II SA/Wr 695/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) Protokolant: referent Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu S. sp. z o.o. we W. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 14 sierpnia 2025 r. nr NRŚ-OR.7534.19.2025.MP w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych I. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której uchylono decyzję organu pierwszej instancji w zakresie punktu II ppkt 1 i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Dolnośląski (dalej: organ, Wojewoda), zaskarżoną decyzją z dnia 14 sierpnia 2025 r. (nr NRŚ-OR.7534.19.2025.MP), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.), uchylił w całości decyzję Starosty Wołowskiego (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia 19 lutego 2025 r. (nr GK.7221-2/09) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia oraz akt sprawy wynika, że w drodze umowy sprzedaży z dnia 9 czerwca 1975 r. (Rep. [...] nr [...]) W. B. - za zgodą małżonki H. B. - zbył na rzecz przedsiębiorstwa państwowego W. we W., nieruchomość oznaczoną geodezyjnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni [...] m2, dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...]. W jej § 3 umowy wskazano, że zawarcie umowy nastąpiło w trybie art, 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64). Podaniami z dnia 26 sierpnia 2008 r. i 9 września 2008 r. D. K., spadkobierczyni W. B. i H. B., wystąpiła do Prezydenta W. o zwrot ww. nieruchomości. Na wniosek Prezydenta, motywowany jego podwójną rolą w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a., postanowieniem z dnia 23 stycznia 2009 r. (nr GN.III.DK.7724-29/08) Wojewoda Dolnośląski wyznaczył do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy Starostę Wołowskiego. W postępowaniu przed wyznaczonym organem do wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przyłączyła się B. F. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji trzykrotnie orzekał w niniejszej sprawie, a mianowicie kolejno decyzjami z dnia: 1) 30 grudnia 2010 r. (nr GK.7221-2/09/10) - m.in. odmówił zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w części obejmującej działki nr [...], [...], [...] oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...]; 2) 16 września 2016 r. (nr GK.7221-2/09/16) - orzekł m.in. o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej w części obejmującej działki nr [...], [...] i [...] oraz o odmowie zwrotu tej nieruchomości w części stanowiącej działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; 3) 2 września 2020 r. (nr GK.7221-2/09) - orzekł m.in. o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej w części obejmującej działki nr [...], [...] i [...] oraz o odmowie zwrotu tej nieruchomości w części stanowiącej działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Jednakże wszystkie powołane rozstrzygnięcia zostały uchylone przez Wojewodę z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, odpowiednio decyzjami z dnia: 25 lipca 2011 r. (nr NiR-OR.7581.24.2011), 27 czerwca 2019 r. (nr NRŚ-OR.7534. 50.2016.MP) i 7 października 2022 r. (nr NRŚ-OR.7534.45.2020.MP). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 19 lutego 2025 r. (nr GK.7221-2/09) organ pierwszej instancji orzekł: I. zwrócić D. K. c. W. i H. (...) w udziale 5/6 oraz B. F. c. W. i H. (...) w udziale 1/6, część nieruchomości wywłaszczonej, oznaczonej na projekcie podziału jako działki gruntu nr: 1) [...], AM-[...], o pow. [...] ha, położonej w obrębie P. we W., dla której Sąd Rejonowy dla W. - K. we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...] - stanowiąca w 1975 r. część działki gruntu nr [...], AM-[...], 2) [...], AM-[...], o pow. [...] ha i [...], AM-[...], o pow. [...] ha, położonych w obrębie P. we W., dla których Sąd Rejonowy dla W. - K. we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...] - stanowiące w 1975 r. część działki gruntu nr [...], AM-[...]; II. odmówić zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej: 1) część działki gruntu oznaczonej geodezyjnie nr [...], AM-[...] (stan na 1975 r.), która aktualnie wchodzi w skład części działki gruntu nr [...], AM-[...], położonej w obrębie P. we W., dla której Sąd Rejonowy dla W. - K. we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...], 2) część działki gruntu oznaczonej ewidencyjnym nr [...], AM-[...] (stan na 1975 r.), która aktualnie wchodzi w skład działek gruntu, oznaczonych na projekcie podziału nr: [...], AM-[...] i [...], AM-[...], obręb P. we W., dla której Sąd Rejonowy dla W. - K. we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...], 3) działkę gruntu oznaczoną ewidencyjnym nr [...], AM-[...] (stan na 1975 r.), która aktualnie wchodzi w skład działek gruntu nr: [...], AM-[...] i [...], AM-[...], położonych w obrębie P. we W., dla której Sąd Rejonowy dla W. - K. we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...], 4) działkę gruntu oznaczoną ewidencyjnym nr [...], AM-[...] (stan na 1975 r.), która aktualnie wchodzi w skład działki gruntu nr [...], AM-[...], położonej w obrębie P. we W., dla której Sąd Rejonowy dla W. - K. we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...], 5) działkę gruntu oznaczoną ewidencyjnym nr [...], AM-[...] (stan na 1975 r.), która aktualnie wchodzi w skład działki gruntu nr [...], AM-[...], położonej w obrębie P. we W., dla której Sąd Rejonowy dla W. - K. we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...], 6) działkę