II SA/Wr 643/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy J. oddala skargę w całości. Uchwałą z dnia [...] (nr [...]) Rada Miejska w J. określiła zasady gospodarowania nieruchomościami Gminy J. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r. Nr 250, poz. 4130). W § 11 uchwały postanowiono, że: "Wyraża się zgodę na odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umowy użytkowania, najmu, dzierżawy nieruchomości na czas dłuższy niż 3 lata oraz na czas nieoznaczony". W § 12 uchwały postanowiono: "Wyraża się zgodę na zawieranie umów: użytkowania, najmu, dzierżawy nieruchomości na czas dłuższy niż 3 lata oraz na czas nieoznaczony". Skargę na uchwałę w oznaczonym wyżej zakresie wniósł Prokurator Rejonowy w Ś. (dalej jako "skarżący") wnioskując o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie obejmującym § 11 i § 12. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kwestionowane przepisy naruszają art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121). Skarżący zwrócił uwagę, że w judykaturze zgodnie przyjmuje się, iż uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zatem zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Zgody tej nie można wyrażać w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ wykonawczy gminy zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leży w jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobowiązany jest uzyskać zgodę rady. Odmienny pogląd co do dopuszczalności podjęcia generalnej uchwały o odstąpieniu od przetargowego trybu zawierania umów najmu doprowadziłby bowiem do utraty przez radę funkcji organu kontrolnego (wyr. WSA w Olsztynie z dnia 1 X 2015 r. II SA/Ol 859/15, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 IX 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 379/17). Mając na względzie powołane przepisy oraz wytyczne zawarte w powołanych orzeczeniach za niezgodny z prawem należy uznać § 11 oraz § 12 zaskarżonej uchwały, statuujący w sposób zbiorczy i generalny odstąpienie od przetargu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w J. (dalej jako "organ") oświadczyła, że podziela część argumentacji skargi, dlatego uchyliła § 11 uchwały oraz zmieniła treść § 12 uchwały mocą uchwały nowelizującej z dnia 18 IX 2018 r., nr XLV/57/18 (Dz.Urz. Woj.Doln. z 2018 r., poz. 4651). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało oddalić. Oceniając legalność przepisu z § 11 uchwały, przewidującego generalną zgodę na zawieranie na czas dłuższy niż 3 lata umów użytkowania, najmu i dzierżawy nieruchomości w trybie bezprzetargowym, wypada przede wszystkim zaznaczyć, że przepisy nie rozstrzygają wprost, czy zgoda musi być indywidualno – konkretna czy też może mieć charakter generalny. Jak wynika z art. 37 ust. 4 zdanie 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (według stanu na dzień podjęcia uchwały – Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) dalej jako "ugn", wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Na chwilę obecną jest już jasne, że wolą ustawodawcy było, by powołany przepis dawał możliwość nieograniczonego udzielenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego, a więc bez ograniczeń określonych w art. 37 ust. 2 i 3 ugn (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z 5 XI 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – druk sejmowy nr VI.1891). Twierdzenie o konieczności indywidualizowania zgody na tryb bezprzetargowy skarżący popiera odesłaniami do orzecznictwa, jednak pomija, że orzecznictwo w tej kwestii nie jest jednolite. Obok, wymienionych w skardze, orzeczeń opowiadających się za wyłącznością indywidualnej formy zgody można wymienić przykłady wyroków wskazujących na możliwość wyrażenia zgody również w sposób generalny (zob. wyrok WSA w Krakowie z 15 V 2009 r., II SA/Kr 442/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 9 X 2018 r., II SA/Wr 605/18- publ. CBOSA). W orzeczeniach opowiadających się za wyłącznością indywidualnej formy wyrażania zgody, o której mowa w art. 37 ust. 4 ugn, powołuje się dwa argumenty mające przemawiać za taką tezą. Po pierwsze, wyjątkowy charakter takiej zgody, jako odstępstwa od zasady przetargowego trybu zawierania umów sprzeciwia się wyrażeniu zgody w sposób generalny. Po drugie, generalna zgoda pozbawia właściwy organ uprawnień kontrolnych. W ocenie Sądu żaden z powyższych argumentów nie może rozstrzygać na rzecz indywidualnej formy wyrażania zgody. Skoro ustawodawca, wprowadzając generalny obowiązek zawierania wskazanych umów w trybie przetargowym, upoważnił zarazem właściwy organ do wyrażenia zgody na odstąpienie od tego obowiązku, to nie sposób uznać, że taka zgoda nie może mieć formy generalnej. Jest rzeczą rady gminy, będącej przecież organem podmiotu samodzielnego na zasadzie art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, czy swoją ustawową kompetencję do wyrażania zgody na odstępstwo od przetargowego trybu zawierania umów będzie wyrażać ad hoc, przy każdej jednostkowej sprawie, czy też wyrazi ją w sposób generalny. Zagadnienia tego nie można również postrzegać w kategoriach swego rodzaju "wyzbywania się" przez radę gminy uprawnień kontrolnych względem wójta. Przede wszystkim jest kwestią sporną, czy uprawnienie do wyrażania w takim przypadku zgody jest przejawem funkcji kontrolnej czy też raczej kompetencją do współzarządzania mieniem publicznym. Zauważyć też należy, że w świetle