II SA/Wr 672/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak – spr. Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "K." na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego poprzez demontaż skrzydła drzwiowego w wejściu do lokalu mieszkalnego nr 5, otwieranego w kierunku na podest klatki schodowej (na zewnątrz lokalu) oraz na strefę wejścia do lokali sąsiednich nr 4 i nr 6, oraz zamontowanie drzwi otwieranych do wewnątrz lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500,00 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "[...]" – właścicielowi lokalu mieszkalnego nr 5 w budynku przy ul. [...] we W. – doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez demontaż skrzydła drzwiowego w wejściu do wyżej wymienionego lokalu mieszkalnego, otwieranego w kierunku na podest klatki schodowej (na zewnątrz lokalu mieszkalnego) oraz na strefę wejścia do lokali sąsiednich nr 4 i 6, i zamontowanie drzwi otwieranych do wewnątrz przedmiotowego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w toku przeprowadzonych w dniu 6 października 2009 r. oględzin stwierdzono, że stolarka wejściowa do lokalu mieszkalnego nr 5 w budynku przy ul. [...] we W. otwierana jest na zewnątrz lokalu na klatkę schodową. Zawiasy zamocowane są na ościeżnicy od strony klatki schodowej. Przed drzwiami istnieje podest o wymiarze 235 cm x 125 cm. Skrzydło drzwiowe posiada wymiar 82 cm x 205 cm. Odległość pomiędzy zamkniętym skrzydłem a poręczą na podeście klatki schodowej wynosi 110 cm. Ponownie oględziny przeprowadzono w dniu 22 kwietnia 2010 r. i stwierdzono, że wejście do lokalu mieszkalnego nr 5 w budynku przy ul. [...] we W. stanowią drzwi o wymiarach 0,80 m x 2,00 m, ze skrzydłem drzwiowym otwieranym na zewnątrz lokalu. Przed wejściem do lokalu istnieje podest klatki schodowej o wymiarach 2,37 m x 1,32 m. Prostopadle do wejścia do lokalu nr 5 znajdują się dwa wejścia (po przeciwległych stronach) do lokali nr 4 i 6, do których drzwi otwierane są do wewnątrz lokali. W toku przeprowadzonych czynności dowodowych J.D. (posiadający spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr 5) oświadczył pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, że "nie wykonał robót budowlanych związanych z montażem stolarki drzwiowej do lokalu nr 5 (otwieranej na zewnątrz)". W załączeniu do protokołu z oględzin przedłożono kopię rysunku "Instalacji zimnej i ciepłej wody – rzut typowej kondygnacji" oznaczonego datą – marzec 1995 rok, który wskazuje, że w danej dacie drzwi wejściowe do lokalu mieszkalnego nr 5 otwierały się na zewnątrz (na podest klatki schodowej). W piśmie z dnia 6 lipca 2010 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa "[...]" poinformowała, że "nie dysponuje pierwotną dokumentacją techniczną i nie może w związku z tym wykazać jaki sposób montażu drzwi wejściowych do przedmiotowego lokalu był wskazany przez projektanta. 28 marca 2002 roku mieszkanie to zostało sprzedane państwu B. i J.D.. Zarząd Spółdzielni nie dysponuje wiedzą na temat kto i kiedy dokonał montażu drzwi na zewnątrz. Z dokumentacji dotyczącej projektu instalacji zimnej i ciepłej wody która sporządzona została w marcu 1995 r. a w szczególności z rzutu poziomego lokali wynika, że drzwi wejściowe do lokalu nr 5 w klatce nr 31 otwierają się na zewnątrz. Można zatem domniemywać, że to pierwszy właściciel lokalu dokonał tego montażu. Zarząd Spółdzielni nie wydawał żadnych pozwoleń w tym zakresie, nie otrzymywał też żadnych skarg i uwag mieszkańców". W dniu 28 marca 2011 r. został przesłuchany w charakterze świadka R.Ch., który zeznał, iż "skrzydło drzwiowe otwierane na zewnątrz lokalu zostało zamontowane ok. roku 1999-2000 – inwestorem robót był Pan Dz.. Równocześnie pozostawiono drzwi wejściowe do lokalu otwierane do wewnątrz. Pan Dz. zmarł ok. 2002 r. Lokal został sprzedany nowemu właścicielowi – Państwu D.. Od roku 2009 przedmiotowy lokal był już zamieszkały. Skrzydło drzwiowe wejścia otwierane było na zewnątrz, drzwi otwierane do wewnątrz zostało zdemontowane. Roboty wykonał prawdopodobnie Pan D.. Zamieszkuję w budynku przy ul. [...] we W. od roku 1974. Stwierdzam jednoznacznie do roku 1999-2000 w wejściu do lokalu nr 5 nie były zamontowane drzwi otwierane