gruntu oznaczoną ewidencyjnym nr [...], AM-[...], położoną w obrębie P. we W., wpisaną w dziale I-O księgi wieczystej nr [...], którą prowadzi Sąd Rejonowy dla W. - K. we W.; III. zatwierdzić projekt podziału części nieruchomości podlegającej zwrotowi, stanowiącej działki gruntu nr: 1) [...], AM-[...], o pow. [...] ha, położoną w obrębie P. we W., dla której Sąd Rejonowy dla W. - K. we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...] (z wpisem w dziale II księgi wieczystej Gminy W. jako aktualnego właściciela nieruchomości), zgodnie z projektem podziału nieruchomości, (...), który stanowi załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, w ten sposób, że w wyniku podziału nieruchomości powstaną działki gruntu nr: a) [...], AM-[...], o pow. [...] ha, b) [...], AM-[...], o pow. [...] ha, 2) [...], AM-[...], o pow. [...] ha, położoną w obrębie P. we W., dla której Sąd Rejonowy dla W. - K. we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...] (z wpisem w dziale II księgi wieczystej Gminy W. jako aktualnego właściciela nieruchomości), zgodnie z projektem podziału nieruchomości (...), który stanowi załącznik nr 2 do niniejszej decyzji, w ten sposób, że w wyniku podziału nieruchomości powstaną działki gruntu nr: a) [...], AM-[...], o pow. [...] ha, b) [...], AM-[...], o pow. [...] ha, c) [...], AM-[...], o pow. [...] ha, 3) [...], AM-[...], o pow. [...], położoną w obrębie P. we W., dla której Sąd Rejonowy dla W. - K. we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...] (z wpisem w dziale II księgi wieczystej Gminy W. jako aktualnego właściciela nieruchomości), zgodnie z projektem podziału nieruchomości (...), który stanowi załącznik nr 2 do niniejszej decyzji, w ten sposób, że w wyniku podziału nieruchomości powstaną działki gruntu nr; a) [...], AM-[...], o pow. [...] ha, b) [...], AM-[...], o pow. [...] ha, c) [...], AM-[...], o pow. [...] ha; IV. ustalić, proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości, wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 20.189,80 zł (...), którą Wnioskodawczynie są zobowiązane wypłacić na rzecz Gminy W., w tym D. K. kwotę 16.824,83 zł (...), natomiast B. F. kwotę 3.364,97 zł (...); V. rozłożyć należność, opisaną w pkt IV sentencji decyzji, na 10 rat, płaconych corocznie w terminie do 31 grudnia każdego roku, z zastrzeleniem ze pierwsza rata powinna zostać uiszczona w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się wykonalna. Pierwszych 9 rat płatne są przez D. K. w kwocie 1.682,48 zł (...) ostatnia 10 rata w kwocie 1682,51 zł (...). Pierwsze 9 rat płatne przez B. F. w kwocie 336,50 zł (...) ostatnia 10 rata w kwocie 336,47 zł (...); VI. zabezpieczyć wierzytelność Gminy W., opisaną w pkt IV sentencji decyzji, poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomościach oznaczonych na projekcie podziału jako działki gruntu nr: 1) [...], AM-[...], położonej w obrębie P. we W., o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy dla W.-K. we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...] - stanowiącej w 1975 r. część działki gruntu nr [...], AM-[...], 2) [...], AM-[...], o pow. [...] ha i [...], AM-[...], o pow. [...] ha, położonych w obrębie P. we W., dla których Sąd Rejonowy dla W.-K. we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...] - stanowiących w 1975 r. część działki gruntu nr [...], AM-[...]; VII. zobowiązać Gminę W. do zwrotu części wywłaszczonych ww. nieruchomości opisanych w pkt 1 sentencji decyzji, w terminie 14 dnia od dnia ostateczności decyzji. Odwołanie od opisanej powyżej decyzji organu pierwszej instancji wniosła Gmina W., żądając zmiany zaskarżonej decyzji i orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej w dniu jej nabycia jako działki nr [...], [...], [...], AM-[...], [...], [...], AM-[...], [...], AM-[...] - ewentualnie - uchylenia jej w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po jego rozpatrzeniu, zaskarżona decyzją z dnia 14 sierpnia 2025 r. (nr NRŚ-OR.7534.19.2025.MP), Wojewoda uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia 19 lutego 2025 r. (nr GK.7221-2/09) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnienie, po obszernym przytoczeniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że w wyniku szeregu przekształceń geodezyjnych działki wywłaszczone jako: [...], AM-[...], [...], AM-[...], [...], AM-[...], [...], AM-[...], [...], AM-[...], [...], AM-[...], [...], AM-[...], [...], AM-[...], [...], AM-[...] i [...], AM-[...], były przedmiotem obrotu prawnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał więc prawidłowość rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu części działki nr [...], która obecnie leży w granicach działki nr [...], AM-[...]. Jak wskazał Wojewoda, przedmiotowy fragment nieruchomości wywłaszczonej nie może podlegać zwrotowi, ponieważ stanowi własność osoby trzeciej - spółki S. Sp. z o.o. z siedzibą we W. Potwierdzają to jednoznacznie odpisy z księgi wieczystej nr [...], a także odpisy cytowanych w uzasadnieniu umów z dni 23 kwietnia 2010 r. i 23 sierpnia 2011 r., wraz z załączonymi do nich wypisami i wyrysami z rejestru gruntów. W opisanym stanie faktycznym nie ma zatem możliwości zwrotu ww. części nieruchomości wywłaszczonej jako stanowiącej własność osoby trzeciej. Z kolei - zdaniem Wojewody - zwrot części przedmiotowej nieruchomości, która aktualnie znajduje się w granicach działek nr: [...], AM-[...], [...] i nr [...], [...], AM-[...], [...], AM-[...] i [...] i nr [...], które obejmują fragment wywłaszczonej działki nr [...] (wszystkie AM-[...]), uniemożliwia okoliczność, że urządzono na nich drogę publiczną. Opisana część nieruchomości wywłaszczonej leży bowiem obecnie w pasie drogowym ulicy [...] i znajdują się na niej elementy urządzonej drogi publicznej, którą zrealizowano w ramach inwestycji przygotowujących imprezę E. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na fakt, że całokształt zebranych dowodów potwierdza, iż nigdy nie powstał żaden z obiektów, które na poszczególnych etapach inwestycji planowano zrealizować na niegdysiejszej działce nr [...], AM-[...]. Niezależnie jednak od powyższego, zdaniem Wojewody, po raz kolejny zachodzi koniczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po pierwsze, każdy z operatów szacunkowych pozyskanych przez organ pierwszej instancji, obarczony jest wadami, które uniemożliwiają przyznanie mu wartości dowodowej. Opinia określająca wartość projektowanej działki nr [...] zawiera błąd logiczny, który wpłynął na wynik wyceny. Mianowicie, dla parceli nr [...], rzeczoznawca przyjął "niekorzystną" ocenę cechy rynkowej "parametry działki". Najniższą w skali ocenę uzasadniono "istniejącym wykopem zalanym częściowo wodami, gdzie brak tytuł prawnego do działki nr [...] uniemożliwia optymalne zagospodarowanie działki nr [...]. O ile w przyjętym sposobie wyceny, wywód ten jest logiczny i uzasadniony stanem faktycznym, to w zawartych w treści operatu szacunkach, niezgodnie z opisanym założeniem, biegły przyjął, że dla parceli nr [...], cecha parametry działki jest na poziomie "średnia (2)". Skutkowało to dokonaniem, w zakresie omawianej cechy, nieadekwatnych do stanu szacowanej działki i przyjętych założeń wyceny - czyli nieprawidłowych - korekt kwotowych. W efekcie nieprawidłowy jest również wynik końcowy wyceny. Z kolei w przypadku operatu, w którym określono wartość projektowanych działek nr [...] i nr [...], weryfikując zarzut Gminy dotyczący wykorzystania w wycenie transakcji zawartej w szczególnych warunkach, Wojewoda pozyskał uwierzytelniony odpis umowy sprzedaży z dnia 24 października 2022 r. (rep. [...] nr [...]). Co istotne z jej treści wynika że: "na nieruchomości znajdują się części składowe: bukszpan, topoła i wierzba"; "cena sprzedaży (...) ustalona została na kwotę 14399,60 zł (...), w tym wartość prawa własności gruntu 10 697,00 zł (...), wartość części składowych gruntu 3 702,00zł". Oznacza to, że do określenia wartości nieruchomości gruntowej - wycenianej bez części składowych - wykorzystano nieruchomość zawierającą nasadzenia. Co więcej, do szacunków przyjęto cenę jednostkową 151,57 zł, obliczoną na podstawie kwoty 14 399,00 zł, czyli łącznej wartości gruntu oraz nasadzeń. Jako cena maksymalna w zbiorze w oczywisty sposób wpłynęła ona na wartości współczynników korygujących, a w efekcie na wynik wyceny. Co prawda pismem z dnia 21 maja 2025 r. organ odwoławczy wezwał biegłego do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia operatu w niezbędnym zakresie, jednakże rzeczoznawca nie udzielił odpowiedzi. Tym samym, choć z innych przyczyn niż podniesione w odwołaniu, za uzasadniony uznał Wojewoda zarzut wykorzystania w operacie określającym wartość projektowanych działek nr [...] i [...] transakcji Lp. 1. Jednocześnie, wobec braku odpowiedzi rzeczoznawcy na wezwanie organu odwoławczego, uzasadniony okazał się także zarzut dotyczący niekompletnych opisów nieruchomości porównawczych. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu bezpodstawnego zastosowania techniki wyceny, Wojewoda wyjaśnił, że na str. 25 operatu rzeczoznawca wyjaśnił natomiast, że "przedmiotowa działka, zgodnie z projektem podziału nie będzie posiadać bezpośredniego dostępu do drogi publicznej oraz bardzo ograniczony dostęp do sieci infrastrukturalnych. Również jej szczegółowe położenie, bezpośrednie sąsiedztwo infrastruktury [...] oraz nieruchomości stanowiącej po podziale działkę nr [...] (obecnie [...]) uniemożliwi samodzielne zagospodarowanie działki [...] oraz znacznie ograniczy możliwość jej zbycia – w zasadzie wyłącznie dla właściciela nieruchomości sąsiadującej - działki nr [...] (po podziale [...])". Zdaniem jednak Wojewody, tym sposobem biegły, w logiczny sposób wykazał, że wyjątkowy charakter przedmiotu wyceny uzasadnił zastosowanie metody analogicznej do ujętej w § 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555). Jednakże, ani z opinii biegłego, ani z wyjaśnień udzielonych w piśmie z dnia 4 listopada 2024 r. (m.in. wobec tego zarzutu) nie wynika, ażeby przeprowadzona przez rzeczoznawcę analiza rynku wykazała brak nieruchomości podobnych, w tym o podobnych ograniczeniach, które mogłyby być wykorzystane do wyceny w standardowym podejściu porównawczym. Zdaniem Wojewody brak ten wymagał uzupełnienia analizy rynkowej. Tym niemniej, wobec opisanej wcześniej wad - tego samego operatu oraz określającego wartość pozostałych projektowanych działek - a także stosunku rzeczoznawcy do wezwań organów, próba konwalidacji tej wady w postępowaniu odwoławczym była bezcelowa. Mając na względzie powyższe, w ocenie organu odwoławczego, żadnego z opisanych operatów szacunkowych nie można uznać za wiarygodny dowód w sprawie. Powołując się natomiast na dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych, Wojewoda wskazał, że brak dowodu w postaci operatu szacunkowego, jako dotyczący istotnej okoliczności sprawy nie może podlegać sanowaniu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 136 k.p.a. W dalszej kolejności, dokonując analizy zarzutu Gminy dotyczącego nieuwzględniania w wycenie zwiększenia wartości nieruchomości w granicach projektowanych działek nr [...] i [...], wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, organ odwoławczy powziął wątpliwości co do prawidłowości określenia obszaru stanowiącego drogę publiczną, a tym samym mogącej podlegać zwrotowi części nieruchomości wywłaszczonej stanowiącej w 1975 r. działkę nr [...], AM-[...]