II SA/Wr 6/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. J. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. oddala skargę. Na sesji w dniu 23 września 2014 r. Rada Gminy M. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M.. W § 2 uchwały postanowiono, że integralną jej częścią jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego zmianą, a w § 3 wskazano, że zakres ustaleń zmiany planu miejscowego określa się zgodnie z art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) oraz stosownie do obszaru opracowania. Z załącznika graficznego do niniejszej uchwały wynika, że granice obszaru przedmiotowej zmiany planu miejscowego obejmują część działki nr [...], część działki nr [...], oraz część działki drogowej nr [...]. Pismem z dnia 8 listopada 2014 r. K. J., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r, o samorządzie gminnym (dalej u.s.g), wezwał Radę Gminy M. do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając opisanej wyżej uchwale ogólnikowość i brak konkretnego umiejscowienia planowanej zmiany. W szczególności podniósł, że z treści uchwały nie wynika o jaką zmianę chodzi, gdzie, dlaczego oraz jakie z tego korzyści płyną dla gminy i mieszkańców. W ocenie wzywającego, załącznik graficzny stanowi oddzielną część, którą w każdej chwili można zmienić. Dlatego w trosce o dobro gminy i przejrzystość stanowionego prawa, K. J. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź na powyższe wezwanie udzielona została w dniu 1 grudnia 2014 r. (adnotacja o doręczeniu pisma z dnia 27 listopada 2014 r.) przez Wójta Gminy M.. Organ poinformował w niej, że przedmiotowa uchwała została przedłożona Wojewodzie D. który nie stwierdził jej nieważności. W dniu 8 grudnia 2014 r. K. J., wskazując jako podstawę działania art. 91 ust. 5 u.s.g. i art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę, wnioskując o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że od 5 września 2012 r. ubiega się o "przywrócenie stanu pierwotnego drogi gminnej w miejscowości Chroślice, gmina M.", tj. o nielikwidowanie drogi gminnej znajdującej się na działce nr [...]. Działka ta służy mu jako dojazd do jego stodoły usytuowanej na sąsiedniej nieruchomości tj. na działce nr [...]. Przez to, że została teraz odmiennie zagospodarowana przejazd ten staje się niemożliwy. Pomimo znacznego upływu czasu i prowizorycznych działań ze strony Gminy, nie podjęto praktycznie żądanej decyzji w temacie udrożnienia drogi. Zdaniem K. J. przyjęcie przez Radę Gminy uchwały z 23 września 2014 r. jest działaniem skierowanym na uniemożliwienie mu załatwienia tej sprawy. W ocenie skarżącego uchwała o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu miejscowego jest ogólnikowa i nie wynika z niej, że zmiana planu dotyczy miejscowości C., a tym bardziej działki nr [...]. Projekt uchwały przedłożony Radzie Gminy nie posiadał też uzasadnienia, co jest niezgodne ze statutem gminy. Skarżący jest bowiem przekonany, że gdyby radni mieli świadomość, że chodzi o likwidację drogi na działce nr [...], to takiej uchwały nie przyjęliby lub nie przyjęliby jej jednogłośnie. W uzasadnieniu do projektu uchwały powinien być zatem szczegółowo wyjaśniony cel jej podjęcia, skutki finansowe dla budżetu jak też przedstawione wszystkie okoliczności związane z wnioskami skarżącego dotyczącymi przywrócenia pierwotnej funkcji drogi oraz z konfliktem – który jak twierdzi – istnieje w związku z jej fizyczną likwidacją. Skarżący uważa także, że załącznik graficzny o którym mowa w § 2 uchwały, jest oddzielną jej częścią. Tak skonstruowana uchwała stwarza więc pokusę zmiany samego załącznika. Wówczas organ gminy będzie mógł dokonywać tylko sobie znanych zmian w planie miejscowym. Reasumując, autor skargi stwierdził, że działania Gminy odbiera jako złośliwe i mające zniechęcić go do tego, by nie wyjaśnić i nie załatwić jego podania z dnia 5 września 2012 r.. Zarzuca zatem organowi gminy rażące naruszenie art. 6-8 k.p.a. oraz art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. reprezentujący w postępowaniu sądowym Gminę M., wniósł o jej oddalenie wywodząc, że zaskarżona uchwała ze względu na swój charakter – uchwała intencyjna - nie