II SA/Wr 572/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stanowisk zespołów kompensacji prądów ziemnozwarciowych oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199), zwanej dalej "u.p.z.p.", po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia E. od decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. Nr [...] dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Budowa stanowisk zespołów kompensacji prądów ziemnozwarciowych na terenie stacji 110/20 kV R-S. w Ś. przy ul. [...]" - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 18 lutego 2016 r., doręczonym do Urzędu w dniu 19 lutego 2016 r., J.N. działając jako pełnomocnik T. S.A. w K., Oddział w W., wystąpił do Prezydenta Miasta Ś. o wydanie decyzji o lokalizacji w/w inwestycji celu publicznego. Następnie pismem z dnia 21 kwietnia 2016 r. pełnomocnik wnioskodawcy wystąpił o umorzenie postępowania w sprawie budowy stanowisk zespołów kompensacji prądów ziemnozwarciowych na terenie stacji 110/20 kV R-S. w Ś. przy ul. [...], na działkach nr 197, nr 202 i nr 203. W ocenie składu orzekającego organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, skutkująca jego umorzeniem, gdyż inwestor zwrócił się ze stosownym wnioskiem do organu prowadzącego postępowania. W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie E. wniosło o uchylenie w całości decyzji organu drugiej instancji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, które – zdaniem strony skarżącej - umożliwiły samowolę lokalizacyjną i budowlaną inwestora oraz zalegalizowanie wzrostu szkodliwego, skumulowanego oddziaływania na zdrowie i mieszkania Spółdzielców Osiedla M. w Ś., obejmującego indukcję magnetyczną 50 Hz emitowaną przez rozbudowaną w kwietniu-maju 2016 r. TRAFOSTAGĘ 110 kV oraz modulowane mikrofale, emitowane przez rozbudowaną nielegalnie w I-II kwartale 2013 r. stację bazową telefonii komórkowej sieci T. nr [...]. W obszernej skardze strona skarżąca wskazała na następujące naruszania prawa proceduralnego i materialnego, którymi zostały dotknięte zaskarżone decyzje: 1. art. 6 K.p.a. przez wybiórcze zastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy tylko przepisu art. 105 § 1 K.p.a. i pominięcie szeregu przepisów Konstytucji i prawa w zakresie ochrony środowiska, zdrowia i własności Spółdzielców,  2. art. 7 K.p.a. przez doprowadzenie do samowolnego zlokalizowania i zrealizowania rozbudowy przez T.-STACJI oraz spotęgowania trucia i uśmiercania Spółdzielców przez skumulowane oddziaływanie indukcji 50 Hz emitowanej przez rozbudowaną TRAFOSTACJĘ i mikrofalowych PEM, emitowanych przez nielegalnie rozbudowaną w I-II kw. 2013 r. stację bazową nr 49521, 3. art. 28 K.p.a. przez pominięcie w postępowaniu najbardziej poszkodowanej strony jaką jest Spółdzielnia Mieszkaniowa, której zasoby mieszkaniowe, tj. działki gruntowe nr 201 i nr 278, oraz zdrowie Spółdzielców zostały zdegradowane przez T. za pośrednictwem skumulowanych ponadnormatywnych PEM wytwarzanych na działce 197, 4. art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. przez zupełne pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy materiału dowodowego (pkt 1.2 a-e skargi, 5. art. 80 K.p.a. przez ukrycie, że teren działki nr 197 (uprzednio nr 1/6) i bloki mieszkalne Spółdzielni na przyległych działkach zostały skarżone przez T. skumulowanymi ponadnormatywnymi PEM, 6. art. 84 § 1 K.p.a. przez celowe pominięcie przy ocenie materiału dowodowego eksperckich opracowań biegłych (pkt 1.2 d-e skargi), 7. art. 105 § 2 K.p.a. przez zignorowanie sprzeciwu strony skarżącej oraz najżywotniejszego interesu społecznego przez natychmiastowe umorzenie postępowania lokalizacyjnego, 8. art. 107 § 3 K.p.a. przez potwierdzenie nieprawdy, że planowane przedsięwzięcie działające znacząco szkodliwie na środowisko i zdrowie ludności i degradujące cudze nieruchomości nie wymaga wydania decyzji lokalizacyjnej, 9. art. 68 ust. 3 i art. 68 ust. 4 Konstytucji i art. 3 ust. 2 OOŚ w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym przez świadome doprowadzenie do spotęgowanego trucia Spółdzielców ponadnormatywnymi mikrofalowymi PEM, skumulowanymi z indukcją magnetyczną 50 Hz, emitowaną do miejsc dla spania przez rozbudowaną w kwietniu-maju 2016 r. TRAFOSTACJĘ, 10. § 3 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia R.M. z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz.U.2016.71) w związku z art. 50 ust. 2 pkt 1 (Dz.U.2015.199) przez ukrycie, że rozbudowa TRAFOSTACJI 110 kV, stanowiącej techniczno-użytkową całość (budowlę), działającą szkodliwie na środowisko nie wymaga uzyskania przez T. decyzji lokalizacyjnej na rozbudowę, 11. art. 144 ust. 2 POŚ przez doprowadzenie do wzrostu szkodliwości skumulowanych mikrofalowych PEM nad gruntowymi działkami Spółdzielni, przylegającymi do działki nr 197,  12. art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 144 w zw. z art. 143 Kodeksu cywilnego przez ograniczenie wysokości zabudowy na Spółdzielczych działkach nr 201 (uprzednio nr 2/3) i 287 (uprzednio nr 2/29) przez ponadnormatywne mikrofalowe PEM, skumulowane z podwyższoną po rozbudowie TRAFOSTACJI indukcją magnetyczną 50 Hz. