II SA/Wr 654/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Władysław Kulon Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A.i G., R.G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia ... w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 774 /siedemset siedemdziesiąt cztery/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 13 maja 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409) nakazał skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego. Postepowanie wszczęte zostało z urzędu po przekazaniu przez organ architektoniczno – budowlany zgłoszenia dokonanego przez skarżących, że w 2002r. wybudowali dom letniskowy, oraz po okazaniu organowi nadzoru budowalnego przez skarżącą wyroku karnego z 2007r. zapadłego w związku z oskarżeniem skarżącego o wzniesienie budynku w okresie 2002 – 2003r.. W oparciu o dowód z oględzin i dokumentację fotograficzną ustalono, że na działce skarżących znajduje się murowany budynek letniskowy obity deskami drewnianymi, ze stropem drewnianym i dachem dwuspadowym krytym gontem bitumicznym. Jest to obiekt jednokondygnacyjny, wyposażony w instalację elektryczną i piec na paliwo stałe typu "Koza". Wysokość pomieszczeń wynosi 2,20 m. Obiekt ma wymiary 6,60 m x 4,60 m i wysokość 4 m. Zlokalizowany jest w odległości 3 m i 1,5 m od granic działek sąsiednich. W obu ścianach równoległych do tych granic znajdują się otwory okienne. W odległości 7,50 m od budynku znajduje się linia energetyczna średniego napięcia. Budowa miała miejsce w 2002r. bez pozwolenia na budowę. Nie miało znaczenia, że inwestorzy określili budynek jako gospodarczy, skoro jego powierzchnia przekracza 25 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b.). W wykazie nieruchomości dla celów podatkowych skarżący wypełnili rubrykę "budynki letniskowe (murowane, altany drewniane)". Nie było podstaw do zalegalizowania samowoli z uwagi na niezgodność z przepisami techniczno – budowlanymi (art. 48 ust. 2 p.b.), a mianowicie §12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Nie byłoby uzasadnione orzeczenie nakazu rozbiórki jedynie przeważającej części budynku i tak nie pozwalającego na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nie było więc również istotne, że budowa jest zgodna z planem miejscowym. W odwołaniu skarżący zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z §12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1994r. i nieuzasadnione stosowanie rozporządzenia z 2002r., pominięcie okoliczności, że w dacie wydania decyzji ściany budynku nie zawierały już otworów okiennych, które zostały wypełnione luksferami, nieprawidłowy pomiar odległości budynku mierzonej od siatki, a nie od granic geodezyjnych działek, naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji przez nierozważenie braku możliwości zabudowy działki skarżących z uwagi na linię energetyczną, a w końcu naruszenie art. 6, art. 7 i art. 107§3 k.p.a. przez przyjęcie, że wybudowany przez skarżących budynek gospodarczy jest budynkiem letniskowym. W uzasadnieniu podkreślili, że uzyskali przed rozpoczęciem budowy zgodę właścicieli działek sąsiednich na obecne usytuowanie budynku. Budynek został wybudowany bez naruszenia warunków technicznych z 1994r. Dołączyli dokumentację fotograficzną z dnia 25 maja 2014r. i twierdzili, że dowodzi ona wypełnienia otworów okiennych luksferami przed datą wydania decyzji, przy czym ściana z pustaków szklanych jest ścianą pełną (wyrok II SA/ OL 670/11). Przed dokonaniem pomiarów odległości organ powinien sprawdzić, czy siatka oddzielająca działki znajduje się na ich granicy. W końcu zaznaczyli, że dom letniskowy powinien posiadać cechy określone w §26 ust. 1 rozporządzenia z 2002r., których budynek skarżących nie ma. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ przytoczył treść decyzji pierwszej instancji oraz odwołania. Uznając odwołanie za bezzasadne organ przytoczył ustalenia zawarte w protokole oględzin i dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej obejmującej m.in. wygląd wnętrza budynku, jako przeznaczonego do przebywania w nim ludzi. Wynika to również z dokumentu – wykazu nieruchomości z 2002r.. Budynek nie posiada więc cech opisanych w §3 pkt 8 rozporządzenia z 2002r.. Wyposażenie budynku w sprzęty gospodarstwa domowego świadczy o jego letniskowym charakterze. Niewątpliwie inwestorzy przed rozpoczęciem budowy tego budynku powinni posiadać pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 p.b.), zaś jego wzniesienie stanowiło samowolę budowlaną (art. 48 p.b.). Budynek znajduje się na terenie zabudowy letniskowej (plan miejscowy z 2006r.), narusza natomiast §12 ust. 1 rozporządzenia z 2002r.. Plan miejscowy nie przewiduje usytuowania budynku w innych odległościach od granicy działek, zaś §12 ust. rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości od 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie należało stosować obecnie obowiązujące przepisy techniczno - budowlane, niezależnie od daty wybudowania budynku. Nie miało znaczenia obecne zgłoszenie budynku, zresztą mającego mieć powierzchnię 16,20 m2 oraz posiadanie zgody sąsiadów (wyrok TK P 11/00). Skarżący nawet nie twierdzili, że granice działek znajdują się w innym miejscu, niż ogrodzenie. Budynek nawet niespełniający wymagań §26 rozporządzenia jest nadal budynkiem. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzyli zarzuty odwołania. Nastąpiło naruszenie art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez dokonanie pomiaru odległości budynku od granic faktycznych, a nie prawnych z sąsiednimi działkami, ponadto zaś art. 107 k.p.a. przez nieodniesienie się organu do zarzutu zmiany stanu faktycznego sprawy, gdyż obecnie budynek posiada ściany pełne, a ponadto przez wadliwe obliczenie powierzchni budynku przez wliczenie do niej drewnianych elementów elewacji, nie stykających się z powierzchnią terenu. Kolejno naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji przez nieuwzględnienie słusznego interesu inwestorów związanego z niemożnością dochowania wymagań §12 rozporządzenia z 2002r.. Następnie błędne ustalenie, że skarżący wybudowali budynek letniskowy, a nie gospodarczy. W końcu naruszenie art. 28 k.p.a. przez uznanie za strony właścicieli nieruchomości sąsiednich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Charakteryzując stan prawny sprawy zwrócić należało uwagę na przepisy ustawy Prawo budowlane (art. 4 – każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej ... pod warunkiem zgodności zamierzenie budowanego z przepisami, art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 - obiekt budowlany...należy... budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych... zapewniając odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej i poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich..., art. 7 ust. 1 - do przepisów techniczno - budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5, art. 9 – w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych, art. 48 ust. 2 – jeżeli budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę 1. jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym...2. nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ... 3. nakłada obowiązek przedstawienia 1... zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu...2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3... ust. 5 – przedłożenie...dokumentów...traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego...) oraz ich objaśnienia w literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowym, jak też przepisy procesowe normujące powinności organu w postępowaniu odwoławczym wraz z ich wykładnią doktrynalną i sądową, szczególnie w zakresie uwzględnienia stanu sprawy w dniu orzekania i wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji. W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że należało stosować art. 48 p.b. skoro inwestor dopuścił się w 2002r. samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę. W sprawach tych zasadą jest podjęcie próby legalizacji samowoli