II SA/Wr 585/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca), Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy M. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Rady Miejskiej Gminy M. na rzecz strony skarżącej kwotę 240zł (słownie: dwieście czterdzieści zł) tytułem kosztów postępowania sądowego Rada Miejska Gminy M. uchwałą Nr [...] nr [...]. podjętą na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm./ dokonała zmiany uchwały w sprawie "zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. ". W § 1 tego aktu Rada Miejska postanowiła, że: 1. W załączniku nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej Gminy M. z [...] w sprawie uchwalenia "zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. " skreśla się w części B pkt 2. 1.3 /str. 92/ zapis: PE – projektowane tereny przeznaczone pod powierzchniową eksploatację surowców, na tych terenach zezwala się na lokalizację inwestycji przemysłu wydobywczego wraz z gałęziami z nim związanymi pod warunkiem opracowania i zatwierdzenia geologicznej dokumentacji złoża, określającej między innymi jego wielkość i zasięg oraz uzyskania koncesji na eksploatację. 2. W załączniku nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej Gminy M. z dnia [...] w sprawie uchwalenia "zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. " uchyla się zapis w legendzie i na mapie: PE – eksploatacja powierzchniowa złóż skalenia. Ponadto w § 2 podejmowanej uchwały Rada Miejska powierzyła jej wykonanie Burmistrzowi Miasta i Gminy M. , a w § 3 postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta i Gminy M. . Ze znajdującego się w aktach sprawy uzasadnienia do projektu uchwały wynika, że propozycja zmian treści załączników nr 1 i 2 do uchwały Rady Miejskiej Gminy M. Nr [...] z dnia 24 luty 2006r. polega na skreśleniu mylnie zapisanych ustaleń. Powyższe jest skutkiem błędnej interpretacji przez projektanta sporządzającego projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. zapisów z załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dotyczących oznaczenia terenów i obszarów górniczych. Projektant sporządzający studium stwierdził, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami teren, który posiada udokumentowane złoże, należy oznaczyć zapisem zgodnym z pkt 4.2 przytoczonego powyżej załącznika nr 1, który brzmi następująco: obszary i tereny górnicze. Wprowadzone oznaczenia zakwestionował D. Urząd Wojewódzki we W. Wydział Środowiska i Rolnictwa, który w piśmie [...] nr [...]wskazał na nieprawidłowości związane z uwzględnieniem na mapie Kierunki zagospodarowania przestrzennego oznaczenia obszaru i terenu górniczego, ponieważ nie zostały utworzone. Ponieważ zapis w powyższej formie został przedstawiony przez projektanta sporządzającego zmianę studium również w trakcie dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. , która odbyła się w Urzędzie Miasta i Gminy M. w dniu 01.12.2005 r., Burmistrz zobowiązał projektanta, sporządzającego projekt uchwały zmieniającej obowiązujące studium, do zbadania zasadności jego wprowadzenia. Projektant przychylił się częściowo do sprostowania oznaczeń w załączniku nr 2, poprzez skreślenie granic obszaru i terenu górniczego dla udokumentowanego złoża skalenia P-K. Jednak stanowczo podtrzymał, swoje stanowisko w sprawie oznaczenia terenu złoża udokumentowanego symbolem PG - Przemysł górniczy lub PE - Eksploatacja powierzchniowa złóż skalenia. Z uwagi, iż Rada Miejska Gminy M. nigdy nie wyrażała zgody na uruchomienie kopalni skalenia, projektant opracowujący projekt studium zagwarantował, iż wprowadzając ponadto w załączniku nr 2 do zmienianego studium, wokół udokumentowanego złoża skalenia obszar dla którego obowiązkowe jest sporządzenie planów miejscowych, zapewni Radzie Miejskiej Gminy M. możliwość decydowania o przystąpieniu do budowy kopalni. Pod tym warunkiem zmianę do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwałą nr [...] w dniu 24.02.2006 r. Rada Miejska Gminy M. podjęła. Dopiero po otrzymaniu opinii sporządzonej na zlecenie Burmistrza Miasta i Gminy M. przez niezależne biuro projektowe A. prowadzone przez mgr inż. arch. M. W. z W. w sprawie: możliwości zablokowania planowanej budowy kopalni skalenia w Kwieciszowicach Gmina M. na etapie ubiegania się przez inwestora o koncesje, okazało się, iż zapisy zawarte w zmienionym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w żadnym stopniu nie gwarantują wstrzymania wydania koncesji na eksploatację skalenia. W związku z powyższym proponuje się wprowadzenie zmian w uchwale nr [...] przywracając zapisy zgodne z intencją Burmistrza i Rady Miejskiej Gminy M. . Podstawą prawną powyższych zmian są zapisy §82, §83, §85, §86, §87, §88 Działu II Zmiana (nowelizacja ) ustawy Załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. 