na zewnątrz lokalu. Mieszkam piętro wyżej w stosunku do lokalu nr 5". Biorąc pod uwagę powyższe organ I instancji przyjął, że roboty budowlane związane z montażem skrzydła drzwiowego wejściowego do lokalu mieszkalnego nr 5, otwieranego na zewnątrz na podest klatki schodowej, zostały wykonane ok. 1999 r. -2000 r. przez poprzedniego właściciela lokalu, który już nie żyje. Aktualnie – od 28 marca 2002 r. – przedmiotowym lokalem władają B. i J.D.. Organ stwierdził przy tym, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jest ograniczonym prawem rzeczowym, a faktycznym właścicielem budynku, w którym znajdują się lokale mieszkalne, pozostaje spółdzielnia, której przysługuje prawo do gruntu, na którym stoi budynek w postaci własności lub użytkowania wieczystego. Przywołując art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że wykonane roboty budowlane związane z montażem w istniejącym otworze w ścianie skrzydła drzwiowego do lokalu mieszkalnego nr 5 w budynku przy ul. [...] we W. noszą cechy i znamiona przebudowy strefy wejścia (nie odtworzono stanu pierwotnego). Montaż skrzydła drzwiowego otwieranego na zewnątrz na podest klatki schodowej utrudnia komunikację w części wspólnej korytarza w budynku – zmienia parametry użytkowe, a zmiana szerokości drogi ewakuacyjnej (jej zmniejszenie), wywołana montażem przedmiotowych drzwi, powoduje zmianę tego parametru technicznego. Wyżej wymienione roboty budowlane wykonano w dacie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Przywołując art. 28, art. 50 i art. 51 tej ustawy oraz § 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ I instancji stwierdził, że montaż przedmiotowego skrzydła drzwiowego doprowadził do niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, w związku z czym organ nadzoru budowlanego może prowadzić postępowanie administracyjne przy przesłance określonej w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego, celem doprowadzenia wykonanych wadliwie robót do stanu zgodnego z prawem. Wskazując na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zasadne jest wydanie decyzji – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – nakazującej zdemontowanie przedmiotowego skrzydła drzwiowego i montaż drzwi otwieranych do wewnątrz lokalu nr 5. Zdaniem organu, jedynym sposobem doprowadzenia wykonanych wadliwie robót do stanu zgodnego z prawem jest doprowadzenie do stanu poprzedniego. Organ I instancji zaznaczył, że zgodnie z przepisami ustawy – Prawo budowlane, obowiązek doprowadzenia wykonanych wadliwie robót budowlanych może być nałożony na inwestora robót budowlanych bądź właściciela obiektu budowlanego (lokalu mieszkalnego). Wskazując, że zebrany w sprawie materiał dowodzi, że roboty związane z montażem nowej stolarki w wejściu do lokalu mieszkalnego nr 5 w budynku przy ul. [...] we W. zostały wykonane przez poprzedniego nieżyjącego już właściciela lokalu, a obecnie lokalem tym władają B. i J.D., posiadający spółdzielcze własnościowe prawo do tego lokalu, Powiatowy Inspektor podniósł, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jest ograniczonym prawem rzeczowym, a na jego treść składają się dwa podstawowe uprawnienia: prawo do korzystania z lokalu oraz prawo do rozporządzania swoim prawem, w tym wynajęcia albo oddania do bezpłatnego korzystania zgodnie z przeznaczeniem lokalu. Stwierdzając, że faktycznym właścicielem budynku, w którym znajdują się lokale mieszkalne pozostaje spółdzielnia, której przysługuje prawo do gruntu, na którym stoi budynek w postaci własności lub użytkowania wieczystego, organ I instancji wskazał, że zamontowane w ścianie wspólnej drzwi wejściowe otwierają się na klatkę schodową, stanowiącą także część wspólną, zatem właściwym – zdaniem organu – jest wydanie nakazu wskazanego w sentencji decyzji na rzecz właściciela – Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "[...]". Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa "[...]", wnosząc o jej uchylenie. Nie godząc się ze stanowiskiem, że przedmiotowy obowiązek powinien być nałożony na Spółdzielnię jako właściciela całej nieruchomości budynkowej, strona skarżąca wywodziła, że adresatem decyzji winni być aktualni posiadacze spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu nr 5. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy – Prawo budowlane oraz § 242 i § 291 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stwierdził, że zastosowaną przez organ I instancji procedurę z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego uznać należy za "niespornie adekwatną do stanu faktycznego sprawy, z wyborem rodzaju nakazu – z przewidzianych we wzmiankowanym przepisie – w postaci przywrócenia do stanu poprzedniego włącznie. Nakaz zaniechania prowadzenia dalszych robót, skoro zostały już wykonane, byłby bowiem bezcelowy. Z kolei nakaz ograniczony wyłącznie do rozbiórki pozbawiłby lokal drzwi wejściowych w ogóle". Nawiązując do zarzutów odwołania organ II instancji podał, że zgodnie z art. 52 ustawy – Prawo budowlane, do wykonania obowiązków wynikających z decyzji wydawanych m.in. na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego zobowiązany jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, inwestor przedmiotowych robót budowlanych zmarł, wobec czego wyżej wymieniony nakaz winien być skierowany do właściciela lokalu, gdyż pojęcie "inwestora wtórnego" lub "następcy prawnego inwestora" na gruncie Prawa budowlanego nie istnieje. Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej, że nałożony obowiązek winien być skierowany do B. i J.D., którzy dysponują spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu nr 5, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w przypadku spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu ten, któremu ono przysługuje, jest wyłącznie właścicielem prawa do lokalu, nie zaś samego lokalu. Pomimo bowiem szeregu przysługujących dysponentowi spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu uprawnień odpowiadających prawu własności, właścicielem lokalu pozostaje spółdzielnia. Tytuł własności do lokalu daje wyłącznie prawo odrębnej własności. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora, nie ma wobec powyższego znaczenia, że B. i J.D. nabyli spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr 5 w drodze umowy kupna-sprzedaży. Przeniesienie tego prawa na inną osobę jest bowiem realizacją przysługujących jego dysponentowi uprawnień, gdyż spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jest prawem zbywalnym. Przeniesienie to dotyczy jednak wyłącznie prawa, z którym łączą się określone uprawnienia, nie zaś lokalu. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że uznanie strony skarżącej za właściciela lokalu nr 5 było wyłączną przesłanką nałożenia na nią obowiązku wymiany drzwi wejściowych do tego lokalu. Na powyższą decyzję Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa "[...]" we W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Uzasadniając skargę Spółdzielnia podała, iż nie kwestionuje konieczności usunięcia zamontowanego na zewnątrz skrzydła drzwiowego prowadzącego do lokalu mieszkalnego nr 5, ale uważa, że adresatem decyzji nie powinna być Spółdzielnia Mieszkaniowa, lecz aktualni posiadacze spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu nr 5. Strona skarżąca podniosła, że od daty wydania przydziału na dany lokal Spółdzielnia tylko w granicach dozwolonych przez prawo może ingerować w jego substancję. B. i J.D. kupili mieszkanie od poprzedniego właściciela i z tą chwilą przejęli wszelkie prawa i obowiązki dotyczące tego lokalu. Zdaniem strony skarżącej, nie ma znaczenia kto był inwestorem tej samowoli budowlanej. Odpowiada ten, kto aktualnie posiada prawo do lokalu. Drzwi wejściowe są integralną częścią lokalu, nie są odrębnym przedmiotem własności. Tak samo jak ich naprawa i dbałość o należyty stan techniczny należą do obowiązków właściciela lokalu, tak samo spoczywa na nim odpowiedzialność za stwierdzone w lokalu nieprawidłowości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem podlegała uwzględnieniu. W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest konieczność usunięcia zamontowanego na zewnątrz skrzydła drzwiowego prowadzącego do lokalu mieszkalnego nr 5 w budynku przy ul. [...] we W.. Sporna natomiast jest kwestia, jaki podmiot powinien być adresatem obowiązku nałożonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, kolejność podmiotów wskazanych