II SA/Wr 676/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 14 czerwca 2024 r. Nr SKO 4111/24/2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta D. (dalej: "Burmistrz") decyzją z 18.04.2014 r. (nr 74/war-zab/2014), po rozpoznaniu wniosku J. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu hotelowego oraz apartamentów wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] w Z. W odniesieniu do intensywności wykorzystania terenu (tj. wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu) wskazano w decyzji, że nie może ona "przekroczyć 38% powierzchni przekształconej terenu działki". Z kolei w odniesieniu do wysokości planowanej zabudowy, określono ją na 15 m (liczone od głównego wejścia do budynku). SKO w Wałbrzychu, po rozpoznaniu wniosku M. W. z 30.05.2018 r. (następcy prawnego jednej ze stron postępowania), decyzją z 23.08.2018 r. (nr SKO 4111/28/2018), odmówiło stwierdzenia nieważność decyzji Burmistrza z 18.04.2014r. Zdaniem Kolegium, decyzja Burmistrza nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na decyzję Kolegium z 23.08.2018 r., wniósł M. W. Wyrokiem z 08.10.2019 r., sygn. akt II SA/Wr 782/18 WSA we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję Kolegium. Zdaniem Sądu, decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana z rażącym naruszaniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. W., zaskarżając go w całości. W piśmie z 25.01.2023 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie poinformował o śmierci M. W. Za następców prawnych zmarłego skarżącego kasacyjnie uznano A. W. i K. W. Wyrokiem z 22.111.2023 r., sygn. akt II OSK 315/20, NSA uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zobowiązał SKO w Wałbrzychu do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta D. z 18.04.2014 r., w terminie dwudziestu jeden dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 2). Mając na uwadze kryteria oceny rażącego naruszenia prawa NSA w powołanym wyroku przesądził, że ustalenie parametru w postaci wysokość nowej zabudowy nastąpiło z oczywistym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej: u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - dalej zwane: rozporządzeniem z 2003 r. Za tak kwalifikowane uchybienie NSA uznał również ustalenie w decyzji Burmistrza parametru dotyczącego intensywności zabudowy poprzez wskazanie, że parametr ten nie może przekroczyć "38% powierzchni przekształconej terenu działki". Taki sposób ustalenia parametru intensywności zabudowy w sposób oczywisty narusza § 5 rozporządzenia z 2003r. w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co skutkowało ustaleniem warunków zabudowy bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś.). Tym samym, decyzja Burmistrza została wydana również z rażącym naruszeniem przywołanego przepisu u.o.o.ś., który ma charakter przepisu odrębnego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Uzasadniając punkt 2 podjętego wyroku NSA wskazał, że w realiach sprawy nie ma potrzeby prowadzenia przez Kolegium dodatkowego postępowania wyjaśniającego, ponieważ zagadnienia prawnomaterialne determinujące konieczność stwierdzenia nieważności w decyzji Burmistrza zostały rozstrzygnięte w tym wyroku, a nadto postępowanie nadzorcze dotyczyło decyzji z 18.04.2014 r., to za zastosowaniem art. 145a § 1 p.p.s.a. przemawiał konstytucyjny obowiązek zapewnienia skutecznej kontroli sądowoadministracyjnej (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP). Decyzją z 05.02.2024 r. (nr SKO 4111/9/2024) SKO w Wałbrzychu stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z 18.04.2014 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu hotelowego oraz apartamentów wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...]. Aktualny inwestor – I. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. (decyzja 18.04.2014 r. została na mocy decyzji z 16.02.2016 r. przeniesiona na rzecz spółki W. sp. z o.o. z siedzibą w Z. oraz decyzją z 03.01.2018 r. na rzecz A. sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w S.), nie zgadzając się z decyzją Kolegium, wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten organ, formułując przy tym wniosek o zawieszenie postępowania. Spółka zarzuciła Kolegium niewłaściwe ustalenie adresów stron postępowania, a także nieprawidłowe doręczenie zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi spółki w sytuacji, gdy pełnomocnictwo zostało wypowiedziane w dniu 15.12.2020 r. Ponadto zarzucono naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 k.p.a. Decyzją z 14.06.2024 r. (nr SKO 4111/24/2024), SKO w Wałbrzychu utrzymało w mocy decyzję z 05.02.2024 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium omówiło instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oraz wskazało na przyjęte