. W odwołaniu, kwestionując wartość dowodową jednego z operatów, Gmina wskazała bowiem na okoliczność, że w granicach projektowanych działek nr [...] i [...] znajduje się fragment muru oddzielającego drogę publiczną od niezagospodarowanej części ww. działek. Odnosząc się w tym względzie do załącznika nr 2 "Projekt architektoniczno-budowlany; Część konstrukcyjno-drogowa" do ww. decyzji nr I-D-339/10, Wojewoda wyjaśnił, że ww. mur stanowi "ścianę oporową", która w istocie stanowi drogowy obiekt inżynierski stanowiący część drogi, w rozumieniu przepisów art. 4 pkt 2 i 12 ustawy o drogach publicznych. Kluczowe jest bowiem, że z perspektywy przepisów dotyczących dróg publicznych i zgodnie z przeznaczeniem w planie miejscowym, ściana oporowa stanowi część drogi publicznej - tu esplanady - jako drogowy obiekt inżynierski. Z tej perspektywy pełni dwojaką funkcję, z jednej strony stabilizuje i zabezpieczając konstrukcję drogi (esplanady) przed zalaniem lub osunięciem do oczka wodnego, z drugiej strony stanowi element bezpieczeństwa ruchu, w szczególności chroniący pieszych. Jeśli zatem w granicach projektowanych do zwrotu działek nr [...] i [...] znajduje się fragment "ściany oporowej", to granice te zostały wyznaczone w nieprawidłowy sposób. "Ściana oporowa" stanowi bowiem część drogi publicznej, która zgodnie z zaprezentowaną wcześniej wykładnią nie może podlegać zwrotowi. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że wątpliwości związane z podniesioną przez Gminę okolicznością pogłębia analiza projektu podziału, a konkretnie elementów mapy zasadniczej, na której został on sporządzony, w zestawieniu z ortofotomapą. Na projekcie podziału widoczne jest bowiem oznaczenie obiektu znajdującego się w granicach projektowanych do zwrotu działek nr [...] i [...], przedstawionego w formie stanowiącej dwie równoległe linie, zamykające wąską przestrzeń poprzecinaną skośnymi kreskami. Co istotne biegnie on w taki sam sposób, jak "ściana oporowa", której przebieg można zaobserwować na ortofotomapie i projekcie budowlanym. Dodatkowo, z rysunku projektu budowlanego [...] wynika, że ww. drogowy obiekt inżynierski obejmuje niewidoczną część znajdującą się pod powierzchnią ziemi, która również nie powinna podlegać zwrotowi jako integralny element drogi publicznej. Nawet zatem jeśli linia podziału biegnie w taki sposób, że znajdująca się ponad powierzchnią gruntu część ściany oporowej znalazła się poza granicami projektowanych do zwrotu działek nr [...] i [...], to w ich granicach znajdować się mogą podziemne elementy drogowego obiektu inżynierskiego. Jednakże, na obecnym etapie - wobec determinującej zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., konieczności pozyskania nowych operatów szacunkowych - w ocenie Wojewody bezcelowa była weryfikacja tej okoliczności. Wpłynęłaby ona bowiem jedynie na wydłużenie postępowania odwoławczego. Pozostałe zarzuty odwołującej się strony nie zostały podzielone przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda zwrócił także uwagę na wady prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji, które choć bezpośrednio nie stanowią przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, to wymagają wykazania, celem ich uniknięcia w przyszłości. Wskazał mianowicie na: zlecenie sporządzenia nowych projektów podziału 10 miesięcy po pozyskaniu operatu szacunkowego, wobec faktu, że opinie rzeczoznawcy majątkowego mogą być przedłużone jedynie o kolejnych 12 miesięcy; w przekazanych Wojewodzie aktach brakuje postanowienia o kosztach postępowania administracyjnego. Konkludując, zdaniem Wojewody sanowanie wszystkich uchybień organu pierwszej instancji wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. To natomiast oznacza konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z powodu naruszenia przepisów postępowania - tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - oraz ze względu na niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy wpływający istotnie na jej rozstrzygnięcie. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy w pierwszej kolejności konieczne będzie wyjaśnienie, przy udziale biegłego geodety, czy w projekcie podziału działek nr [...] i [...] uwzględniono, że ściana oporowa - jako drogowy obiekt inżynierski stanowiący element drogi publicznej - w całości (obejmującej wszystkie elementy konstrukcyjne, w tym podziemne) powinna znaleźć się w granicach działek gruntu, które nie podlegają zwrotowi. Jeśli natomiast linię podziału wyznaczono w taki sposób, że ściana oporowa lub jej część - w tym podziemna - znalazła się w granicach projektowanych do zwrotu działek nr [...] i [...], to konieczne będzie sporządzenie nowego projektu podziału, w którym w sposób prawidłowy ustalone zostaną granice i powierzchnia podlegającej zwrotowi części nieruchomości wywłaszczonej stanowiącej w 1975 r. działkę nr [...], AM-[...]