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a.. Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), co jednoznacznie wynika z jej uzasadnienia. Jak stwierdziło Kolegium wyraźnie, zaskarżona decyzja, którą organ pierwszej instancji działając w oparciu o wniosek inwestora i na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 19 lutego 2016 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie narusza prawa. Kolegium doszło do wniosku, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, skutkująca jego umorzeniem, gdyż inwestor zwrócił się ze stosownym wnioskiem do organu prowadzącego postępowania. Badając zaś pod kątem zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. przez organ odwoławczy, Sąd doszedł do przekonania, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Należy jeszcze podkreślić, że ocena Sądu legalności zaskarżonej decyzji ograniczyła się tylko i wyłącznie do w/w kwestii, tj. czy organ odwoławczy w sposób prawidłowy wydał swoje rozstrzygnięcie w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a.. Wszelkie zatem podnoszone w skardze zarzuty odnoszące się do przepisów prawa materialnego nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu. Ponadto Sąd nie mógł również badać zarzutów dotyczących samowoli budowlanej, bowiem ta materia nie była przedmiotem kontroli sądowej. Prowadzenie wszelkich robót budowlanych, w tym również samowolnie, leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego, nie zaś organów orzekających na podstawie u.p.z.p. w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kwestiami zaś szkodliwego odziaływania zajmują się organy za zakresu ochrony środowiska czy też nadzoru sanitarnego. Przechodząc zatem do oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakim mowa w powyższym przepisie, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. To brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość ta może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia (np. z powodu śmierć osoby fizycznej, ustania bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej) mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, gdyż brak jest przedmiotu postępowania, tj. nie ma podstaw do orzekania merytorycznego w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 18 lutego 2016 r. o wydanie decyzji o lokalizacji wyżej opisanej inwestycji celu publicznego, bowiem pismem z dnia 21 kwietnia 2016 r. pełnomocnik wnioskodawcy wystąpił o umorzenie postępowania w polegającego na wydaniu decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego dla planowanej inwestycji, która miała na celu budowę stanowisk zespołów kompensacji prądów ziemnozwarciowych na terenie stacji 110/20 kV R-S., które należy potraktować jako cofnięcie wniosku z dnia 18 lutego 2016 r.. Należy tutaj zauważyć, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek złożony na podstawie art. 50 i art. 52 u.p.z.p.. Postawę prawną wydania takiej decyzji w dacie złożenia wniosku, tj. 18 lutego 2016 r. stanowił art. 54 ust. 1 u.p.z.p.. Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wnioskodawca, występując do właściwego organu z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, domagał się przyznania jej konkretnego uprawnienia (ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego). Cofając w dniu 21 kwietnia 2016 r. wniosek o wydanie decyzji w tej sprawie, wnioskodawca odstąpiła od tego żądania. Organ drugiej instancji prawidłowo więc uznał, że skoro wnioskodawca wniósł o umorzenie postępowania, to odpadł jeden z elementów stosunku prawnego tj. przedmiot postępowania, a zatem wystąpiła przesłanka jego obligatoryjnego umorzenia określona w art. 105 § 1 K.p.a.. Błędnie zatem organ odwoławczy wskazał w podstawie prawnej § 2 art. 105 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Jak wskazał słusznie organ odwoławczy, analiza niniejszego art. 105 K.p.a. wskazuje, że ustawodawca ustanowił dwie reguły umorzenia postępowania administracyjnego: obligatoryjną wynikającą z działania organu (art. 105 § 1) oraz fakultatywną wynikającą z działania strony (art. 105 § 2). Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w doktrynie i orzecznictwie, że art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowanie złożony został przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców (M. Kotulski, Kilka uwag o sposobach zakończenia postępowania administracyjnego, cz. III, Casus nr (...)8/2008, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 836/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 246/10, publ. LEX nr 1071218). W literaturze wskazuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania (W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 135; podobnie B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 489). W takim wypadku organ ma obowiązek umorzenia postępowania. Przepis art. 105 § 2 k.p.a. reguluje natomiast sytuacje, w których przedmiot postępowania obiektywnie istnieje, lecz strona nie chce, aby z jakichś powodów było ono kontynuowane i zakończone wydaniem decyzji merytorycznej. Zakończenie postępowania decyzją o umorzeniu postępowania w takim przypadku zależne jest od spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie oraz uznania organu administracji publicznej. Fakultatywne umorzenie postępowania może nastąpić jedynie w obliczu innych przyczyn niż obiektywna bezprzedmiotowość postępowania (Z. R. Kmiecik, Instancja i tryb postępowania administracyjnego a prawo strony do żądania jego umorzenia, Samorząd Terytorialny nr 5/2008, s. 62). Oznacza to, że jeżeli strona we wniosku o umorzenie postępowania wskazuje przyczynę obligatoryjnego umorzenia postępowania, to organ powinien wydać decyzję o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli przepisy administracyjnego prawa materialnego stanowią, że w danej sprawie postępowanie administracyjne może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie strony (zasada skargowości), to wówczas taki wniosek strony zakreśla ramy podmiotowe i przedmiotowe tego postępowania. Wnioskodawca domaga się bowiem od organu w określonej sytuacji faktycznej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W przypadku, gdy postępowanie administracyjne może być wszczęte tylko na wniosek strony, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę lub wszystkich wnioskodawców oznacza, że przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego, ponieważ brak jest żądania uprawnionego podmiotu konkretyzacji jego praw lub obowiązków w określonych okolicznościach faktycznych. W takiej sytuacji organ administracji publicznej traci kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty wbrew woli wnioskodawcy, powinien więc umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.. W dyspozycji przepisu art. 105 § 2 K.p.a. nie mieści się sytuacja, w której wnioskodawca składa wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku. Na skutek wycofania wniosku przestaje istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. W przeciwnym razie zaistniałby przypadek, gdzie dalsze prowadzenie postępowania byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach określanych jako wnioskowe, jest wyraźnie zakazane w art. 61 § 2 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1397/10, publ. LEX nr 1068393). W przypadku zatem, gdy wnioskodawca cofa żądanie konkretyzacji jego praw i obowiązków w formie decyzji administracyjnej w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, to postępowanie administracyjne zmierzające do załatwienia sprawy w drodze decyzji staje się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Niedopuszczalne jest, aby organ - na skutek sprzeciwu innych stron postępowania (niebędących wnioskodawcą) wobec jego umorzenia - prowadził nadal abstrakcyjne postępowanie i dokonywał konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej uprawnień i obowiązków (związanych np. z realizacją jakiejś inwestycji) podmiotu, który cofnął żądanie i już takim rozstrzygnięciem zainteresowany nie jest. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę powinno skutkować jego umorzeniem jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 254/10; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1436/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 160/10; wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 187/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe rozważania, należało stwierdzić, że organ pierwszej instancji słusznie umorzył postępowanie, zaś organ odwoławczy - podjął decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, uznając je za uzasadnione i zgodne z przepisem art. 105 § 1 K.p.a.. Wobec braku bowiem podstaw do wydania decyzji administracyjnej w trybie w/w przepisów u.p.z.p. dalsze postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu – skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a..