II SA/Wr 698/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. S.– B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 340,00 (słownie: trzysta czterdzieści ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 59 § 1 w związku z art. 58 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił A. S.-B. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego sklepu przemysłowego przy ul. U. [...] we W. Uzasadniając podjęte orzeczenie organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] stwierdził, iż odwołanie A.S.-B. od opisanej powyżej decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego zostało wniesione z uchybieniem czternastodniowego terminu wyznaczonego w art. 129 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a skarga na to postanowienie skierowana przez A.S.-B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu została oddalona wyrokiem z dnia 22 czerwca 2010r. (sygn. akt II SA/Wr 215/10). W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego motywując nieuwzględnienie prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od wskazywanej wcześniej decyzji organu pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 58 § 2 Kpa prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dnia od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W świetle art. 58 § 1 i § 2 przywrócenie terminu uzależnione jest od spełnienia łącznie pewnych przesłanek. Jedną z nich jest konieczność uprawdopodobnienia przez osobę zainteresowaną braku swojej winy. W świetle orzecznictwa kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W konsekwencji więc brak winy w uchybieniu terminu możemy przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W ocenie organu odwoławczego brak znajomości prawa w tym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalających terminy dokonania czynności procesowych przez strony postępowania, oraz ustawy z dnia 18 stycznia 1951r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 28 z późn. zm.) nie oznacza braku winy strony w uchybieniu terminu. Ponadto w ocenie organu odwoławczego wnioskodawczyni nie zachowała 7 - dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu liczonego od chwili ustania przyczyny niedochowania terminu. Wyrok oddalający skargę A.S.-B. na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zapadł na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r., w której uczestniczył pełnomocnik strony. W konsekwencji, nawet, gdyby przyjąć, że strona dowiedziała się ostatecznie o uchybieniu terminu z wyroku to termin złożenia wniosku należy liczyć od dnia w którym powołany wyrok zapadł. Tak liczony termin upłynął w dniu 29 czerwca 2010r., zatem w świetle art. 58 § 3 kpa, nie jest możliwe przywrócenie terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu. Postanowienie opisane powyżej zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez A. S.-B., która w skardze zarzuciła organowi drugiej instancji, że "wbrew związania stron prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego – działanie sprzeczne ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uzasadnieniu do wyroku wydanego w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 215/10 z którego wynika, że strona w niniejszej sprawie miała prawo złożyć wniosek o przywrócenie terminu, licząc bieg terminu do złożenia prośby po prawomocnym rozstrzygnięciu kwestii dokonania terminu do wniesienia odwołania na niekorzyść strony, która twierdziła, że nie uchybiła terminowi". Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu drugiej instancji do ponownego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu, w tym przeprowadzenia postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi A. S.-B. przedstawiła argumentację kwestionującą przede wszystkim zasadność odmowy pozwolenia na użytkowanie opisanego wcześniej obiektu. Ponadto powołała się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, przyjęte w wyroku z dnia 22 czerwca 2010r. sygn. akt II SA/Wr 215/10, zarzucając organowi odwoławczemu niewłaściwą interpretację treści uzasadnienia tego wyroku, skutkującą podjęciem postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W dalszej części skargi A.S.-B. wyjaśniła, że nie zgadza się z zarzutem organu odwoławczego, iż dopuściła się w postępowaniu niedbalstwa i z jego stwierdzeniem, że nieznajomość przepisów nie może stanowić usprawiedliwienia przy opóźnieniu w złożeniu odwołania. Podkreśliła, że rozstrzygnięcie problemu, czy wolne soboty są dniami wolnymi od pracy czy też nie, nie wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa, a z jego wykładni, która, jak zostało wykazane w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 215/10 nie jest jednolite. Skarżąca podała również, że dokonała należytej staranności w swoich działaniach, uzyskując w kancelarii prawnej poradę w sprawie upływu terminu do wniesienia odwołania, którego datę określono na 4 stycznia 2010r. Te aspekty sprawy – jak zarzuciła skarżąca – zostały całkowicie zignorowane przez organ odwoławczy, który pozostawił bez rozpoznania wnioski dowodowe, zmierzające do wykazania braku winy w uchybieniu terminu. Zdaniem skarżącej takie działanie organu drugiej instancji jest niezgodne z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 8 i art. 10 kpa, co stanowi dostateczną przesłankę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 26 listopada 2010r. D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie, podkreślając przy tym, że zasadniczą przesłanką odmowy przywrócenia terminu było zawinione przez stronę uchybienie terminu. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że szczególne przypadki powinny być załatwiane na korzyść strony przez stosowanie art. 58 § 1 kpa, ale nie może to oznaczać podejmowania rozstrzygnięć sprzecznych z treścią tego przepisu. W ocenie organu – odwołującego się do literatury i orzecznictwa – nieznajomość prawa lub jego błędna wykładnia nie spełnia kryterium "braku winy strony". Ponadto postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stosując przepis art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, przedstawiając stosowną argumentację. Na rozprawie w dniu 17 lutego 2011r. pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że wnosi jak w skardze, podtrzymując wywody w niej zawarte, natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia z rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Regulują one m.in. instytucję przywrócenia terminu, gwarantującą podmiotowi zainteresowanemu uczestniczącemu w postępowaniu administracyjnym ochronę przed ujemnymi skutkami uchybienia terminu zastrzeżonego dla dokonania czynności procesowej. Stosownie do treści art. 58 kpa przywrócenie uchybionego terminu możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek: - złożenie przez zainteresowanego prośby w tym przedmiocie w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, - uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego, - jednoczesne z wniesieniem prośby dopełnienie czynności, dla której określony był termin. W ocenie Sądu ustawowe przesłanki (poza ostatnią z wymienionych) skutecznego skorzystania z instytucji przywrócenia terminu nie zostały w rozpoznawanej sprawie prawidłowo ocenione przez organ orzekający. Zważyć przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 153 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zastosowany przez ustawodawcę w treści tego przepisu zwrot normatywny "w sprawie" dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Z tego względu ilekroć mowa "o sprawie", to należy mieć na względzie konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 sierpnia 2009r., sygn. akt I SA/Kr 1604/08; J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004). Akceptując taką interpretację pojęcia "w sprawie" Sąd uznał, że postanowienie D. Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] oraz postanowienie zaskarżone wydane zostało w tej samej sprawie, o jakiej mowa w art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tzn. w sprawie załatwionej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającą pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego sklepu przemysłowego przy ul. U. [...] we W. Istotne przy tym jest, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wypowiadał się już wcześniej w wyroku z dnia 22 czerwca 2010r. (sygn. akt II SA/Wr 215/10) wydanym po rozpoznaniu skargi A. S.-B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. (Nr[...] ) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd w składzie wówczas orzekającym stwierdził, że "szczególne przypadki powinny być załatwiane na korzyść strony przez stosowanie art. 58 § 1 kpa, o ile strona wniesie o przywrócenie terminu. Termin do złożenia tej prośby rozpoczyna bieg po prawomocnym rozstrzygnięciu kwestii dochowania terminu do wniesienia odwołania na niekorzyść strony, która twierdziła, że nie uchybiła terminu ...". Orzeczenie Sądu powyżej wskazane stało się prawomocne w dniu 31 sierpnia 2010r. Podkreślić również należy, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w judykaturze przepis art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd orzekając w tej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. Jak wskazano w orzecznictwie nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. Akcentowano także to, że ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracji publicznej w konkretnej sprawie, a wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. (np. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009r., sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; wyrok NSA w Olsztynie z dnia 10 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Ol 443/09, Lex nr 501813). Powszechnie zaaprobowany został też pogląd zgodnie z którym naruszenie przepisu art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 maja 2009r. sygn. II SA/Kr 1636/08, Lex nr 533710). W judykaturze i doktrynie uznano również, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Rz 712/09, Lex nr 554169; J.P. Tarno: op.cit.). W tak określonych warunkach prawnych należy zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w przywołanym wcześniej wyroku z dnia 22 czerwca 2010r. wydanym w tej sprawie stwierdził jednoznacznie, że termin do złożenia prośby w trybie art. 58 § 2 kpa rozpoczyna bieg po prawomocnym rozstrzygnięciu kwestii dochowania terminu do wniesienia odwołania na niekorzyść strony, która twierdziła, że nie uchybiła terminu. Natomiast w trybie przepisu art. 58 § 1 kpa powinny być na korzyść strony załatwione szczególne przypadki niedochowania terminu zastrzeżonego dla podjęcia czynności procesowej. Wyrok, w którym Sąd – oddalając skargę A.S.-B. na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania – zamieścił taką ocenę i wskazania uzyskał walor prawomocności w dniu 31 sierpnia 2010r., zatem termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od opisywanej wcześniej decyzji upłynął z dniem 7 września 2010r. Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że A. S.-B. dochowała terminu do wniesienia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, liczonego w sposób wskazany w wyroku Sądu z dnia 22 czerwca 2010r., do którego organ odwoławczy podejmując zaskarżone postanowienie się nie zastosował. Zważyć ponadto należy, że brak winy, o której mowa w art. 58 § 1 kpa zainteresowany winien uprawdopodobnić, a nie udowodnić. Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, nie dającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie. Określając to inaczej należy stwierdzić, że uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. a zakres uprawdopodobnienia obejmuje zdarzenie, które spowodowało brak winy po stronie zainteresowanego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2009r., sygn. akt IV SA/Po 446/08, nie publik.). W przedstawionych powyżej okolicznościach Sąd uznał, że D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając o odmowie przywrócenia A.S.-B. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] nie ocenił prawidłowo spełnienia przez zainteresowaną przesłanek przywrócenia terminu, określonych w art. 58 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz taryfowo określone koszty związane z udziałem profesjonalnego pełnomocnika, działającego imieniem skarżącej. H.B. 1.04.2011r.