. W następnej kolejności konieczne będzie pozyskanie nowych operatów szacunkowych (tudzież jednego obejmującego wycenę wszystkich projektowanych do zwrotu działek), wykonanych z uwzględnieniem zaprezentowanej wcześniej analizy, a także wnikliwie ocenionych, celem uniknięcia wykazanych przez Wojewodę wad. W sprzeciwie od wskazanej decyzji wniesionym przez S. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: skarżący) co do części, w której Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie pkt II ppkt 1, tj. odmawiającym zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej część działki gruntu oznaczonej geodezyjnie nr [...], AM-[...] (stan na 1975 r.), która aktualnie wchodzi w skład części działki gruntu nr [...], AM-[...] położonej w obrębie P. we W., skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ odwoławczy i uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji całości zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt I, pkt III, pkt IV, pkt V, pkt VI oraz pkt VII, a utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w zakresie pkt II ppkt 1 w zakresie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej część działki gruntu oznaczonej geodezyjnie nr [...], AM-[...] (stan na 1975 r.), która aktualnie wchodzi w skład części działki gruntu nr [...], AM-[...] położonej w obrębie P. we W., dla której Sąd Rejonowy dla W. - K. we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...], z przyczyn wystąpienia przesłanek o jakich mowa w art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprowadzających się do braku prawnej możliwości zwrotu działki nr [...], AM-[...] położonej w obrębie P. we W., dla której Sąd Rejonowy dla W. - K. we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...], oraz braku poczynienia przez organ odwoławczy innych ustaleń faktycznych i prawnych, znajdujących podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości; 2) art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie pkt II ppkt 1, tj. odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej część działki gruntu oznaczonej geodezyjnie nr [...], AM-[...] (stan na 1975 r.), która aktualnie wchodzi w skład części działki gruntu nr [...], AM-[...] położonej w obrębie P. we W., dla której Sąd Rejonowy dla W. - K. we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...] i pominięcie w ocenie prawnej i faktycznej, że rzeczona działka na mocy art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie podlega zwrotowi z powodu oczywistego i nie kwestionowanego stanu prawnego, iż nie stanowi własności Skarbu Państwa lub własności jednostki samorządu terytorialnego, a stanowi wyłączną własność skarżącego, który nie podlega regulacjom prawnym związanym z zwrotem fizycznym nieruchomości określonej w pkt II ppkt. 1 zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji; 3) art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia prawidłowego uzasadnienia wskazującego z jakich przyczyn faktycznych i prawnych zaskarżona decyzja organu I instancji została uchylona w całości, a nie w części i mimo jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego i prawnego dokonanego przez organ I instancji w zakresie działki gruntu nr [...], AM-[...] położonej w obrębie P. we W., dla której Sąd Rejonowy dla W. - K. we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...], zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w tej części; 4) art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszym postępowaniu przez organ odwoławczy i wydanie decyzji administracyjnej nie budzącej zaufania do tego organu, decyzji naruszającej również art. art. 138 § 2 k.p.a. Organ administracji publicznej badając w toku instancyjnej kontroli decyzję organu pierwszej instancji kieruje się wszystkimi przepisami k.p.a. przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Tego organ odwoławczy w ocenie skarżącego nie wykonał i mimo braku zarzutów merytorycznych w zakresie odmowy zwrotu działki gruntu nr [...], AM-[...] położonej w obrębie P. we W., dla której Sąd Rejonowy dla W. - K. we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości działając na szkodę interesu faktycznego i prawnego skarżącego. Tak wydana decyzja nie budzi zaufania do organu odwoławczego i nadal mimo niekwestionowanego stanu prawnego i faktycznego utrzymuje skarżącego w ryzach postępowania administracyjnego zwrotowego obejmującego wywłaszczoną nieruchomość przez Skarb Państwa; 5) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia 19 lutego 2025 r. (nr GK.7221-2/09) w całości, zamiast w części oznaczonej jako pkt II ppkt 1 utrzymać ją w mocy ze względu na dyspozycję art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami i niekwestionowany stan faktyczny i prawny tej nieruchomości niepodlegającej zwrotowi. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego w zaskarżonej części; uwzględnienie sprzeciwu przez organ odwoławczy w granicach zaskarżenia oraz podniesionych zarzutów, jakie jawią się na podstawie analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji jako zasadne; w przypadku nie uwzględnienia wniosku o uwzględnienie sprzeciwu przez organ odwoławczy w granicach zaskarżenia - przeprowadzenie rozprawy od wniesionego sprzeciwu, a także zasądzenie kosztów procesowych w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, wskazując na konieczność zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ podkreślił, że skarżący nie kwestionuje wad postępowania organu pierwszej instancji, które spowodowały wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, lecz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wojewoda podkreślił, że art. 138 § 2 k.p.a. nie przewiduje wydania decyzji częściowej. I choć w judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, że dopuszczalne jest wniesienie odwołania jedynie od części rozstrzygnięcia, a określony przez stronę zakres żądania zawartego w odwołaniu wiąże organ odwoławczy, jednakże w niniejszym przypadku decyzja organu pierwszej instancji została zaskarżona przez Gminę W. w całości z żądaniem jej zmiany w części lub uchylenia w całości, bez wskazania konkretnych punktów rozstrzygnięcia, które mogłyby być wyodrębnione jako samodzielne, na opisanych wyżej zasadach. Jednocześnie zarzuty i argumentacja Gminy obejmowały ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące realizacji celu wywłaszczenia holistycznie, czyli odnosiły się również do działki nr [...], AM-[...], obręb P., we W., w dacie wywłaszczenia stanowiącej działkę nr [...]. Nie było zatem podstaw do przyjęcia, że w części w jakiej w pierwszej instancji orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, tj. w pkt II pkt 1) rozstrzygnięcia, decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji jedynie w części, stanowiłoby de facto rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w tej części. To natomiast byłoby sprzeczne z istotą "sprzeciwu", a w szczególności pozbawiałoby pozostałe strony postępowania administracyjnego prawa do dwuinstancyjnego postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Sprzeciw podlegał uwzględnieniu. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak stanowi z kolei art. 151a § 1 p.p.s.a, uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Dokonując uruchomionej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej trzeba mieć na uwadze, że wprawdzie ustawodawca wąsko zakreślił granice tej kontroli, bowiem nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., to jednak zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2386/13, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji, jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18). Jak wynika z treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13). Należy zauważyć także, że zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej jest jedynie odstępstwem od tej ogólnej zasady. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji więc, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w drugiej instancji i zakończenia jej merytoryczną decyzją na etapie postępowania odwoławczego, niedopuszczalne jest, wydanie decyzji kasacyjnej. Instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może być jednak wykorzystywana w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Treść przesłanek z art. 136 k.p.a. określających granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a., dotyczącym warunków uchylania decyzji pierwszoinstancyjnych i przekazywania ich do ponownego rozpoznania. W przypadku sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd działa w granicach wyznaczonych art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. Zakres kognicji sądu w tym postępowaniu ma charakter ograniczony, albowiem instytucja sprzeciwu nie służy merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, lecz wyłącznie kontroli prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw nie jest uprawniony do przesądzania o prawach i obowiązkach stron wynikających z prawa materialnego, lecz jedynie do oceny, czy organ odwoławczy zasadnie odstąpił od rozpoznania sprawy co do jej istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 5112/21). Rozważając zakres uprawnień sądu administracyjnego w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu, w orzecznictwie sądowym wskazuje się na podstawie art. 151a ust. 1 p.p.s.a., że ustawodawca nie wyposażył sądu rozpoznającego sprzeciw w uprawnienie do uchylenia kontrolowanej decyzji jedynie w części. O ile rozpatrując skargę sąd jest władny uchylić decyzję w części, o tyle w wyniku rozpoznania sprzeciwu sąd może albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości (a więc także w zakresie, w którym decyzja nie jest kwestionowana przez stronę wnoszącą sprzeciw), albo sprzeciw oddalić (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1649/23). Powyższe stanowisko jest co do zasady trafne, jednakże w warunkach rozpoznawanej sprawy należy odwołać się – zdaniem Sądu – do ugruntowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji podzielności decyzji administracyjnej. O ile zasadą jest rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty jedną decyzją, to art. 104 § 2 k.p.a. przewidując wydanie decyzji częściowej, nie określa żadnych przesłanek dopuszczalności wydania takiej decyzji. Należy w związku z tym przyjąć, że dopuszczalność wydania decyzji częściowej wiąże się z charakterem przedmiotu postępowania, który może być w tym sensie podzielny, że "możliwe będzie rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek" (zob. J. Borkowski (w:) J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 454). Zgodnie z zasadą prawdy materialnej decyzja częściowa może być wydana wówczas, gdy część sprawy została dostatecznie wyjaśniona i jest tego rodzaju, że może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Decyzja częściowa kończy zatem sprawę jedynie w części objętej rozstrzygnięciem (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 września 2023 r., sygn. akt I OSK 129/21; 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1228/17 oraz 