II SA/Wr 615/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2026 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 czerwca 2025 r. nr 678/2025 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. P. (dalej: strona skarżąca) w dnu 9 kwietnia 2025 r. (zgodnie z datą wpływu i rejestracji naniesioną przez organ) złożyła wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: PINB, organ I instancji) o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budynku baru przydrożnego, wybudowanego na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty L. z dnia 3 kwietnia 2025 r. Decyzja obejmowała budowę baru przydrożnego oraz budynku warsztatowego. W związku z powyższym, w dniu złożenia wniosku, organ I instancji przekazał stronie zawiadomienie o dacie obowiązkowej kontroli, wyznaczonej na 9 kwietnia 2025 r., godz. 10:30. Podczas kontroli, która została przeprowadzona w dniach 9 i 10 kwietnia 2025 r. PINB stwierdził, że budynek został wybudowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2025 r., nr 76/2025 wskazał, że w zakresie zagospodarowania terenu zmieniono trasę przyłącza wodociągowego, zewnętrznej kanalizacji sanitarnej i zbiornika bezodpływowego na nieczystości oraz trasę wewnętrznej instalacji zasilającej. Zmieniono także powierzchnię utwardzoną przy budynku. Ponadto w zakresie charakterystycznych parametrów budynku zmieniono: - powierzchnię zabudowy budynku baru – w projekcie przewidziano 89,2m2 jest około 112,42 m2 + powierzchnia zabudowy wykuszu z oknem podawczym; - wysokość budynku z 6,60 m na 7,10 m; - długość budynku z 8,7m na 10,84 m; - szerokość z 8 m na 8,93 m; - wysokość kalenicy ze względu na zmianę wysokości budynku, która według projektu miała wynosić 6,60 m, a faktycznie wynosi 7,10 m. W zakresie zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne stwierdzono niezgodność w związku z brakiem wyznaczenia miejsc dla osób niepełnosprawnych. Ponadto stwierdzono odstępstwo w zakresie sposobu ogrzewania budynku (brak grzejników elektrycznych poza jednym na sali konsumpcyjnej, zamiennie wykonano instalację centralnego ogrzewania z pompą ciepła typu monoblock i nagrzewnicami), wykonano instalację c.w.u. z centralnym pojemnościowym podgrzewaczem wody zlokalizowanym na strychu. W zakresie wentylacji obiektu brak wentylatora do przewietrzania sali konsumpcyjnej (wg projektu miała być wentylacja mechaniczna - wywiew za pomocą wentylatora dachowego). Zmieniono szerokość biegu schodowego z 1,2m na 0,99m, nie wykonano instalacji odgromowej. Stwierdzono, że do wykonania pozostała budowa budynku warsztatowego. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny PINB powołał treść art. 59a ust 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 418 – dalej: Pb), w którym wymieniony został zakres kontroli obejmujący sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) wykonania instalacji zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 2a) spełnienia warunków wskazanych w art. 55 ust. 1b, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych; 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5) uporządkowania terenu budowy. Stwierdzając na tej podstawie nieprawidłowości w inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, organ I instancji uznał, że zachodzą przesłanki do wymierzenia kary określone w art. 59a ust. 2 pkt 2 Pb, gdyż roboty wykonano w odstępstwie od zatwierdzonego projektu i odstępstwa te nie zostały ujawnione przez kierownika budowy będącego jednocześnie projektantem. PINB zaznaczył dodatkowo, że projekt budowlany budzi wątpliwości co do rzetelności jego sporządzenia ze względu na rozbieżności pomiędzy częścią opisową a częścią rysunkową. Wskazał, że analizując dokonane zmiany, brał pod uwagę wartości wynikające z rysunku, bowiem w przypadku zwiększenia parametrów budynku były to wartości bardziej zbliżone do rzeczywistych. Niemniej jednak pomimo dołączenia licznych rysunków ze zmianami przez projektanta pełniącego również funkcję kierownika budowy, kontrolowany budynek znacząco odbiegał parametrami zarówno od założeń projektowych, jak i ujawnionych zmian. Podkreślił organ, że celem dołączenia do wniosku o pozwolenie na użytkowanie rysunków ze zmianami zakwalifikowanymi przez projektanta jest nie tylko zaakceptowanie tych zmian, ale również wskazanie ich na tyle precyzyjnie i jednoznacznie, aby stały się