II SA/Wr 707/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. Ł. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości. Postanowieniem z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania Magdaleny Ł. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] (nr [...]) umarzającej postępowanie w sprawie robót budowlanych dotyczących budynku wielorodzinnego usytuowanego przy ul. G. we W. (działka nr [...], obręb P.). W motywach uzasadnienia DWINB wyjaśnił, że opisaną wyżej decyzję PINB zakwestionowała M. Ł. odwołaniem wniesionym w dniu 25 VIII 2017 r. (data nadania pisma w placówce operatora wyznaczonego). Decyzją z [...] (nr [...]) DWINB umorzył postępowanie odwoławcze, albowiem odwołująca się nie została uznana za stronę postępowania. Decyzja ta została jednak uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z 31 I 2018 r. (II SA/Wr 760/17), który podważył trafność oceny interesu prawnego dokonanego przez organy. Rozpatrując ponownie odwołanie DWINB uznał, że odwołująca się posiada interes prawny w sprawie, jednak zauważył też, że odwołanie wniesiono, pomimo upływu terminu do jego wniesienia. Odwołującej się nie doręczono bowiem w ogóle decyzji pierwszoinstancyjnej, gdyż PINB nie uznawał jej za stronę. Termin zaś do wniesienia odwołania przez strony, którym doręczono decyzję pierwszej instancji upływał z dniem 23 VIII 2017 r. Tymczasem rozpatrywane odwołanie wniesiono dnia 25 VIII 2017 r., a więc po upływie terminu. Organ wyjaśnił przy tym, powołując się na orzecznictwo, że w sytuacji pominięcia strony w postępowaniu, a zarazem upływu terminu na wniesienie odwołania od decyzji, właściwą drogą dochodzenia swoich praw jest wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Należało zatem stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania na zasadzie art. 134 kpa. W skardze na powyższe postanowienie M. Ł. (dalej jako "skarżąca") zarzuciła postanowieniu naruszenie przepisów postępowania. W ocenie skarżącej organ powinien poinformować ją o ostateczności decyzji i przysługujących jej w związku z tym prawach, w tym prawie do żądania wznowienia postępowania (art. 9 kpa). Skarżąca stwierdziła, że DWINB powinien uwzględnić, iż odwołanie wniesiono w terminie otwartym do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i potraktować je jako wniosek o wznowienie. Pomijając tę okoliczność naruszono art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 i art. 148 § 2 kpa, poprzez przyjęcie, że złożono odwołanie a nie wniosek o wznowienie i w konsekwencji niezastosowanie trybu wznowienia postępowania. Skarżąca podkreśliła, że nie wiedziała i nie mogła wiedzieć, że w chwili wnoszenia odwołania decyzja PINB była ostateczna. Wskazaną wiedzę posiadał DWINB i powinien poinformować skarżącą o tym fakcie i potraktować odwołanie jako wniosek o wznowienie. W skardze zwrócono uwagę, że na zasadność takiego postępowania wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, które obszernie zacytowano. W konsekwencji zaskarżone postanowienie wydane zostało także z naruszeniem art. 134 kpa, w związku z czym skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podkreślił przy okazji, że nie jest rolą organów administracji interpretowanie pism procesowych stron w sposób sprzeczny z ich jednoznaczną treścią, zwłaszcza gdy sporządzane były przez profesjonalnego pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Prawo do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej zostało ograniczone cezurą czasową. Odwołanie wnosi się bowiem w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 kpa). Upływ terminu do wniesienia dowołania skutkuje uzyskaniem przez decyzję wydaną w pierwszej instancji waloru ostateczności, co z kolei uruchamia ochronę jej trwałości (art. 16 § 1 kpa). W sytuacji zatem, gdy stronom biorącym udział w postępowaniu organ doręczył wydaną w sprawie decyzję, zaś strony decyzji tej nie zaskarżyły w ustawowym terminie, decyzja staje się ostateczna i może zostać zakwestionowana tylko w przypadkach przewidzianych w kpa lub ustawach szczególnych. W praktyce orzeczniczej organów administracji niejednokrotnie pojawia się problem odwołania składanego przez osobę, której przysługiwał status strony zakończonego postępowania, a która bez własnej winy została pozbawiona w nim udziału. Powstaje pytanie, czy pominięta w postępowaniu strona może realizować swój interes prawny poprzez wniesienie odwołania w terminie czternastu dni liczonych od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu decyzji, czy