II SA/Wr 618/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Małgorzata Rutkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2009 r. sprawy ze skargi T. J. na uchwałę Rady Miejskiej w L. Z. z dnia 11 września 2003 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 2294/03 z dnia 6 grudnia 2005 r. I. oddala skargę o wznowienie postępowania sądowego; II. zasądza na rzecz pełnomocnika skarżącego należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie w łącznej kwocie 585,60 (słownie: pięćset osiemdziesiąt pięć i 60/100) złotych (w tym podatek VAT) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w obu postępowaniach przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. Pismem z dnia 6 lipca 2006r. T.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w jego sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2005r. sygn. akt II SA/Wr 2294/03. W wyroku tym oddalono skargę tegoż skarżącego na uchwałę Rady Miejskiej w L.Z. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R.. Skargę o wznowienie postępowania skarżący oparł o przepisy art. 271 w związku z art. 18 § 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarżący zarzucił, że w skład Sądu, orzekającego w opisanej wyżej sprawie - sygn. akt II SA/Wr 2294/03, wchodził i orzekał jako sprawozdawca Sędzia A.C., a który powinien być wyłączony z mocy ustawy, z tej to przyczyny, że w roku 2002 wydał w tej sprawie opinię prawniczą dla Urzędu Miasta i Gminy w L.Z.. Opinia ta jest zdaniem skarżącego sprzeczna z obowiązująca ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz przepisami kodeksu cywilnego. Nadto skarżący stwierdził, że w opinii tej Sędzia powołuje się na art. 143 kodeksu cywilnego, który nie ma zastosowania w sprawie, którą rozpoznawał. W dalszej części skargi skarżący stwierdził, iż, cyt. " jest bezczelnością i nadużyciem ..", zamieszczenie na str. 6 akapit 13 od dołu w w/w wyroku z dnia 6 grudnia 2005 r. następujących stwierdzeń: "W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że przy opracowywaniu planu uwzględniano ujęcia wody mogące służyć do zaopatrywania w wodę więcej aniżeli jedno gospodarstwo a wspomniane ujęcie wody w takiej jak obecnie formie służy do zaopatrywania w wodę co najmniej od 65 lat." Rada Miejska L.Z. przyjęła, że "wskazuje się te ujęcia wody, które zaopatrują więcej niż jedno gospodarstwo. Ujęcia wody położone na działce skarżącego są ujęciami zaopatrującymi dwa gospodarstwa i tym samym kwalifikują się do wskazania w projekcie planu." (cyt. z uzasadnienia RM, 14 akapit od góry). Zdaniem skarżącego, "jasno jest napisane", że wskazuje się te ujęcia, które zaopatrują a nie, że "mogą służyć" oraz, że dwa gospodarstwa. W przypadku zaś skarżącego jest tylko jeden, a drugi wszedł na jego grunt nielegalne w roku 1997. Skarżący zarzucił, iż taka nadinterpretacja jest nadużyciem i manipulacją. Nieprawda jest również fakt, podkreślił skarżący, że korzysta z tego ujęcia więcej aniżeli jedno gospodarstwo. To "ujęcie" jest indywidualną studnią, którą wybudował nielegalnie w 1997r. E.F., nie dopełniając żadnego z punktów zawartych w protokole z dnia 19 sierpnia 1996r. sporządzonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego Wydziału Ochrony Środowiska w K.. Pismem z dnia 10 października 2006r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego adwokat Z.G. powołując się podobnie jak w skardze z dnia 11 lipca 2006 r., na przepis art. 271 pkt 1 w związku z art. 18 § 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniosła o wznowienie postępowania w sprawie II SA/Wr 2294/03 z tej to przyczyny, że w wydaniu wyroku brał udział Sędzia A.C., który wcześniej wydał opinię prawną w tej sprawie na zlecenie Rady Miejskiej w L.Z., a tym samym brał udział w rozstrzygnięciu sprawy przez organ administracji publicznej. W uzasadnieniu pełnomocnik stwierdził, że skarżący jest w istotny sposób zainteresowany wznowieniem postępowania. Pełnomocnik podkreślił, że w wyniku działań sąsiada E.F. studnia bezprawnie usytuowana na nieruchomości rolnej skarżącego w R. została ujęta w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako służąca do zaopatrzenia