częścią projektu i całego zamierzenia inwestycyjnego. Wskazał, że nie chodzi o to, aby dokonać wrysowania zmian o wartościach jakichkolwiek, nieczytelnych, ale takich, które korespondują z rzeczywistym stanem obiektu. W związku z tym PINB zwrócił uwagę, że w przypadku niedopełnienia obowiązku dołączenia do wniosku o pozwolenie na użytkowanie kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego uwidoczniających dokonane zmiany z kwalifikacją projektanta, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest stwierdzone w trakcie kontroli obowiązkowej zmiany, o których mowa w art. 59a ust 2 Pb, uznać za nieprawidłowości skutkujące wymierzeniem kary. Przechodząc do sposobu wyliczenia kary, PINB powołał przepis art. art. 59f ust. 1 Pb, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie o którym mowa w art. 59a ust 2 Pb, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) współczynnika wielkości obiektu (w). Stawka opłaty wynosi 500 zł. Kwalifikując bar przydrożny do kategorii XVII, dla której współczynnik wynosił 15, organ I instancji wyliczył za każde z naruszeń określonych w art. 59 ust. 2 pkt 2a, pkt 2c oraz pkt 2f kwoty po 7.500 zł. W rezultacie, wskazanym wyżej postanowieniem, PINB nałożył na stronę skarżącą karę w wysokości 22.500 zł. Po rozpoznaniu zażalenia Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji), zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powtórzył treść art. 59a ust. 1 i 2 Pb oraz art. 59f i stwierdził, że analiza zebranego materiału dowodowego potwierdza, że doszło do opisanych nieprawidłowości objętych karą w stosunku do przedmiotowego obiektu. Jako nietrafione uznał argumenty zażalenia dotyczące zakwalifikowania zmian jako nieistotnych w treści dziennika budowy – zmiany te bowiem dla swojej legalności wymagają wykazania ich w treści oświadczenia kierownika budowy, przy czym, taki skutek legalności nie zachodzi w przypadku zmian istotnych w rozumieniu art. 36a ust. 5 Pb. Końcowo organ II instancji stwierdził krótko prawidłowe wyliczenie wysokości kary. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu na powyższe postanowienie strona skarżąca podniosła, że organ błędnie zakwalifikował wprowadzone zmiany jako istotne odstępstwa wymagające nałożenia kary, zaś kara jest rażąco wygórowana i nie uwzględnia charakteru oraz skali stwierdzonych uchybień. Zarzuciła naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej – postępowanie nadzoru budowlanego było bowiem prowadzone w sposób, który nie zapewnił skarżącej możliwości odniesienia się do zarzutów i wykazania, że zmiany w projekcie były konieczne i uzasadnione technicznie. Strona zwróciła też uwagę, że w protokole znalazły się nieścisłości dotyczące wymiarów obiektu oraz wykonanych instalacji. Dokumentacja budowy, w tym dziennik budowy i oświadczenie kierownika budowy, nie potwierdzają tak istotnych różnic, które uzasadniałyby zastosowanie art. 59f Pb. Strona wyjaśniała również, że od początku inwestycji polegała na wiedzy i decyzjach kierownika budowy, który zapewniał, że dokumentacja i prowadzone roboty są zgodne z przepisami i nie wymagają dodatkowych zmian. Był nieobecny podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB, czym pozbawił skarżącą fachowego wsparcia, a następnie poinformował, że nie pełni już tej funkcji podając datę wsteczną rezygnacji. Poinformował też skarżącą, że część dokumentacji budowlanej została przez niego zgubiona, co spowodowało konieczność odtwarzania akt. W odpowiedzi na skargę DWINB wskazał, że wyczerpujące uzasadnienie zostało zawarte w skarżonym postanowieniu i po zapoznaniu się ze skargą nie stwierdził podstaw do jego uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności stwierdził, że DWINB, rozpoznając sprawę w wyniku wniesienia zażalenia, dopuścił się naruszenia jednej z podstawowych zasad procesowych, jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w przepisie art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa). Zwrócić należy uwagę, że rozpoznanie sprawy w wyniku czy to odwołania, czy zażalenia, nie polega wyłącznie na ocenie zarzutów wniesionego środka zaskarżenia ani też na kontroli, czy organ I instancji sprawę prawidłowo rozpoznał, a do takiego zakresu ograniczył się DWINB w niniejszej sprawie. Przypomnieć zatem trzeba, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zasadą konstytucyjną zawartą w art. 78 Konstytucji RP, a jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji – działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Stąd też nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu (lub zażaleniu) w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2005 r., s.96-97). Dlatego też właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (zob. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 261/15 – dost. Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tych zabiegów DWINB nie poczynił i utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, nie dostrzegając uchybień procesowych na etapie postępowania prowadzonego przez PINB, co w rezultacie skutkowało powieleniem ich na etapie postępowania zażaleniowego. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB wydane zostały na skutek wniosku strony skarżącej o udzilenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przed zakończeniem budowy, które to uprawnienie przewidziane jest w art. 54 ust. 2 Pb. W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 59a ust. 1 Pb, powyższy wniosek stanowi jednocześnie wezwanie inwestora do przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązkowej kontroli budowy w zakresie jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym. Prawidłowo w tym względzie organy wskazały, że zakres powyższej kontroli określa art. 59a ust. 2 Pb i obejmuje ona: 1) zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) wykonania instalacji zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 2a) spełnienie warunków wskazanych w art. 55 ust. 1b, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych; 3) wyroby budowlane szczególnie istotne dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5) uporządkowanie terenu budowy. Jak wynika z treści art. 59f ust. 1 Pb, który stał się podstawą wymierzenia spornej kary, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Zaznaczyć w tym miejscu należy – wobec zarzutów skargi odnośnie wysokości kary – że powyższa regulacja prawna w żadnym razie nie pozostawia organowi swobody decyzyjnej co do jej wymiaru a wyliczenie kary jest ustalone w sposób ścisły i jednoznaczny. Z kolei art. 59 ust. 6 Pb przewiduje, że w przypadku wymierzenia kary, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51. Powołane przepisy materialne wskazują zatem, że wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wszczyna postępowanie administracyjne w tej sprawie i kończy się dwojako: albo wydaniem takiego pozwolenia albo decyzją o odmowie jego wydania. Przy czym, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku kontroli i wymierzenia w związku z tym kary pieniężnej inwestorowi, organ zobligowany jest wydać decyzję o odmowie wydania ww. pozwolenia. Co za tym idzie, jakkolwiek postanowienie o wymierzeniu kary ma charakter wpadkowy w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jego wydanie determinuje rozstrzygnięcie kończące to postępowanie. Nie ulega zatem wątpliwości, że cała procedura poprzedzająca wydanie przedmiotowego postanowienia obwarowana jest wymogami stawianymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego – m.in. zasadami prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, informowania stron czy zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu. Przypomnieć należy, w myśl tych reguł procesowych, że organy prowadzące postępowanie obowiązane są przeprowadzić wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i prowadzić to postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 7 k.p.a.), Są też zobligowane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Mają obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.). Przy czym w opinii Sądu w kwestii ostatniego z wymienionych uprawnień strony, wobec konsekwencji, jakie pociąga za sobą postanowienie o wymierzeniu grzywny, przewidzianej w art. 59f ust. 6 Pb, strona powinna mieć możliwość wypowiedzenia się w sprawie zabranego materiału dowodowego przed wydaniem tego postanowienia, a nie decyzji, która stanowi już tylko jego obligatoryjne następstwo. W niniejszej sprawie wymienione wymogi procesowe nie zostały uwzględnione w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia o nałożeniu kary. W procedurze, która wszczynana jest wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, inwestor obowiązany jest załączyć do wniosku