w przepisie art. 52 ustawy – Prawo budowlane nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora (por. np. wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 607/11). Pojęcie "inwestor", jakim posługuje się Prawo budowlane, nie jest pojęciem jednoznacznym. Terminem tym ustawa posługuje się często. Interpretując go, należy posługiwać się wykładnią funkcjonalną, nie abstrahując jednocześnie od potocznego oraz słownikowego rozumienia tego pojęcia. Dokonując takiej wykładni Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w motywach przywołanego wyżej wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 607/11 słusznie wskazał, że interpretując pojęcie inwestora na potrzeby prawa budowlanego, należy mieć na uwadze przede wszystkim aspekt woli danego podmiotu w inicjowaniu, rozpoczęciu i kontynuowaniu procesu budowlanego. W tym rozumieniu inwestorem byłby zawsze podmiot, bez którego woli i aktywności dany proces budowlany nie mógłby się rozpocząć ani być kontynuowany. Położenie przy tym nacisku jedynie na aspekt formalny, to jest przyjęcie, że inwestorem jest tylko ten podmiot, który przed organami administracji może skutecznie zainicjować proces budowlany i który faktycznie dokonał prac budowlanych (był ich wykonawcą) jest nieuzasadnione. Podmiot taki - uprawniony do wszczęcia procesu budowlanego i realizujący to prawo jest oczywiście inwestorem w rozumieniu prawa budowlanego. Nie tylko jednak taki podmiot na gruncie obowiązujących przepisów jest inwestorem. Inwestorem jest nie tylko podmiot, który podejmuje się budowy w aspekcie faktycznym (jest wykonawcą tych robót), ale też osoba, bez której woli i aktywności proces budowlany nie mógłby się rozpocząć i być kontynuowany, który roboty budowlane inicjuje i finansuje. W niniejszej sprawie organy administracyjne obu instancji nie rozważyły należycie, czy adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nie powinni być aktualni posiadacze spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu nr 5, będący następcami prawnymi inwestora przedmiotowych robót budowlanych. Odnosząc się do stwierdzenia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., że pojęcie "inwestora wtórnego" lub "następcy prawnego inwestora" na gruncie Prawa budowlanego nie istnieje, zauważyć wypada, że chociaż ustawa Prawo budowlane nie posługuje się pojęciem "następcy prawnego inwestora", to jednak nie wyklucza takiego następstwa, a możliwość uznania określonych podmiotów za następców prawnych wynika w szczególności z art. 30 § 4 kpa. Przepis ten stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zauważyć przy tym wypada, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie pojęciem takim posługiwano się w odniesieniu do podmiotów, które wchodziły w miejsce inwestora konkretnych robót budowlanych (por. np. wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 243/11; z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 65/11; z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1933/10). Nie bez znaczenia jest przy tym ustalenie dokonane przez organ I instancji, że wejście do lokalu mieszkalnego nr 5 w budynku przy ul. [...] we W. stanowią obecnie jedynie drzwi ze skrzydłem drzwiowym otwieranym na zewnątrz lokalu, a drzwi wejściowe do lokalu otwierane do wewnątrz zostały zdemontowane. Z przywołanych przez organ I instancji zeznań świadka R.Ch. wynika, iż roboty te wykonał prawdopodobnie J.D.. Realizacja przedmiotowego nakazu dotyczy zatem bezpośrednio aktualnych posiadaczy spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu nr 5 i – w istocie – bez ich woli i zgody roboty budowlane związane z realizacją tego nakazu nie mogłyby się rozpocząć ani być kontynuowane, tak jak i bez woli i zgody poprzedniego posiadacza spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu nr 5 nie mogłoby dojść do zamontowania na zewnątrz skrzydła drzwiowego prowadzącego do tego lokalu. Stosownie do art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest podejmowanie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem powyższych przepisów organy administracyjne nie rozważyły należycie kwestii, kto powinien być adresatem decyzji podjętej w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.