w wodę więcej niż jednego gospodarstwa rolnego. Dotychczas nie zakończyła się jeszcze w Sądzie Rejonowym w K. sprawa cywilna ([...]) z powództwa T.J. o zdemontowanie nielegalnego kręgu betonowego i wodociągu na działce skarżącego nr 436 w R.. Uzasadniało to zawieszenie niniejszego postępowania administracyjnego, tym bardziej, że skarżący w postępowaniu przez WSA przedstawił dowody w postaci faktury VAT z 20 września 2004 r., że E.F. nabywa wodę w Zarządzie Budynków Komunalnych w L.Z., gdyż brakuje mu wody z ujęć wodnych w R. - zaś skarżący zamierza wznieść w przyszłości konkurencyjne gospodarstwo agroturystyczne. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w L.Z. wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swój wniosek, organ pokreślił, że Sędzia A.C. nigdy nie świadczył usług prawnych na rzecz Rady w zakresie wykonania planów zagospodarowania przestrzennego. Jedynie do Biura Orzecznictwa w Sprawach Samorządowych przy Urzędzie Marszałkowskim Województwa D. wystąpił dwukrotnie Burmistrz L.Z. z prośbą o wydanie opinii prawniczych dotyczących rozstrzygnięcia szeregu kwestii prawnych związanych z własnością wód oraz dotyczących interpretacji przepisów ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do tejże ustawy. Obydwie opinie prawnicze przygotował dr A.C.. Rada powołując się na wystąpienia Burmistrza w kwestii wydania tychże opinii, wskazała, że pytania prawne zadane w celu wydania opinii prawniczych były sformułowane przez Burmistrz L.Z. w sposób dalece ogólny i bez odnoszenia się do sytuacji faktycznych. Nadto organ zauważył, że szereg kwestii poruszonych przez skarżącego, a dotyczących prawa cywilnego, nie ma związku ze złożoną skargą. Z posiadanej przez organ wiedzy wynika zaś, że toczy się postępowanie przed sądem cywilnym o ustanowienie służebności korzystania z ujęcia wody, będącego własnością skarżącego. Rada zatem podtrzymuje uchwałę z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R. oraz stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę skierowaną do WSA w tej sprawie. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2007r. sygn. akt II SA/Wr 454/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. W wyniku wniesionej od tego wyroku skargi kasacyjnej skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 października 2008r. sygn. akt II OSK 400/08 uchylił cyt. wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2007r. sygn. akt II SA/Wr 454/06 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego jest instytucją wyjątkową, jako, że przysługuje od ściśle określonych orzeczeń i opiera się na ściśle określonych podstawach. Podstawy te określone zostały w art. 271 - 274 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części p.p.s.a. Z racją tej wyjątkowości koresponduje nadzwyczajność tegoż postępowania. Analiza podstaw wznowienia postępowania prowadzi do wniosku, że chodzi tu o istotne wady postępowania, a nie o samo rozstrzygnięcie. Powołany w skardze o wznowienie postępowania przepis art. 271 pkt.1 p.p.s.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności postępowania, jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia. Skarżący powołując się w/w na przepis, wskazał naruszenie art.18§ 1 pkt.5 i 7 p.p.s.a., poprzez rozpatrywanie sprawy oznaczonej sygn. akt II S.A./Wr 2294/03 z udziałem Sędziego A.C., który wcześniej zdaniem skarżącego wydawał w tej sprawie opinię prawną na zlecenie Rady Miejskiej w L.Z., tym samym brał udział w rozstrzyganiu sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art.18 § 1 pkt.5 p.p.s.a., sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach w których świadczył usługi prawne na rzecz jednej ze stron lub jakiekolwiek inne usługi związane ze sprawą. Również sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach w których brał udział w rozstrzyganiu sprawy w organach administracji publicznej (art.18 § 1 pkt. 7 p.p.s.a.). Mając na uwadze cyt. wyżej przepis art.18 § 1 p.p.s.a., zważyć należy, że kluczową kwestią jest ustalenie, co należy rozumieć pod sformułowaniem: "w sprawach", a którym to pojęciem ustawodawca posługuje się tak w pkt.5 jak