dokumenty, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 57 ust. 1-3 Pb. Ponadto, na podstawie art. art. 57 ust. 4 Pb, winien jest uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez organ nadzoru budowlanego okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Brzmienie art. 57 ust. 4 Pb wskazuje zatem wyraźnie, że ustawodawca nałożył określone obowiązki związane z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego nie tylko na inwestora – po stronie organu nadzoru budowlanego ciąży bowiem obowiązek sprawdzenia załączonej przez inwestora dokumentacji pod kątem jej kompletności i przejrzystości. Ewentualną konieczność uzupełnienia przedmiotowego wniosku uwzględnia też art. 59c ust. 1 Pb, który reguluje terminy związane z wyznaczeniem daty obowiązkowej kontroli na skutek tego wniosku (będącego jednocześnie wezwaniem do jej przeprowadzenia). Zgodnie z treścią ww. przepisu, organ nadzoru budowlanego przeprowadza obowiązkową kontrolę przed upływem 21 dni od dnia doręczenia wezwania albo uzupełnionego wezwania. O terminie obowiązkowej kontroli organ zawiadamia inwestora w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania albo uzupełnionego wezwania. Tymczasem w niniejszej sprawie – jak wynika z akt administracyjnych – strona skarżąca jako inwestor złożyła wniosek o pozwolenie na użytkowanie w dniu 9 kwietnia 2025 r. i jeszcze w tym samym dniu otrzymała pismo z zawiadomieniem o kontroli, która miała się odbyć również tego samego dnia, to jest 9 kwietnia 2025 r., o godzinie 10:30. Jednocześnie w zawiadomieniu strona została zobligowana do posiadania podczas kontroli dokumentacji technicznej, pozwolenia na budowę oraz dokumentów jakościowych urządzeń i elementów wbudowanych w obiekt. Powyższe okoliczności nie mogą budzić wątpliwości, że organ I instancji nie uczynił zadość obowiązkowi sprawdzenia dokumentacji przedłożonej przez inwestora zgodnie z wymogiem z art. 57 ust. 4 Pb, to jest po jej złożeniu i przed wyznaczeniem terminu kontroli. Wynika to też z treści samego postanowienia, w którym PINB wskazywał na rozbieżności w projekcie budowlanym w części opisowej i rysunkowej i podniósł, że zmiany w projekcie powinny być wskazane na tyle precyzyjnie i jednoznacznie, aby stały się częścią projektu i całego zamierzenia inwestycyjnego. Mając zaś na uwadze to, że postanowienie o wymierzeniu kary zostało wydane następnego dnia po zakończeniu kontroli, to jest 11 kwietnia 2025 r., PINB – zdaje się – podjął czynności, o których mowa w art. 57 ust. 4 Pb, dopiero w trakcie sporządzania uzasadnienia przedmiotowego rozstrzygnięcia, w którym w dalszych rozważaniach wytyka dalsze niejasności w złożonej przez stronę dokumentacji. Jednocześnie jednak samo uzasadnienie zawiera rozbieżne informacje. Pierwotnie PINB wskazał, że podał, że długość budynku zmieniono z 8,70 m na 10,84m i szerokość z 8 m na 8,93 m – zgodnie z zapisami protokołu przeprowadzonej kontroli. W dalszych wywodach jednak organ I instancji wskazał nieco inne dane: ustalił długość obiektu na poziomie parteru 10,95 m (dodatkowo 2,81 m stanowiące strop z podcieniem na piętrze). Jednocześnie zauważył, że inna długość wynika z projektu (8,70 m) i inna jest przyjęta przez projektanta (10,86 m). Poddał przy tym w wątpliwość, czy ta druga wartość stanowi długość przyjętą dla obu kondygnacji z uwzględnieniem podcienia. Wskazał, że wartość stropu z podcieniem miała wynosić 2,25 m, a jest 2,81 m. W zakresie szerokości budynku wskazano, że projekt zakładał 8 m, po zmianach 8,22 m, a podczas kontroli ustalono 8,23 m + 0,73 m wybudowanego wykuszu, który pierwotnie miał być wysuniętą częścią okienną. Jednocześnie PINB wskazał, że na rysunku z rzutem parteru wprowadzona jest zmiana w postaci wykuszu, zaś na rysunku elewacji jest wykazane "okno podawcze". Tylko zakresie wysokości budynku i powierzchni zabudowy PINB podał spójne dane. Wysokość według projektu miała wynosić 6,60 m, a podczas kontroli ustalono wartość 7,10 m. Organ stwierdził przy tym, że do wniosku o pozwolenie na użytkowanie nie dołączono rysunku w zakresie tej zmiany wysokości budynku. Natomiast powierzchnia zabudowy w projekcie wynosiła 89,20 m2, organ stwierdził 112,42 m2 + powierzchnia zabudowy wykuszu z oknem podawczym. Powyższe wskazuje zatem, że organ I instancji stwierdził wiele niejasności w złożonej przez skarżącą dokumentacji czy nawet