmiotowych informacji. Zażalenie na opisane rozstrzygnięcie Starosty złożyła skarżąca, a zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 czerwca 2025 r. DWINGiK stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu postanowienia organ w pierwszej kolejności wskazał na wynikające z art. 107 § 1 k.p.a. elementy decyzji administracyjnej. Następnie zaś, powołując art. 126 k.p.a., zwrócił uwagę, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił z kolei art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie natomiast z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące odwołań. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy podniósł, że do konstytutywnych składników treści decyzji (postanowienia), to jest takich, których istnienie decyduje o tym, iż w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją lub postanowieniem zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną czy postanowienie w rozumieniu przepisów k.p.a. Dalej DWINGiK wskazał, że w analizowanej sprawie Starosta Wałbrzyski, rozpatrując wniosek skarżącej, nie wydał rozstrzygnięcia w formie przewidzianej przepisami prawa dla postanowienia, albowiem postanowienie z dnia 30 kwietnia 2025 r., wbrew nakazowi wynikającemu z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., nie zawiera podpisu. Nie ulega wątpliwości w ocenie organu, że dokument Starosty Wałbrzyskiego z dnia 30 kwietnia 2025 r. (nr SGN.6620.2.9.2025), zatytułowany jako "postanowienie", nie zawiera tym samym cech władczego rozstrzygnięcia organu, nie rozstrzyga żadnej sprawy, ma jedynie charakter informacyjny. Brak podpisu pracownika organu upoważnionego do wydania postanowienia sprawia, że pismo nie jest uznawane za postanowienie, a w konsekwencji nie można na nie wnieść zażalenia. W związku z powyższym, wobec braku przedmiotu zaskarżenia, DWINGiK stwierdził, że zażalenie skarżącej z dnia 8 maja 2025 r. jest niedopuszczalne. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie dotyczące rozpoznania punktu 2 pisma skarżącej z dnia 8 maja 2025 r. - wniosek o stwierdzenie nieważności postanowień o powyżej wskazanych numerach, nastąpi w odrębnym akcie administracyjnym. Natomiast odnosząc się do treści punktu 3 pisma - skarga na postanowienia z dnia 24 lutego 2025 r. nr SGN.6620.2.9.2025 oraz nr SGN.6620.2.8.2025 w sprawie odmowy wyłączenia pracowników organu w osobach A. R. i J. R. od udziału w postępowaniu, poinformował, że na postanowienia wydane w trybie art. 24 k.p.a., w sprawie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu, nie przysługuje zażalenie, co powoduje również brak możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, skarżąca wniosła skargę do tutejszego Sądu, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 124 § 1, art. 126 i art. 156 § 1 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w dniu 2 maja 2025 r. otrzymała od Starosty Wałbrzyskiego niepodpisane przez nikogo pismo, zatytułowane "postanowienie". Wskazała, że w jej ocenie pismo to wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, dlatego organ odwoławczy powinien stwierdzić jego nieważność. W ocenie skarżącej, poprzez doręczenie niepodpisanego postanowienia stronie, Starosta wprowadził je do obrotu prawnego, stąd wniosek o stwierdzenie nieważności tego aktu jest uzasadniony. Dodatkowo skarżąca podniosła, że w toku całego postępowania przed organem pierwszej instancji naruszane były przepisy zarówno prawa procesowego jak materialnego. W dalszej części skargi strona podniosła, że zaskarżone rozstrzygnięcie pozbawia ją możliwości odwołania się, zatem narusza jej interesy jako strony postępowania. Podniosła, że z zaskarżonego postanowienia nie wynikało, że otrzyma ponownie postanowienie od organu pierwszej instancji – podpisane, co z kolei uniemożliwiło jej sformułowanie nowych zarzutów i zarzutów na ich poparcie. Skarżąca zarzuciła również organowi odwoławczemu nienależyte uzasadnienie rozstrzygnięcia w zakresie stanu faktycznego i prawnego, nie rozpatrzenie wszystkich zgłaszanych argumentów, wyjaśnień, twierdzeń i dowodów, naruszenie przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego, m.in. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasady prawdy obiektywnej. W tym kontekście w dalszej części skargi skarżąca wskazała, że z jej udziałem przez cały 2024 rok toczyło się postępowanie administracyjne przed Starostą Wałbrzyskim, podczas którego organ dopuszczał się – w ocenie strony – szeregu naruszeń procesowych i nie gromadził w sposób należyty niezbędnego materiału dowodowego. Skarżąca szczegółowo opisała przebieg tego postępowania, jej stanowisko jako strony postępowania oraz naruszenia, jakich według niej dopuścił się organ. W odpowiedzi na skargę DWINGiK wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zaznaczyć także rzeba, że zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., na podstawie którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy z kolei wytyczone są aktem, który jest przedmiotem skargi. W niniejszej sprawie jest to postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na pismo Starosty Wałbrzyskiego z dnia 30 kwietnia 2025 r. – co za tym idzie, Sąd władny jest wyłącznie ocenić zasadność stwierdzenia niedopuszczalności tego zażalenia. Uwzględniając, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.). Jak bowiem stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest więc uzależnione od wniosku strony. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten, zgodnie z art. 144 k.p.a. stosuje się odpowiednio do zażaleń. Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym ma obowiązek dokonać ustaleń, czy wniesione odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. W przypadku więc ustalenia, że na postanowienie zażalenie nie przysługuje, obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie w formie postanowienia jego niedopuszczalności, co nie pozwala na przystąpienie przez organ do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2042/19 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się przy tym, że przesłanki niedopuszczalności odwołania (zażalenia) obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania (zażalenia) natury przedmiotowej to nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji, postanowienia), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji (postanowień) administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. W sytuacji zaś wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania (zażalenia) lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia, do czego zobligowany jest organ w przypadku stwierdzenia zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, merytoryczne rozpatrzenie odwołania (zażalenia) nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1805/22). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w wyniku złożonego w dniu 26 marca 2025 r., na podstawie art. 217 k.p.a., przez skarżącą wniosku o wydanie zaświadczenia, Starosta Wałbrzyski skierował do strony pismo z dnia 30 kwietnia 2025 r., które nie zawierało jakiegokolwiek podpisu. Skarżąca wniosła na pismo to zażalenie, podnosząc w nim właśnie fakt braku podpisu i kwalifikując ten brak jako rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko DWINGiK stwierdzające, że brak podpisu pod pismem, które miało stanowić akt administracyjny, wyklucza możliwość zakwalifikowania w ogóle tego pisma jako władczego rozstrzygnięcia z zakresu administracji publicznej, a zatem wyklucza możliwość rozpoznania od niego środka odwoławczego. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Podpis pod decyzją jest zatem niezbędnym warunkiem istnienia decyzji. Art. 126 k.p.a. stanowi natomiast, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z kolei zgodnie z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące odwołań. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że brak podpisu osoby reprezentującej organ na decyzji jest wadą istotną, prowadzącą do oceny, iż chodzi wówczas o pismo będące jedynie projektem decyzji. Konsekwencją tego jest, że projekt taki nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków, z którymi przepisy łączą konsekwencje prawne (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 października 2008 r., sygn. akt II GSK 508/07; 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1143/11). Także w doktrynie prawa akcentuje się, że podpis stanowi jeden z konstytutywnych elementów decyzji administracyjnej. Jedynie w przypadku opatrzenia aktu administracyjnego popisem osoby upoważnionej do działania w imieniu organu można przyjąć, że doszło do wydania decyzji (zob. M. Wojtuń [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 107, s. 669 oraz podana tam literatura; także A. Krawczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2025, art. 107, s. 557). Wskazuje się ponadto, że decyzja niezawierająca podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania powoduje, że pismo takie traci charakter decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 lipca 1982 r., sygn. akt I SA 547/82; 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 576/21). Sąd orzekający w pełni podziela przedstawione wyżej poglądy. Materiał dowodowy przedłożony w aktach administracyjnych sprawy potwierdza, że nie istnieje żaden dowód na okoliczność, iż postanowienie Starosty Wałbrzyskiego z dnia 30 kwietnia 2025 r. weszło do obrotu prawnego. Doręczony do Sądu wraz z aktami administracyjnymi postępowania dokument nie zawiera żadnego podpisu, pieczątki, wskazania z imienia i nazwiska osoby mającej dokument ten podpisać, ani podpisu odręcznego tej osoby. Zgodnie zatem z przedstawionymi wywodami, dokument ten może być uznany co najwyżej za projekt postanowienia, nie zaś za akt administracyjny dotknięty wadą, czego domaga się skarżąca. Zasadne jest zatem rozstrzygnięcie organu odwoławczego, że w sprawie nie mamy do czynienia z postanowieniem, ani innym rozstrzygnięciem administracyjnym, od którego możliwe jest odwołanie się w administracyjnym toku instancji. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy przede wszystkim, że z akt sprawy wynika, że rozstrzygnięcie Starosty Wałbrzyskiego o treści tożsamej z treścią pisma z dnia 30 kwietnia 2025 r. zostało opatrzone datą 15 maja 2025 r. oraz podpisem upoważnionego pracownika i doręczone stronie, a zatem nie straciła ona, wbrew zarzutom skargi, możliwości odwołania się w administracyjnym toku instancji od tego rozstrzygnięcia, jak i sformułowania w ewentualnym zażaleniu nowych zarzutów i przywołania dowodów na ich poparcie, aczkolwiek Sąd nie posiada wiedzy, czy skarżąca z tego prawa skorzystała. Natomiast co do części skargi, w której skarżąca odnosi się do toczącego się z jej udziałem postępowania administracyjnego Sąd wyjaśnia, że niniejsza sprawa dotyczy jedynie wydania zaświadczenia. Postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 26 marca 2025 r. i dotyczyło jedynie żądania wydania zaświadczenia określonej treści. Sąd nie ma wiedzy o żadnym innym postępowaniu toczącym się z udziałem skarżącej i dlatego odniesienie się do tej części skargi jest niemożliwe. Sąd ponownie wyjaśnia, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka w granicach danej sprawy. Granice niniejszej sprawy wyznacza wniosek skarżącej z dnia 26 marca 2025 r. o wydanie zaświadczenia i wyłącznie tego postępowania dotyczą również akta administracyjne przekazane Sądowi ze skargą i rozstrzygnięcie – zarówno organu odwoławczego jak i Sądu. Z tego także powodu, jak i z uwagi na treść wydanego przez organ rozstrzygnięcia, również szersze odnoszenie się przez DWINGiK w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do analogicznych zarzutów strony podnoszonych w zażaleniu było bezpodstawne, stąd także i ten zarzut skargi Sąd uznał za nie zasługujący na uwzględnienie. Z uwagi na powyższe, Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.