i w pkt.7 art.18 § 1. W tym względzie Sąd podziela w pełni interpretację przyjętą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2008r. sygn. II OSK 400/08, wydanego w niniejszej sprawie, że pojęcie "sprawy" należy rozumieć szeroko, niekoniecznie jako sprawę w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Trudno byłoby bowiem zaakceptować, z punktu widzenia funkcji instytucji wyłączenia sędziego, fakt, że sprawy obywateli nie mogą być ze sobą powiązane i że sposób załatwienia jednej nie determinuje, a przynajmniej nie może determinować załatwienia innej. Tak mogło być w niniejszej sprawie, gdzie opinie sporządzone wcześniej przez sędziego, którego wyłączenia żąda strona, choć abstrakcyjne, to jednak dotyczące skarżącego i jako takie mogły w odczuciu skarżącego mieć wpływ na ustalenia planistyczne, kwestionowane przez niego w formie zarzutu do projektu planu miejscowego. Jeżeli zatem Sąd pierwszej w toku poprzedniego postępowania, instancji stanął na stanowisku, że tylko tożsamość sprawy w rozumieniu K.p.a. wyłącza sędziego od orzekania z mocy art. 18 § 1 pkt 5 ww. ustawy to takiej interpretacji tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny i obecny skład orzekający nie podzielili. W tym miejscu należy podnieść, że w przypadku wątpliwości trzeba je tłumaczyć na rzecz wyłączenia sędziego od udziału w sprawie, tak aby dla właściwej i pełnej realizacji konstytucyjnego prawa do bezstronnego sądu doprowadzić do przekonania, jeżeli nie samej strony, to przynajmniej obiektywnego zewnętrznego obserwatora, że sędzia gwarantuje bezstronność w prawie. Nie bez znaczenia dla takiej interpretacji art. 18 § 1 ust. 5 przedmiotowej ustawy ma także orzecznictwo europejskie, szczególnie mocno akcentujące znaczenie bezstronności sędziego dla realizacji prawa gwarantowanego art. 6 Europejskiej Konwencji odnośnie praw człowieka i podstawowych wolności (zob. orzeczenie ETPC z 8 lutego 2000 r., sygn. 28488/95). Ponadto należy w tym miejscu dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 maja 2009r. /sygn. akt II OSK 683/08, niepub./ wyraził stanowisko, że bezstronność w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji należy pojmować tak w oparciu o kryterium subiektywne - rozumiane jako osobiste przekonanie sędziego w danej sprawie, jak i w oparciu o kryterium obiektywne, to jest ustalając, czy sędzia spełniał wystarczające gwarancje umożliwiające wyłączenie jakichkolwiek uzasadnionych wątpliwości w tej mierze. Sąd odwołał się w tej sprawie do następujących wyroków: wyrok ETPC z 01.10.1982r., w sprawie nr 8692/79 Piersack przeciwko Belgii, wyrok ETPC z 26.10.1984r. w sprawie nr 9186/80, De Cubber przeciwko Belgii, wyrok ETPC z 25.06.1992r. w sprawie nr 13778/88, Thorgeirson przeciwko Islandii. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tym wyroku, że w orzecznictwie ETPC wyraźnie opowiedziano się za domniemaniem "osobistej bezstronności sędziego", przyjęto jednak równocześnie, że domniemanie to może być obalone w sytuacji gdy zajdą określone wątpliwości. Odnosząc się do kryterium obiektywnego, w przypadku zastosowania do ciała kolegialnego, w wyroku z 15 grudnia 2005r. w sprawie nr 73797/01, Kyprianou przeciwko Cyprowi ETPC uznał, że: "oznacza ono rozstrzyganie, czy, w oderwaniu od osobistego zachowania któregokolwiek z członków tego organu, istnieją dające się ustalić fakty, które mogą wzbudzić wątpliwość w odniesieniu do bezstronności tego organu. W tej mierze nawet pozory mogą mieć pewne znaczenie. W przypadku podejmowania decyzji, czy w danej sprawie istnieje uprawniony powód do obawy, iż określonemu organowi brakuje bezstronności, stanowisko osób zarzucających brak bezstronności jest ważne, lecz nie rozstrzygające. Rozstrzygające jest to, czy obawa ta może zostać uznana za obiektywnie uzasadnioną.". Zdaniem Sądu, orzeczenia ETPC wskazują na doniosłe znaczenie bezstronności w porządku prawnym i sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, z czym wiąże się potrzeba takiego działania organów, które będzie wzbudzało zaufanie społeczeństwa do instytucji powołanych do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z