i dopiero jej jednoznaczne wykluczenie umożliwia wydanie nakazu rozbiórki (wyrok II OSK 2290/10). Wymaga to dogłębnego ustalenia i rozważenia wchodzących w rachubę przesłanek legalizacji (wyrok II OSK 1416/10). Jak trafnie ustalił organ, niewątpliwie budowa nie narusza ustaleń obecnie obowiązującego planu miejscowego, co wyczerpuje pierwszą przesłankę otwarcia procedury legalizacyjnej. Jednak budzi wątpliwości, jako przedwczesne, obecne ustalenie czy ocena, że budowa narusza przepisy techniczno-budowlane w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Spostrzeżenie to uzasadnione jest specjalnym znaczeniem przepisu §12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, istnieniem wyjątkowej możliwości uzyskania odstępstwa od tego przepisu (art. 9 p.b. i wyrok II OSK 1951/08, skoro na pewnym etapie postępowania organ nadzoru staje się właściwy do zatwierdzenia projektu budowlanego, o ile w stanie faktycznym danej sprawy w ogóle można przydać przepisowi §12 w.t. znaczenie przepisu techniczno-budowlanego) oraz zasadą dokonywania oceny zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie popełnienia samowoli budowlanej (wyrok VII SA/Wa 872/07). Jak zaznaczono, niezgodność z przepisami musi być oczywista i rażąca, aby organ mógł zaniechać legalizacji. W nin. sprawie organ tej oczywistości nie wykazał. Organ nie rozważył dwoistego charakteru przepisu §12 w.t. Przepis ten zalicza się do techniczno- budowlanych wówczas jedynie, gdy kwestia usytuowania budynku ma związek z wymogami bezpieczeństwa obiektów budowlanych, zapobiegania zagrożeniom dla życia, zdrowia lub mienia (wyrok II SA/Wr 699/11). W braku istnienia tych wymogów przepis ten odnosi się raczej do sytuacji konfliktu sąsiedzkiego o podłożu cywilnoprawnym, który w nin. sprawie nie występuje (właściciele sąsiednich nieruchomości akceptują obecne usytuowanie budynku). W tym przypadku o możliwości usytuowania obiektu z pominięciem wymogów odległościowych rozstrzyga właściwy organ, czy to stosując mimo wszystko art. 9 p.b., czy raczej samodzielnie (patrz uzasadnienie wyroku TK sygn. P 9/98 lub 11/00, wyroki II OSK 42/11, 2312/10, postanowienie IV SA 558/99, wyroki II OSK 728/08, 496/09, VIII SA/Wa 42/08, II SA/Lu 211/08, II OSK 206/06, 436/07, 794/05, IV SA 1756/98, II OSK 1846/10). Istotne było jednoznaczne ustalenie, że działki sąsiednie mają charakter budowlany. Istotne było udokumentowanie prawnego przebiegu granicy (mapa geodezyjna lub inne dokumenty - wyrok II SA/Łd 1235/12). Istotne było rozważenie, czy o istnieniu możliwości niestosowania §12 w.t. z uwagi na wyłączenie w prawie miejscowym, może decydować samodzielnie organ nadzoru budowlanego, czy raczej w oparciu o zaświadczenie innego właściwego organu. Istotne było rozważenie, czy likwidacja otworów w ścianach budynku przez sprawcę samowoli budowlanej po wszczęciu postępowania rozbiórkowego była legalna i powinna mieć wpływ na stosowanie §12 w.t., zatem jaki w tym zakresie należało przyjąć stan faktyczny w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Z uwagi na zasadę oceny prawnej na korzyść inwestora, to jest z przyjmowaniem wersji przepisów pozwalającej na legalizację (wyroki II OSK 1574/10, 1978/10, 879/09 oraz uchwała II OPS 2/13), nieodzowne byłoby dokonanie analizy przepisów §12 w dacie budowy i dacie orzekania, przy czym według obecnego stanu sprawy to raczej organ samodzielnie oceni, czy konkretne usytuowanie budynku, nie naruszające §12 jako przepisu techniczno - budowlanego, uzasadnia bezwzględne orzeczenie nakazu rozbiórki z uwagi na cywilnoprawną ochronę właścicieli działek sąsiednich. W konsekwencji uzasadnione byłoby stwierdzenie istotnego naruszenia art. 7, 77 §1 i 107§3 k.p.a. w kontekście ponadto zasady z art. 15 k.p.a., prowadzące do przedwczesnego stosowania art. 48 p.b.. Nie ulegało wątpliwości posiadanie przymiotu strony (art. 28 k.p.a.) przez właścicieli działek sąsiednich. Dlatego i zgodnie z art. 145§1 pkt 1 a i c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. J.T.30.12.14r.