brak jej kompletności, jednak pomimo zaakcentowanego wyżej obowiązku z art. 57 ust. 4 Pb, nie wezwał skarżącej do uzupełnienia wniosku (wezwania) i w oparciu o niekompletną dokumentację ustalił stan faktyczny, który stał się podstawą wymierzenia przedmiotowej kary. Ponadto, wobec wytkniętych rozbieżności w wymiarach wynikających z dokumentacji, w rezultacie organ nie stwierdził w sposób wyraźny, jakie różnice zostały ustalone pomiędzy projektem a pomiarami podczas kontroli, gdyż w uzasadnieniu postanowienia sam poddaje w wątpliwość wymiary wynikające z dokumentacji przedłożonej przez stronę skarżącą. Zauważyć zatem należy, że wprawdzie przepis art. 59f ust. 1 Pb, przewidujący karę pieniężną za stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości, nie koresponduje z przepisem art. 36a Pb, który rozróżnia odstępstwa istotne i nieistotne, a orzecznictwo sądowe jest w tym względzie jednolite, że stwierdzenie jakichkolwiek nieprawidłowości w parametrach wymienionych w art. 59a ust. 2 Pb obliguje organ nadzoru budowlanego do jego zastosowania, to w opinii Sądu, w stosowaniu tego przepisu należy kierować się szczególną rozwagą i wnikliwością w ustalaniu stanu faktycznego. Zwłaszcza, gdy różnice w pomiarach okażą się minimalne i mogą mieścić się w granicach tolerancji pomiarowej. Przy czym wobec ustaleń organów opartych na niekompletnej dokumentacji przedłożonej przez stronę skarżąca jako inwestora, na obecnym etapie postępowania trudno stwierdzić jak daleko idące są te nieprawidłowości. W ocenie Sądu przedstawiony sposób rozpoznawania sprawy godzi w zasadę prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania strony do organów. W sytuacji, gdy dokumentacja na podstawie której organ nadzoru budowlanego podejmuje rozstrzygnięcie o charakterze represyjnym (bo tak należy kwalifikować nałożoną na stronę karę administracyjną) zawiera braki, a organ dysponował środkami prawnymi, aby doprowadzić do ich uzupełnienia, do czego nadto był zobligowany, wydanie takiego rozstrzygnięcia należy ocenić jako zdecydowanie przedwczesne. Dodatkowo Sąd zauważa, że nie tylko dokumentacja dostarczona przez stronę, ale również materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji jest nieczytelny - adnotacje pracowników organu na rysunkach projektu są dokonane w sposób dowolny, bez zachowania ich urzędowego charakteru. Nie wiadomo, kto je naniósł, brak jest urzędowej pieczęci, podpisu, daty adnotacji, pojawiają się też rozbieżności w pomiarach podanych na rysunkach i w protokole kontroli. Ponadto brak jest jakiejkolwiek dokumentacji zdjęciowej potwierdzającej ustalenia organów co do miejsc parkingowych. Przypomnieć zaś trzeba, że zgodnie z protokołem kontroli, pracownicy stwierdzili brak dwóch miejsc postojowych dla niepełnosprawnych, co zdaniem organów skutkowało naruszeniem art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f Pb i w rezultacie prowadziło do nałożenia na stronę kary w wysokości 7.500 zł. Zauważyć jednak należy, że przywołany przez PINB przepis art. 59a ust.2 pkt 2 lit. f Pb dotyczy braku zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym w zakresie zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne o których mowa w art. 11 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze – w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Z przedłożonego materiału dowodowego nie wynika jednak, aby tego rodzaju niezgodność pomiędzy obiektem a projektem architektoniczno-budowalnym – stanowiącym część projektu budowlanego - występowała. W części architektoniczno-budowlanej projektu nie wprowadzono bowiem rozwiązań dotyczących zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne. Przywoływane przez organy rozwiązania (dwa miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych) przewidziane natomiast zostały w projekcie zagospodarowania terenu. Z powyższego wynika, że PINB wskazał niewłaściwą podstawę prawną do wymierzenia przedmiotowej opłaty, co nie zostało jednak przez organ II instancji dostrzeżone i zweryfikowane. Sam bowiem fakt wskazania niewłaściwej podstawy prawnej nie oznacza wadliwości wymierzenia sankcji, jeżeli istnieje ku temu odpowiednia podstawa prawna. Rolą organu odwoławczego było jednak dokonanie oceny co do istnienia podstawy do wymierzenia kary w tym zakresie i ewentualne zweryfikowanie zastosowanej podstawy prawnej – co jednak