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 632/16). Podejmowanie decyzji częściowych uzależnione jest od ustalenia, że sprawa ma przymiot podzielności i da się z niej "wyodrębnić część nadającą się do samodzielnego rozstrzygnięcia" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1976/13). W orzeczeniu tym cechę "podzielności" sprawy powiązano z przedmiotem postępowania, wskazując, że występuje ona wówczas, gdy "możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek" (zob. Z. Kmieciak (w:) J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 104). Wskazuje się także, że wspomniana cecha "podzielności" jest konsekwencją stanowiska, w myśl którego w sensie materialnym regulacje dotyczące przedmiotu sprawy oraz związane z nimi stany faktyczne mogą dopuszczać wyodrębnienie więcej niż jednej sprawy administracyjnej w danym przedmiocie. Aby decyzja była decyzją podzielną, czyli mogła być skarżona w części, musi zawierać odrębne rozstrzygnięcia odnoszące się do różnych przedmiotów, tj. różnych spraw w znaczeniu materialnoprawnym opartych na odrębnych podstawach prawnych. Dopiero tego rodzaju decyzja byłaby decyzją podzielną, dwuprzedmiotową, w której organ orzekałby w dwóch rodzajach spraw w sensie materialnoprawnym, rozstrzygając o tych sprawach w jednej decyzji w znaczeniu formalnoprawnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 75/25). Mając na względzie przedmiot niniejszego postępowania, zwrócić należy uwagę na wyrażany w orzecznictwie sądowym pogląd, według którego decyzja w sprawie zwrotu nieruchomości jest decyzją podzielną (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 739/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1143/14). Akcentuje się również w tym względzie, że nie ma przeszkód prawnych, aby w razie odmiennego stanu prawnego części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wydać osobne rozstrzygnięcia. Taki zabieg, mimo że nie jest konieczny, ma zwykle na celu przyspieszenie załatwienia sprawy (np. w sytuacji, gdy w stosunku do części nieruchomości został już zebrany wystarczający materiał dowodowy) oraz zapewnienie przejrzystości samego rozstrzygnięcia (pozwala na uniknięcie sytuacji, w której ostateczna/prawomocna stanie się jedynie część decyzji). W żadnym razie okoliczność wydania dwóch decyzji w załatwieniu wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości nie może stanowić podstawy skutecznego zarzutu w sprawie (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1151/21). W dalszej natomiast kolejności - rozważając możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego tylko części decyzji - wskazuje się na dopuszczalność uchylenia decyzji jedynie w części dotkniętej wadą prawną, o ile pozostała część rozstrzygnięcia może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności, możliwe jest wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie fragmentu decyzji, jeżeli usunięcie tej części nie prowadzi do naruszenia spójności normatywnej rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2645/15 oraz 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1145/11). I wreszcie, w ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3015/19 oraz 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06). Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w sposób ograniczony wyłącznie do jego wykładni językowej nie jest uzasadnione, albowiem pozostawia poza zakresem regulacji te stany faktyczne, które wymagają jedynie częściowej ingerencji organu wyższego stopnia w celu wyeliminowania stanu niezgodnego z prawem. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wykładnia systemowa art. 138 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że w sytuacjach, w których rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji ma charakter podzielny, dopuszczalne jest uchylenie tej decyzji do ponownego rozpatrzenia jedynie w części, przy jednoczesnym pozostawieniu pozostałej części w obrocie prawnym jako ostatecznej. Ma to miejsce zwłaszcza wówczas, gdy decyzja obejmuje dwa lub więcej rozstrzygnięć, które mogłyby samodzielnie stanowić przedmiot odrębnych decyzji lub gdy dotyczy kilku przedmiotów, z których każdy mógłby być objęty osobnym wnioskiem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 660/18 oraz 6 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1988/16). Konsekwencją przyjęcia takiego rozumienia art. 138 § 2 k.p.a. jest konieczność jego uwzględnienia także na etapie sądowoadministracyjnej kontroli decyzji kasacyjnej. Dokonując wykładni systemowej art. 151a ust. 1 p.p.s.a., należy bowiem przyjąć, że uprawnienie sądu administracyjnego do uchylenia decyzji kasacyjnej nie może być postrzegane w sposób węższy niż kompetencje przysługujące organowi administracji w toku postępowania odwoławczego. Skoro zatem orzecznictwo sądowe dopuściło częściowe uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, z czym skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza, to brak jest podstaw do przyjęcia, że sąd administracyjny – rozpoznając sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – jest pozbawiony możliwości uchylenia decyzji jedynie w zakresie, w jakim doszło do naruszenia tego przepisu, w sytuacji wydania decyzji zawierającej samodzielne w sensie materialnoprawnym rozstrzygnięcia. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do nieuzasadnionego rozszerzenia skutków wadliwości decyzji kasacyjnej na te elementy rozstrzygnięcia, które zdaniem organu odwoławczego są prawidłowe i mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Byłoby to sprzeczne nie tylko z zasadą proporcjonalności, ale także z zasadą ekonomii procesowej oraz z celem postępowania sądowoadministracyjnego, jakim jest eliminowanie z obrotu prawnego jedynie tych rozstrzygnięć, które naruszają prawo. W konsekwencji należy uznać, że w sytuacji stwierdzenia naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w zakresie części rozstrzygnięcia, sąd administracyjny, działając na podstawie art. 151a ust. 1 p.p.s.a., jest uprawniony do uchylenia decyzji kasacyjnej wyłącznie w tej podzielnej części. Skoro bowiem sąd jest uprawniony – w razie stwierdzenia braku podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. – do uchylenia decyzji kasacyjnej w całości, to na zasadzie wnioskowania a maiori ad minus należy przyjąć, że jest on również uprawniony do uchylenia tej decyzji jedynie w części, w której organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a., jeżeli naruszenie to dotyczy wyodrębnionego i samodzielnego elementu decyzji, nie stanowi ingerencji sądu w sferę merytorycznego rozstrzygania sprawy administracyjnej, a także nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach tych stron, które nie biorą udziału w postępowaniu na zasadzie art. 64b § 3 p.p.s.a. Należy ponadto przyjąć, że ograniczenie uchylenia decyzji jedynie w części skutkującej naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. z całą pewnością pozwala zachować formalny charakter sprzeciwu. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że w zaskarżonej sprzeciwem części wydanie decyzji kasacyjnej w stosunku do całego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji budzi zastrzeżenia. Wojewoda, w zaskarżonej decyzji, uchylił m.in. pkt II ppkt 1 decyzji organu pierwszej instancji, w której organ ten odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej część działki gruntu oznaczonej geodezyjnie nr [...], AM-[...] (stan na 1975 r.), która aktualnie wchodzi w skład części działki gruntu nr [...], AM-[...], położonej w obrębie P. we W., dla której Sąd Rejonowy dla W. - K. we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy z jednej strony wyjaśnił, że w wyniku szeregu przekształceń geodezyjnych działki wywłaszczone jako: [...], AM-[...], [...], AM-[...], [...], AM-[...], [...], AM-[...], [...], AM-[...], [...], AM-[...], [...], AM-[...], [...], AM-[...], [...], AM-[...] i [...], AM-[...], były przedmiotem obrotu prawnego, z drugiej zaś argumentował, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał prawidłowość rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu części działki nr [...], która obecnie leży w granicach działki nr [...], AM-[...]. Jak wskazał Wojewoda, przedmiotowy fragment nieruchomości wywłaszczonej nie może więc podlegać zwrotowi, ponieważ stanowi własność skarżącego, co potwierdzają jednoznacznie odpisy z księgi wieczystej nr [...], a także odpisy cytowanych w uzasadnieniu umów z dni 23 kwietnia 2010 r. i 23 sierpnia 2011 r., wraz z załączonymi do nich wypisami i wyrysami z rejestru gruntów. Oceniając wskazaną część rozstrzygnięcia Wojewoda uznał, że w opisanym stanie faktycznym nie ma zatem możliwości zwrotu ww. części nieruchomości wywłaszczonej jako stanowiącej własność osoby trzeciej. Przy takim uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody należało uznać, że nie istniały podstawy do objęcia rozstrzygnięciem kasacyjnym całości sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania. Skoro organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a brak jest możliwości skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to tym samym w sytuacji uznania, iż organ pierwszej instancji zebrał wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy, przesłanka wynikająca z art. 138 § 2 k.p.a. nie jest spełniona. Zastrzec jednocześnie należy, że w toku rozpatrywania sprzeciwu Sąd nie badał zasadności powyższego stanowiska organu odwoławczego w świetle odpowiednich podstaw zawartych w prawie materialnym, tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.). Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o oczywistej zasadności sprzeciwu od części decyzji Wojewody. Organ odwoławczy naruszył bowiem przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że uwzględnienie sprzeciwu w zaskarżonym zakresie stanowiło w istocie o rozstrzygnięciu sprawy co do jej istoty w tej części. Wskazać w tym względzie należy, że o ile skarga - w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową przy sprzeciwie do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W prowadzonym postępowaniu nie została więc przeprowadzona kontrola sądowa mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w niniejszej sprawie. Ta bowiem będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 3011/17; 27 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2226/18; 5 września 2019 r., sygn. II OSK 2222/19). W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której uchylono decyzję organu pierwszej instancji w zakresie punktu II ppkt 1 i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, o czym rozstrzygnął w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego - pkt II sentencji wyroku - orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). Na sumę zasądzonych kosztów składają się: wpisu od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Wojewoda zobowiązany będzie do rozstrzygnięcia sprawy w oznaczonej przez Sąd części.