tych też powodów obecnie orzekający Sąd uznał, że były podstawy do wyłączenia wspomnianego sędziego od udziału w sprawie a w konsekwencji zaistniały podstawy do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, a to jedynie ze względu na subiektywne odczucie skarżącego o braku bezstronności sędziego oraz głównie aby w odczuciu nawet osób postronnych unikać najmniejszych nawet wątpliwości co do tej bezstronności. Stwierdzając istnienie przyczyny restytucyjnej, Sąd doszedł jednak do przekonania, że nie miało to wpływu na treść wyroku z dnia 6 grudnia 2005r. sygn. akt II SA/Wr 2294/03, albowiem analiza przepisów i ocena skarżonej wówczas uchwały Rady Miejskiej L.Z. z dnia [...]r. Nr [...] w niczym nie naruszają prawa w tym czasie obowiązującego. Obecnie orzekający Sąd podziela pogląd, iż były podstawy normatywne do ujęcia w planie zagospodarowania przestrzennego wspomnianych ujęć wodnych. Wskazać tu należy, na przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139). o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalało się w zależności od potrzeb zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury (pkt 5) oraz szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 8). Należy również mieć na uwadze fakt, iż obowiązek uwzględniania zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstawał wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut było związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie miała wówczas, gdy działo się to zgodnie z uprawnieniami rady określonymi w ustawie po wyczerpaniu właściwego trybu postępowania. Do uznania zasadności zarzutu lub skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada Gminy miała prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa. Musi kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy, względnie celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w powołanej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z 7 maja 1999 r., IV SA 1590/98, LEX nr 48215). Należy też zauważyć, iż zamieszczenie w planie zagospodarowania przestrzennego określonych obiektów nie przesądzało o prawie własności tych obiektów (por. art. 3 ustawy). Kwestia ta rozstrzygana być może tylko na gruncie przepisów prawa cywilnego. Tak więc zamieszczenie w planie ujęć wodnych wskazuje tylko na określony sposób zagospodarowania działki i nie narusza prawa własności do danej nieruchomości i nie może stać się źródłem jakichkolwiek roszczeń ze strony osób trzecich. Kwestia ewentualnego korzystania przez osoby trzecie z takiego ujęcia będzie wymagało, co do zasady, zgody właściciela nieruchomości, na której znajduje się dane ujęcie a ewentualne spory w tym zakresie mogą być rozstrzygane na drodze cywilnoprawnej. Skarżący jako właściciel nieruchomości mógł zawsze korzystać z ujęcia wody i zależało to od jego woli wobec czego organ miał podstawy przyjąć, że z ujęcia korzystają dwa podmioty. Tok postępowania organu był także zgodny z obowiązującymi wówczas przepisami cyt. wyżej ustawy. Zgodnie z przepisem art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzygała rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z kolei z art. 18 ust. 2 pkt 8 powoływanej ustawy wójt (burmistrz, prezydent) gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno: po upływie terminów, o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2, rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie pismem z dnia 14 kwietnia 2003 r. zawiadomiono skarżącego o wyłożeniu projektu planu, do którego to projektu zarzut zgłosił T.J.. Treścią zarzutu był sprzeciw do wskazania w projekcie planu ujęć wodnych znajdujących się na należącej doń działce. Zarzut ten nie został uwzględniony przez Burmistrza L.Z. i został przedstawiony do rozstrzygnięcia Radzie Miejskiej L.Z., która w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] o odrzuceniu zarzutu. W tej sytuacji Sąd w oparciu o przepisy art. 282 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. p.p.s.a. oddalił skargę. Orzeczenie o kosztach oparto o przepisy art. 250 cyt. ustawy i § 18 i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). H.B. 10.07.2009r.