nie zostało uczynione. Niezależnie od powyższego - w odniesieniu do miejsc postojowych - Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 553/20 (dost. jw.), że wyznaczenie tych miejsc w sposób widoczny i trwały wraz z oznaczeniem dowodziłoby ponad wszelką wątpliwość o zgodności zagospodarowania terenu z decyzją o pozwoleniu na budowę, ale braki w tym zakresie nie przesądzają automatycznie o istnieniu nieprawidłowości warunkujących nałożenie na inwestora kary pieniężnej o której mowa w art. 59f Pb. Sankcja ta może być bowiem stosowana tylko wtedy, gdy zakres uprawnień i obowiązków jest jednoznacznie określony (por. również wyrok NSA z dnia 23 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1353/10, dost. jw). Tymczasem zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt przewidywał lokalizację miejsc parkingowych, w tym dwóch dla osób niepełnosprawnych, ale nie nakładał obowiązku ich widocznego wyznaczenia i oznakowania. W tej sytuacji należy uznać, że jeżeli doszło do utwardzenia terenu umożliwiającego parkowanie, to może to świadczyć o spełnieniu przewidzianego w projekcie zagospodarowania terenu wymogu. Również brak oznaczenia miejsca parkingowego dla osób niepełnosprawnych nie oznacza niewykonania takiego miejsca, a jedynie brak oznakowania, którego projekt nie zawierał, a nadto jest to brak możliwy do niezwłocznego usunięcia. Zaznaczyć jednak trzeba, że w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien rzetelnie udokumentować, czy teren został zagospodarowany w sposób pozwalający na postój dla samochodów w ilości przewidzianej w projekcie. Ponadto PINB nie uwzględnił w postępowaniu, które toczyło się raptem dwa dni, obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału. Sam fakt, że strona była obecna podczas kontroli nie jest bowiem jeszcze równoznaczne z zapewnieniem jej tego uprawnienia. Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 79 § 1 kpa, który jest jednym w przejawów realizacji powyższej zasady przewiduje, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Uwzględnienie tego obowiązku przez organ nadzoru budowlanego, który z drugiej strony na podstawie art. 59c ust. 1 Pb powinien w ciągu 7 dni od daty wezwania inwestora do przeprowadzenia kontroli poinformować go o jej dacie, a data ta powinna zostać wyznaczona najdalej 21 dni od dnia wezwania, bynajmniej nie koliduje z tym przepisem. Terminy określone w art. 59c ust. 1 Pb mają bowiem charakter wyłącznie instrukcyjny – pierwszeństwo przed nimi winny mieć zawsze terminy procesowe, których celem jest ochrona praw strony w postępowaniu. Nadto zapewnienie stronie postępowania przygotowanie się do kontroli jest tym bardziej uzasadnione, gdy organ nakłada w zawiadomieniu o dacie jej przeprowadzenia dodatkowe obowiązki dla inwestora, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Stronie w tym postępowaniu nie zostało też zapewnione prawo do zapoznania się z materiałem dowodowym, gwarantowane przepisem art. 10 § 1 kpa. Powtórzyć należy, że wprawdzie przepis ten stanowi, że uprawnienie to przysługuje stronie przed wydaniem decyzji, jednak mając na uwadze to, że na mocy art. 59f ust. 6 Pb w przypadku w wymierzenia kary organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania decyzji o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie, zdaniem Sądu strona w tym szczególnym przypadku powinna mieć udostępniony materiał dowodowy przed wydaniem postanowienia nakładającego tę karę. Wytknięte przez Sąd naruszenia procesowe bez wątpienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, którym jest wymiar kary pieniężnej. Natomiast art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143) w takiej sytuacji obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego aktu. Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę, DWINB zobligowany jest raz jeszcze rozpoznać sprawę, zgodnie z wymogami zasady dwuinstancyjności – w tym, dokonać analizy materiału dowodowego i ocenić w jakim zakresie wymaga on uzupełnienia (przekraczającym określone w art. 136 k.p.a. granice uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też nie) - zgodnie z uwagami poczynionymi w niniejszych rozważaniach. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania (uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi) wydane zostało w oparciu o art. 200 powołanej wyżej ustawy procesowej.