2002 nr 100, poz. 908). Omawiana uchwała została doręczona Wojewodzie D. działającemu jako organ nadzoru w dniu 8 marca 2007r. W toku prowadzonego w odniesieniu do tego aktu postępowania nadzorczego Wojewoda D. w dniu 6 kwietnia 2007r. wystąpił z pierwszym zapytaniem do Burmistrza Miasta i Gminy M. , czy zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiany zostały przeprowadzone w trybie art. 11 tej ustawy oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zwrócił się również o przesłanie dokumentacji planistycznej w tym zakresie. Udzielając odpowiedzi Burmistrz Miasta i Gminy M. wyjaśnił w piśmie z dnia 19 kwietnia 2007r., że Gmina nie jest w posiadaniu dokumentacji planistycznej sporządzonej zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedstawił też argumentację tożsamą w swej treści z powołaną w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały. W dniu 6 września 2007r. Wojewoda D. działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę na uchwałę Rady Miejskiej Gminy M. z dnia [...] nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie "zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. " żądając w petitum skargi stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi Wojewoda D. wyjaśnił m.in., że w jego ocenie Rada Miejska Gminy M. podejmując przedmiotową uchwałę dokonała merytorycznych zmian w obowiązującym studium na tyle istotnych, że polegających na wykluczeniu ze studium terenów o określonym przeznaczeniu. Zdaniem organu nadzoru nie ulega wątpliwości, że zmiany o takim charakterze powinny być dokonane w wyniku przeprowadzenia procedury przewidzianej przez wskazane wyżej przepisy prawa. Nie mają w tym zakresie żadnego znaczenia wyjaśnienia złożone przez Burmistrza M. a. Bowiem powody dla których dokonuje się faktycznych zmian w studium nie mogą zwalniać z obowiązku stosowania odpowiedniej procedury w przypadku ich przeprowadzania. Zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiany w omawianych kwestiach powinny być przeprowadzone w takim trybie, w jakim było uchwalone studium, a więc zgodnie z art. 11 ustawy i § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Rada podejmując kwestionowaną uchwałę w sprawie zmiany studium nie zachowała procedury przewidzianej przez wskazane przepisy co skutkuje jej nieważnością. Możliwość taką przewiduje art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 11 października 2007r. Rada Miejska Gminy M. powołując się na art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami postępowania sądowoadministracyjnego oraz o dołączenie do akt niniejszej sprawy dokumentacji planistycznej znajdującej się w aktach sprawy oznaczonej sygnaturą II KO/Wr 17/07. W uzasadnieniu swojego wniosku Rada Miejska Gminy M. oświadczyła, że zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie i podtrzymała w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale oraz argumenty powołane w jej uzasadnieniu. Do odpowiedzi na skargę dołączone zostało pismo z dnia 26 października 2006r. skierowane przez Burmistrza Miasta i Gminy M. do Przewodniczącej Rady Miejskiej Gminy M. wraz z pięcioma załącznikami, pismo z dnia 29 grudnia 2006r. skierowane przez Wojewodę D. do Rady Miejskiej Gminy M. oraz pismo zastępcy Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa D. Urzędu Wojewódzkiego we W. z dnia 22 sierpnia 2005r. skierowane do Burmistrza Miasta i Gminy M. . Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008r. pełnomocnik Wojewody D. oraz Burmistrz Miasta i Gminy M. podtrzymali stanowiska prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/ oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej /art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, w tym także na uchwały podjęte na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała należąca do tej kategorii aktów była przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 147 § 1 /zdanie pierwsze/ powoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym uwzględnieniu przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanych. Materialnoprawną podstawę uchwały będącej przedmiotem oceny Sądu stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ten akt normatywny zawiera m.in. w rozdziale 2 obejmującym swą treścią "Planowanie przestrzenne w gminie" szczegółową regulację dotyczącą procedury sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy /art. 9-13/. Ustawodawca zastrzegł również w przepisie art. 27 omawianej ustawy, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalone. Z tego sformułowania wynika zatem, że generalnym wymogiem przy zmianie któregokolwiek z gminnych aktów planistycznych jest konieczność zachowania takiej samej procedury, jaka ustanowiona została dla uchwalenia tego aktu w pierwotnej postaci. Odnosząc tę zasadę do okoliczności niniejszej sprawy należy zatem uznać, że dla zamierzonej przez Radę Miejską Gminy M. kolejnej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. wiążące były przepisy art. 9-13 i art. 23-26 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wcześniej powoływanego i należało je zastosować w przedmiotowych czynnościach planistycznych odpowiednio do zakresu wprowadzanej zmiany. Wymóg wynikający z powołanego wcześniej przepisu art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zagwarantowaną dodatkową ochronę w postaci sankcji nieważności uchwały rady gminy dotyczącej studium lub planu miejscowego, podjętej z naruszeniem zasad ich sporządzania, istotnym naruszeniem trybu ich sporządzania a także naruszeniem właściwości organów. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem trybu sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sąd rozważając przesłankę "istotnego" naruszenia trybu sporządzania aktu planistycznego /lub jego zmiany/ uznał, że takim kwalifikowanym naruszeniem jest m.in. pominięcie dowolnej czynności przewidzianej w katalogu zawartym w przepisie art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która powinna być podjęta w przypadku pierwotnego uchwalenia konkretnego aktu planistycznego. W ocenie "istotności" naruszenia należy również uwzględniać charakter, zakres i treść wprowadzanej zmiany oraz skutki wywołane taką zmianą w sferze prawnej zainteresowanych podmiotów. W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną uchwałą wyeliminowano z obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. zapis: "PE – projektowane tereny przeznaczone pod powierzchniową eksploatację surowców; na tych terenach zezwala się na lokalizację inwestycji przemysłu wydobywczego wraz z gałęziami z nim związanymi, pod warunkiem opracowania i zatwierdzenia geologicznej dokumentacji złoża określającej m.in. jego wielkość i zasięg oraz uzyskania koncesji na eksploatację", dokonując jednocześnie odpowiednich zmian w legendzie i na mapie. Zdaniem Sądu – nie kwestionującego samodzielności gminy w kreowaniu własnej polityki przestrzennej – taka zmiana o charakterze ściśle merytorycznym i stanowiąca znaczną ingerencję w treść studium nie mogła być wprowadzona z pominięciem – w odpowiednim zakresie – harmonogramu czynności planistycznych wyszczególnionych w art. 11 omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i pozostałych elementów trybu uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak wymaga tego przepis art. 27 wskazanej powyżej ustawy. W podejmowanych w tym zakresie czynnościach ocennych Sąd kierował się również poglądami prezentowanymi w literaturze przedmiotu oraz judykaturze /np. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006r. sygn. akt II OSK 18/06, Lex nr 209507, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006r. sygn. akt II OSK 423/05, ONSA i WSA 2006/6/164/. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Sąd uznał, że uchybienie zaistniałe w rozpoznawanej sprawie ma znamiona istotnego naruszenia, o którym mowa w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to obligowało Sąd do zastosowania sankcji w nim przewidzianej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 147 § 1 powoływanej wcześniej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 tego aktu, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. H.B. 15.02.2008r.