II SA/Wr 706/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 12 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. Fundacja z/s w W. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie wsi R., Gmina M., MPZP [...]SSE, Podstrefa M., Obszar R. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis w kwocie 300 (słownie: trzysta) zł. G. Fundacja z/s w W. (dalej: skarżąca) wniosła skargę na opisaną w sentencji postanowienia uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2021 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie prawa z powodu braku procedowania planu na portalu Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, a tym samym zaniedbania obowiązku informatyzacji działalności podmiotów realizujących działania publiczne. W odpowiedzi na skargę Gmina M. wniosła o jej oddalenie w całości, jako bezzasadnej. Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy wezwano stronę skarżącą do wykazania naruszenia interesu prawnego strony, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 58 § 1 pkt 5a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na wezwania strona skarżąca wyjaśniła, że skarżona uchwała dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP) terenu położonego w obrębie wsi R., Gmina M., MPZP [...]SSE, Podstrefa M., Obszar R. i dokonania tego w taki sposób, że na terenie objętym planem wprowadza się strefę terenu zabudowy produkcyjno-usługowej oraz związanej z gospodarką odpadami. Ze względu na ujęcie w definicji gospodarki odpadami stwierdza się, że przedsięwzięcia zawierające się w tej kategorii mogą znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 46 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej ooś) projekt polegający na zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczający ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia Strategicznej Oceny Oddziaływania na Środowisko. Ocena taka prowadzona jest z udziałem społeczeństwa. Zgodnie z art. 128 ustawy OOŚ Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) prowadzi bazę danych o ocenach oddziaływania na środowisko, obejmującą między innymi informacje o ocenach oddziaływania na środowisko, w tym strategicznych, dla planowanych przedsięwzięć, z uwzględnieniem ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz inne dane o dokumentacji sporządzonej w ramach tych postępowań. Baza danych wskazana powyżej prowadzona jest w systemie teleinformatycznym w rozumieniu art. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Natomiast art. 129 ustawy ooś nakłada na organy właściwe do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w tym organ, którego dotyczy skarga, obowiązek wprowadzana i aktualizacji informacji i danych do wskazanej bazy danych prowadzonej przez GDOŚ. Wprowadzenie danych następuje w terminie 30 dni od dnia ich wytworzenia lub wpływu do organu. Gmina M. zaniedbała na etapie uchwalania zaskarżonego planu dochowania tego obowiązku, nie tylko naruszając przepisy prawa, ale również pozbawiając tym samym możliwości udziału społeczeństwa w procedurze planistycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372) zwanej dalej: u.s.g., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu aktu, a dalej, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu szczegółowa analiza przytoczonych w części wstępnej uzasadnienia zarzutów zawartych w skardze prowadzi do następującego wniosku: wskazane przez stronę skarżącą zarzuty skargi nie sposób zakwalifikować jako podstawę do skutecznego wniesienia skargi na Rady Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie wsi R., Gmina M., MPZP [...]SSE, Podstrefa M., Obszar R. U podstaw legitymacji skargowej, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. leży naruszenie aktualnego interesu prawnego. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn.SK 76/06) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje, co do zasady, posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia jednak w przeciwieństwie do skargi na decyzję lub postanowienie wydawane w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami K.p.a, uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g, może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Dopiero zatem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd. Wskazując dalej na kwestię interesu prawnego trzeba wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega natomiast na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012r., II OSK 2105/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wywodząc go wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi zatem naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia go konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną z której ten interes się wywodzi (por. NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r. I OSK 715/05) przez wykazanie, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego podmiotu zostały naruszone aktem prawa materialnego przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje bowiem legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień planu. Związek pomiędzy własną, indywidulaną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi więc istnieć w dacie wniesienia skargi a nie w przyszłości i powodować następstwo, w postaci konkretnego, a nie tylko hipotetycznego ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub obowiązków. Stanowisko powyższe potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę (por. NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. II OSK 1305/09 CBOSA, nas.gov.pl) – skarżący winien więc wykazać, że jego uprawnienia lub obowiązki zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt. W konsekwencji w odniesieniu do uchwał w sprawie planów miejscowych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia można mówić tylko wtedy, gdy w wyniku wprowadzenia planu nastąpiła zmiana przeznaczenia albo uwarunkowań dotyczących działki należącej do skarżącego. Chodzi o przypadki, gdy w efekcie wprowadzenia planu następuje modyfikacja dopuszczanego dotychczas sposobu korzystania z nieruchomości, wprowadzenie dla niej określonych zakazów albo ograniczenie istniejących uprawnień skarżącego mających oparcie w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albo w innych przepisach szczególnych. W tym miejscu trzeba podnieść, że w niniejszej sprawie skarżąca wywodzi swój interes do zaskarżenia przedmiotowej uchwały ze swych celów statutowych oraz naruszenia przez Gminę trybu uchwalania planu miejscowego. Należy podkreślić, że strona skarżąca nie wykazała, aby przysługiwał jej przymiot właściciela (współwłaściciela), czy użytkownika wieczystego nieruchomości objętej przepisami zaskarżonego planu miejscowego. Strona skarżąca nie wskazała przepisu, z którego wynikać miałyby dla strony skarżącej prawa podmiotowe, które podlegałyby ochronie na mocy art. 101 ust. 1 u.s.g Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi, nie można upatrywać w samym naruszeniu przepisów dotyczących zasad sporządzania planu, procedury planistycznej czy zasad techniki prawodawczej. Sąd nie jest uprawniony do badania naruszeń procedury czy treści merytorycznej uchwały, jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego zapisami planu. Te mogą być natomiast kontrolowane dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że został nadto naruszony interes prawny strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, opubl. Lex nr 437511). Do wniesienia skargi nie legitymuje zaś sama sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarżąca nie wykazała, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie a naruszenie to miało charakter bezpośredni i realny a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Reasumując, skarżąca nie wykazała w żaden sposób, aby uchwała naruszała jej aktualny i realnie istniejący interes prawny lub uprawnienie. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W konsekwencji Sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia sygnatura akt II OSK 196/23 (baza orzeczeń NSA dostępna w Internecie). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono na postawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.