II SA/Wr 659/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/ Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi D.W., M.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku D.W. i M.W o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. ([...]), umarzającego postępowanie w sprawie zażalenia na bezczynność Burmistrza T.. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której zapadło postanowienie z dnia [...] r. złożyli D.W. i M.W.. We wniosku tym podniesiono, że postanowienie Kolegium jest - między innymi - "niesprawiedliwe i rażąco narusza prawo (...)". Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] r. uznając za zasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z powołaniem się na "inne uzasadnione przyczyny" (art. 61a § 1 k.p.a.). Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której D.W. i M.W. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i prawidłowe rozpoznanie odwołań, wskazując przy tym, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy orzekał ten sam członek Kolegium – D.K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu wyłącznie pod kątem legalności rozumianej jako zgodność z prawem materialnym i procesowym. Wprawdzie sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami, sformułowanymi w niej wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), lecz bada daną sprawę administracyjną w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. Oceniając więc pod takim kątem decyzję będącą przedmiotem osądu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a). W myśl art. 127 § 3 k.p.a., do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, które z kolei poprzez art. 140 k.p.a. odsyłają w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Niezależnie od tego organ odwoławczy, w tym i organ w ramach postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, zobowiązany jest do stosowania przepisów wspólnych wszystkim postępowaniom uregulowanym w k.p.a. zawartych w Dziale I Kodeksu zatytułowanym "Przepisy ogólne". W tej grupie przepisów znajduje się art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wedle którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Takie brzmienie cytowany przepis uzyskał z dniem 11 kwietnia 2011 r. w wyniku nowelizacji wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011, nr 6, poz. 18 ze zm.). W uzasadnieniu projektu do powołanej wyżej ustawy wskazano, że " celem tej nowelizacji jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". A zatem przepis się art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje także zastosowanie w odniesieniu do decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06 stwierdzając, że "Artykuł 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego kodeksu". Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (wyrok NSA z 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07). Wobec tego postępowaniu wywołanemu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy muszą towarzyszyć standardy i gwarancje przewidziane przez ustawodawcę dla postępowania wywołanego wniesieniem odwołania. Dotyczy to w szczególności proceduralnych gwarancji bezstronności, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07. Przy czym użyte w przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 - str. 199). Z kolei przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 k.p.a. (ibidem str. 198-199). Należy zatem przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której członek samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzeniem sprawy, co wprost wynika z art. 27 § 1a k.p.a. W orzecznictwie sądowym przyjęto przy tym, że wyłączenie pracownika od ponownego rozpatrzenia sprawy ma zastosowanie również do postanowień (zob. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 2 października 2014 r. I OSK 491/13, z 13 maja 2015 r., sygn. akt. I OSK 745/14). Wprawdzie w art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, który normuje odesłanie do odpowiedniego stosowania do postanowień wyliczonych enumeratywnie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 105, art. 107 § 2–5 oraz art. 109–113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz od postanowień określonych w art. 134 – również art. 145–152 oraz art. 156–159, nie wyliczono art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu, jednak przez odesłanie do stosowania do postępowań, na które służy zażalenie trybu wznowienia postępowania należy wyprowadzić, że do podejmowania tego rodzaju postanowień obowiązuje instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej. Przedmiotem skargi jest postanowienie wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że postępowaniu toczącym się z wniosku o ponowne rozparzenie sprawy brał udział członek Kolegium - D.K., który podpisał się pod postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r., nr [...]. A zatem ten sam członek Kolegium wydał postanowienie pierwszo-instancyjne, a następnie brał udział w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Oceny tej sytuacji nie zmienia fakt, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy z wyjątkiem wspomnianego wyżej członka Kolegium, pozostali członkowie tegoż Kolegium nie brali udziału przy wydawaniu pierwszo-instancyjnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Wskazać bowiem należy, że przesłanki wyłączenia członka organu kolegialnego są tożsame z przesłankami wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 k.p.a., co oznacza, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie zawisłej przed nim, niezależnie od rodzaju sprawy i trybu (zwykłego czy nadzwyczajnego), w jakim jest ona załatwiana. Niedopuszczalne było więc w niniejszej sprawie wydanie zaskarżonego postanowienia przez tego samego członka Kolegium, który orzekał przy wydawaniu postanowienia jego poprzedzającego. Stwierdzone naruszenie prawa daje wobec tego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została między innymi przez pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 , art. 25, art. 27 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W takim stanie faktycznym sprawy rozstrzygnięcie Sądu musiało dotyczyć, w pierwszej kolejności, zachowania przez organ administracji obowiązującej procedury administracyjnej w toku rozpoznawania wniosku skarżącej. Konkludując powyższe stwierdzić należy, że naruszenie przepisów o wyłączeniu członka organu kolegialnego skutkuje wadliwością tego postępowania i przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględniać ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Jednocześnie wobec stwierdzenia we wskazanym wyżej zakresie istotnego naruszenia proceduralnego przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do kwestii merytorycznych w tej sprawie . Z tych względów na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" w związku z art. 135 i art. 119 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Przy czym ten ostatni przepis – w przypadku gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie - pozwalający rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, został dodany przez art. 1 pkt 27 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) i zgodnie z art. 2 ustawy nowelizującej stosuje się go również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, tj. przed 15 sierpnia 2015 r.