art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (według stanu na dzień podjęcia uchwały Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) – dalej jako "usg", już samo podjęcie uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami oznacza ex lege utratę uprawnienia do wyrażania przez radę gminy zgody o charakterze jednostkowym. Ustawodawca nie dostrzega więc w takim stanie rzeczy jakiegoś szczególnego uszczerbku dla funkcji kontrolnej rady gminy. Na marginesie wypada też zasygnalizować, że w sytuacji gdy rada gminy wyraża wolę udzielenia generalnej zgody na zawieranie umów w trybie bezprzetargowym, nie będzie miało jakiegokolwiek wpływu na efektywność sprawowanej przez nią kontroli obligowanie jej do wyrażania zgody w sposób indywidualny. Warto też powołać inne argumenty przemawiające za możliwością wyrażania zgody z art. 37 ust. 4 usg w sposób ogólny. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powołanym wyżej wyroku z 15 V 2009 r., wykładnia językowa art. 37 ust. 4 zdanie 2 ugn nakazuje zwrócić uwagę na użytą w analizowanym przepisie liczbę mnogą. Zgoda może dotyczyć "tych umów", a zatem wszelkich umów użytkowania, najmu lub dzierżawy, zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wykładnia celowościowa nakazuje podkreślić, że niewątpliwie celem tej regulacji było umożliwienie organom wykonawczym zawierania tego rodzaju umów w najróżniejszych, codziennych, najczęściej bardzo drobnych sprawach, bez konieczności każdorazowego zajmowania się daną sprawą przez radę. Rada byłaby tym samym obciążona koniecznością rozpatrywania na swoich sesjach takich spraw, jak kwestia wydzierżawienia ogródka przydomowego. Sąd zwrócił też uwagę, że kompetencja z art. 37 ust. 4 usg sąsiaduje z ust. 3 tego artykułu, który pozwala wojewodom, radom lub sejmikom na zwolnienie z obowiązku zbycia w drodze przetargu wymienionych kategorii nieruchomości. Chodzi tu niewątpliwie o możliwość zwolnienia generalnego pewnych kategorii nieruchomości i to w zakresie dużo donioślejszym, niż tu analizowany, bo w zakresie zbywania nieruchomości. Jak z kolei podkreślił tutejszy Sąd w motywach wyroku z 9 X 2018 r. (II SA/Wr 605/18) zgody o charakterze generalnym nie można także traktować jako swoistego delegowania kompetencji, bowiem twierdzenie takie wychodzi już z założenia, jakoby wyrażenie zgody następowało wyłącznie w drodze uchwały indywidualnej. W powołanym wyroku trafnie wyeksponowano również niejednoznaczność poglądów wyrażanych w tej materii w opracowaniach komentatorskich. W ocenie Sądu upoważnienie z art. 37 ust. 4 zdanie 2 ugn w powiązaniu z art. 40 ust. 2 pkt 3 usg spełnia również wszystkie wymagania, jakie musi spełniać podstawa prawna do uchwalenia aktu prawa miejscowego (zob. art. 94 Konstytucji RP). Powołany przepis ma rangę ustawową, wskazuje upoważniony organ oraz określa zakres spraw przekazanych do unormowania dotyczący zarządu mieniem. Z art. 40 ust. 2 pkt 3 usg wynika zaś, że materia dotycząca zasad zarządu mieniem gminy ma charakter aktu prawa miejscowego. Upoważnienie wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie 2 ugn w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 usg daje więc podstawy do wyrażenia przez radę gminy zgody w formie generalnej, jako "zasady" zarządu mieniem gminy. Oceniając legalność przepisu z § 12 uchwały, wyrażającego zgodę na zawieranie umów użytkowania, najmu i dzierżawy nieruchomości na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, podkreślić należy, że jedynym normatywnym wzorcem kontroli jest w tym przypadku art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a usg. Wykluczyć należy kontrolę legalności kwestionowanego przepisu przez pryzmat regulacji z art. 37 ust. 4 ugn, jako że § 12 uchwały nie dotyczy kwestii przetargowego trybu zawierania umów. Zgodnie z 18 ust. 2 pkt 9 lit.a usg, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Należy zwrócić uwagę, że powołany przepis w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 usg, stanowi podstawę do podjęcia uchwały generalno-abstrakcyjnej, a więc aktu prawa miejscowego. Z uzasadnienia skargi właściwie nie wynika, z jakiego powodu skarżący uznaje, że treść § 12 uchwały narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a usg. Z całą pewnością art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a usg nie sugeruje, by po uchwaleniu zasad na podstawie zawartego w nim upoważnienia, rada gminy zobligowana była do wyrażania zgody na zawieranie umów w sposób jednostkowy. Jest wręcz przeciwnie, samo określenie w formie uchwały zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu zasadniczo wyłącza możliwość późniejszego wydawania przez organ stanowiący indywidualnej zgody w tej materii. Wójt bowiem może dokonywać wskazanych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy "do czasu określenia zasad". W kwestionowanym przepisie z § 12 uchwały, organ określił zasadę polegającą na upoważnieniu wójta do zawierania umów użytkowania (obciążenia nieruchomości), najmu i dzierżawy bez konieczności uzyskiwania zgody organu stanowiącego. Wbrew zarzutowi określonemu w pkt. 1 skargi, przepis ten nie narusza więc art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a usg, poprzez wyrażenie generalnej zgody na zawarcie umów bez zgody organu wyrażonej w uchwale odnoszącej się każdorazowo do zidentyfikowanej (konkretnej) nieruchomości. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.