narusza interesu prawnego skarżącego. Na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. K. J. podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia należy zauważyć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: u.p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 151 u.p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Kontrolując zaskarżoną uchwałę zgodnie z powyższymi kryteriami Sąd stwierdził, że niezależnie od podstawy prawnej jaką skarżący przywołał w treści skargi, należy uznać, że podstawę jej wniesienia stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2013r, poz. 594 zwana dalej u.s.g.). Zgodnie z treścią ww. przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W warunkach przywołanej regulacji Sąd był zatem przede wszystkim zobligowany do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz, czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżący przed dokonaniem tej czynności wezwał Radę Gminy M. do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to należy uznać za bezskuteczne, gdyż Rada Gminy nie udzieliła nawet skarżącemu odpowiedzi na jego wezwanie. Stanowisko Wójta Gminy wyrażone w piśmie z dnia 1 grudnia 2014 r. nie może być zaś utożsamiane ze stanowiskiem Rady. Nie może też budzić wątpliwości – wobec przedmiotu normowanego uchwałą - że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Spełnienie powyższych wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem Sądu do dokonania oceny, czy spełniony został kolejny warunek określony w art. 101 ust. 1 u.s.g, tj czy skarżący wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnie. Tylko bowiem po spełnieniu tego warunku możliwe jest dokonanie przez Sąd kontroli uchwały pod względem jej legalności. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być bowiem jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Uwzględnienie skargi dotyczącej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego skarżącego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Interes prawny skarżącego wskazany w art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Powyższe oznacza, że kwestionując legalność aktu prawnego skarżący musi wykazać, istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidulaną sytuacją prawa. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. NSA w wyroku z dnia 12 marca 2013 r. I OSK 1761/12, CBOSA nsa.gov.pl). W kontekście poczynionych wyżej uwag, istotne jest brzmienie przepisu art. 14 ust. 1 u.p.z.p., który określa zakres przedmiotowy i cel podjęcia zaskarżonej uchwały. Wynika z niego jasno, że uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", rada gminy podejmuje w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Integralną częścią tej uchwały jest zaś załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 powołanej ustawy). Oznacza to, że treścią uchwały podjętej na podstawie art. 14 ust.1 u.s.g., jest jedynie przystąpienie do procedury uchwalania planu miejscowego. Skład orzekający w pełni akceptuje tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2013 r. (II OSK 81/13, COBSA nsa.gov.pl) że: "wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru nim objętego. W uchwale tej nie określa się propozycji, co do przeznaczenia terenu, co nie oznacza, że rada gminy nie może wyrazić podstawowych założeń co do takiego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i zabudowy". Znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Uchwała taka ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Rozpoczyna tylko prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego. W konsekwencji nie może więc naruszać interesu prawnego, czy też uprawnienia konkretnego właściciela nieruchomości. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwana też uchwałą intencyjną, wiąże jedynie organ wykonawczy gminy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia (zmiany) planu. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem. Podobny pogląd wyrażany jest jednolicie w orzecznictwie (m.in. przywołany już wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12, CBOSA, nsa.gov.pl). Uchwała intencyjna, będąc pierwszym i niezbędnym etapem uchwalania (zmiany) planu, nie posiada natomiast charakteru normatywnego, co wynika z jej wewnętrznego i porządkowego charakteru (por. NSA w wyroku z dnia 10 października 2014 r. II OSK 802/13, COBSA). Skarżący ani na etapie wezwania, ani na etapie skargi nie wskazał wprost z czego wywodzi naruszenie swojego interesu prawnego. Przedsądowe wezwanie Rady Gminy, jak skarżący sam w nim zaznaczył, dotyczyło usunięcia naruszenia prawa a nie jego indywidulanego interesu prawnego. Powyższe potwierdza zawarte w tym wezwaniu oświadczenie, że wystosowane ono zostało "w trosce o dobro gminy i przejrzystość stanowionego prawa". Natomiast z treści skargi wynika, że skarżący uważa, że uchwała została sporządzona bez dołożenia należytej staranności przez organy gminy i nie wyjaśnia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Skarżący kwestionuje także sam tekst uchwały uznając, że jest zbyt lakoniczny i nie precyzuje o jaki teren chodzi. W kontekście przytoczonych wyżej uwag, podnieść dodatkowo należy, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może stanowić podstawy do wnoszenia skargi w interesie publicznym, gdyż nie ma charakteru skargi publicznej. Do wniesienia skargi w tym trybie nie legitymuje też ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Wokanda Nr 7-8/2005). Powyższe kwestie Sąd mógłby badać, gdyby skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego przez uchwałę intencyjną, co w niniejszej sprawie nie mogło mieć miejsca. Pomimo zatem, że skarżący nie wskazał wprost z czego wywodzi naruszenie swojego interesu prawnego, Sąd uznał, że skoro z samej istoty uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że nie narusza ona interesu prawnego lub uprawnienia żadnego z podmiotów spoza administracji, to nie narusza również uprawnienia skarżącego jako właściciela nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym tą uchwałą. W związku zaś z obawami artykułowanymi w skardze że uchwała dotyczy likwidacji drogi, zauważyć tylko wypada, że skoro kwestionowany akt nie stanowi o przeznaczeniu objętych nim nieruchomości, to tym samym, nie rozstrzyga, że działka nr [...] nie będzie stanowiła nadal drogi. Kwestia przeznaczenia nieruchomości i jej zagospodarowania jest bowiem domeną uchwały kończącej procedurę planistyczną, czyli uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jej zmiany. Warto także stwierdzić, że rada gminy w zakresie podjętej uchwały posiada - w granicach prawa - swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Może ona w toku prac planistycznych w miarę potrzeby dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem (ale przez podjęcie stosownej w tym zakresie uchwały o zmianie - a nie zmianę czy też podmianę samego załącznika), a nawet przerwać procedurę sporządzenia planu. Na tym etapie procedury (uchwały intencyjnej), nie wiadomo też jaką treść przyjmie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a nawet czy plan zostanie w ogóle uchwalony. W kwestii uwag skarżącego, że z treści uchwały nie wynika, że dotyczy ona wsi C., Sąd zwraca uwagę, że określenie granic obszaru zmiany przedmiotowego planu wynika wprost z załącznika graficznego do uchwały, który jest z mocy art. 14 ust. 1 u.p.z.p. jej integralną częścią. Bez zmiany lub uchylenia uchwały nie ma możliwości zmiany samego załącznika. Trzeba też mieć na uwadze, że plan który poddany ma być procedurze zmiany wprowadzony został na mocy uchwały Rady Gminy M. z dnia 29 grudnia 2005 r. nr [...] i dotyczy całej gminy M. a nie poszczególnych wiosek. W zgodzie z pierwotnym brzmieniem uchwały uchwalającej plan miejscowy, pozostaje zatem podjęcie uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M.. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdza, że skarżący nie wykazał, iż podjęcie zaskarżonej uchwały mogło choć potencjalnie naruszyć jego interes prawny. Inaczej mówiąc, w zaistniałym w rozpoznawanej sprawie stanie faktycznym i prawnym, nie można mówić, aby skarżący w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały został pozbawiony pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwiono mu ich realizację. Z tego też względu w oparciu o przepis art. 151 u.p.p.s.a skargę należało oddalić.