w sprawie rozumienie pojęcia rażącego naruszenia prawa. Na tej postawie uznało za uzasadnione stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z 18.04.2014 r. Za nieznajdujące oparcia w przepisach prawa Kolegium uznało natomiast podniesione przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia adresu stron postępowania, nieprawidłowego doręczenia pełnomocnikowi decyzji czy też niewłaściwego obsadzenia organu administracyjnego. W skardze do tut. Sąd skarżąca spółka zarzuciła SKO w Wałbrzychu naruszenie art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., pomimo okoliczności, że od jej doręczenia stronom upłynęło 10 lat (unieważniona decyzja jest z 18.04.2014 r., a SKO stwierdziło ostatecznie jej nieważność decyzją z 14.06.2024 r., a więc po upływie 10 lat wskazanych w przedmiotowym przepisie), w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia naruszonych przepisów powinna prowadzić do konkluzji, że w sprawie SKO w Wałbrzychu powinno (mając na uwadze zaistnienie negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a.), odmówić stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Ponadto spółka podniosła zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 15 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ administracyjny ustalenia adresów stron postępowania i wydanie decyzji ostatecznej pomimo okoliczności braku doręczenia wszystkim stronom postępowania decyzji wydanej w I instancji, tj. z 05.02.2024 r. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione. Kolegium nie zauważyło, o czym świadczy treść odpowiedzi na skargę, że w dniu 16.09.2021 r. weszła w życie ustawa z 11.08.2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Upływ czasu, tj. 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji dotyczy obecnie wszystkich wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, w tym podstawy odnoszącej się do decyzji rażąco naruszającej prawo. Jednocześnie, jak stanowi art. 2 ust. 1 ww. ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (k.p.a.), w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Zatem w sytuacji gdy od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, organ administracji publicznej wskazany w art. 157 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania i ustaleniu, że w sprawie została spełniona przesłanka pozytywna w postaci wystąpienia jednej z podstaw wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., ogranicza się wówczas do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, o czym rozstrzyga się na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. Odnosząc powyższe stanowisko do realiów kontrolowanej sprawy należy uznać, że stwierdzenie nieważności decyzji z 18.04.2014 r. z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., po upływie 10 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia jest pozbawione podstawa prawnych w przypadku, gdy kryje się za tym "utrzymanie w mocy" decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym w pierwszej instancji. O ile zatem SKO "zdążyło" i stwierdziło nieważność decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego, w tym przypadku wydając decyzję w dniu 05.02.2024 r., to jednak organ ten, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinien uwzględnić zaktualizowanie się przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Sudyka, lex/el2023, komentarz do art. 156, teza III.17). Biorąc zatem pod uwagę datę wydania kontrolowanej przez tut. Sąd decyzji, tj. 14.06.2024 r., SKO było zobligowane wcześniejszą swoją decyzję uchylić i wydać rozstrzygnięcie o którym mowa w art. 158 § 2 k.p.a. (stwierdzić, że decyzja z 18.04.2014 r. wydana została z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności, z powodu których nie stwierdziło jej nieważności). Upływ terminu 10 lat, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. stanowił zatem negatywną przesłankę, uniemożliwiającą stwierdzanie nieważności decyzji z powodu wystąpienia postawy wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym, nie podważając w żadnym zakresie oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 315/20, należało stwierdzić, że zaktualizowanie się negatywnej przesłanki procesowej z art. 156 § 2 k.p.a., spowodowało konieczność zastosowania w powtórzonym postępowaniu innej podstawy prawnej dla podjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia. W rezultacie należy stwierdzić, że zaskarżoną decyzją Kolegium naruszyło przepisy art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co obligowało Sąd do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają bezpośrednio z treści niniejszego uzasadnienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 697 zł, na które składają się: wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).