też powinna w takim przypadku wnioskować o wzruszenie decyzji w trybie wznowienia postępowania, powołując się na okoliczność z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Problem ten był już wielokrotnie rozstrzygany w orzecznictwie. Przyjęcie pierwszego stanowiska obligowałoby do zaakceptowania wstępnego założenia, w myśl którego decyzja mogłaby się stać w istocie ostateczną tylko w przypadku, gdy zostanie doręczona wszystkim stronom postępowania (niezależnie od tego czy organ prowadzący postępowanie prawidłowo ustalił krąg stron czy też nie). Założenie takie nie wytrzymuje jednak konfrontacji z ogólną zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), ani z przesłanką wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jeżeli bowiem ostateczna decyzja administracyjna może być wzruszona w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania z powodu niezawinionego przez stronę pozbawienia jej udziału w postępowaniu, to okoliczność ta wyraźnie wskazuje, że nieuwzględnienie przez organ wszystkich stron w postępowaniu nie stanowi przeszkody dla uzyskania przez decyzję wydaną w takim postępowaniu cechy ostateczności. Zatem, pomimo wadliwości postępowania, decyzja administracyjna stanie się ostateczna z chwilą, gdy stronom biorącym udział w postępowaniu upłynie bezskutecznie termin do wniesienia odwołania. Sąd podziela więc stanowisko, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, można liczyć tylko od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w tym postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona pominięta w postępowaniu może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (zob. motywy wyroków NSA np.: z 5 XII 1997 r., I SA 1329/95; z 27 VIII 1999 r., IV SA 1758/97; z 13 VII 1999 r., IV SA 703/97; z 13 VIII 1998 r., IV SA 1094/96 – publ. CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy jest bezsporne, że skarżąca powinna była zostać przez PINB uznana za stronę postępowania w sprawie robót budowlanych. W zaskarżonym postanowieniu DWINB dokonał rozważań w tym zakresie, stwierdzając w ostateczności, że posiada ona interes prawny w sprawie. Jest również bezsporne, że decyzja PINB była już ostateczna w dniu, w którym skarżąca zakwestionowała ją odwołaniem. Termin do wniesienia odwołania dla stron, którym decyzje doręczono w ostatniej kolejności upływał bowiem z dniem 23 VIII 2017 r. Pełnomocnik skarżącej wniósł zaś odwołanie w dniu 25 VIII 2017 r. (data nadania pisma w placówce operatora wyznaczonego). W konsekwencji odwołano się od decyzji ostatecznej. Rezultatem powyższych ustaleń jest stwierdzenie, że postępowanie odwoławcze nie może przejść do fazy merytorycznej, a więc w tym przypadku do oceny prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przy ul. G. we W. DWINB zobligowany był wydać orzeczenie formalne na zasadzie art. 134 kpa. W myśl bowiem art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze ostatecznego postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd zwraca przy tym uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawy właściwą formułą rozstrzygnięcia byłoby stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych, jako że decyzja pierwszej instancji jest ostateczna. Tymczasem DWINB stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uchybienie to nie uzasadnia jednak uchylenia kwestionowanego postanowienia. W orzecznictwie słusznie zwraca się uwagę, że zarówno instytucja niedopuszczalności odwołania jak i stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia są określone w tym samym przepisie, tj. art. 134 kpa, a ich skutek prawny dla strony jest taki sam – niemożność merytorycznego rozpatrzenia odwołania (tak NSA w wyroku z 23 IV 2013 r., I OSK 2107/11 – publ. CBOSA). W konsekwencji nieracjonalne byłoby uchylanie zaskarżonego postanowienia tylko po to, by DWINB w jego miejsce wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W skardze podniesiono, że obowiązkiem organu w opisanych wyżej okolicznościach było potraktowanie odwołania skarżącej jako wniosku o wznowienie postępowania. Na poparcie tej tezy powołano dwa orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (II SA/Gd 678/17 i II SA/Gd 211/12). W ocenie tutejszego Sądu teza taka może być uznana za prawidłową tylko w ściśle określonych okolicznościach. Należy zwrócić uwagę, że w obu powołanych wyrokach skarżący działali bez profesjonalnego pełnomocnika, przez co działania organów oceniane były ze szczególnym uwzględnieniem zasady informowania stron (art. 9 kpa). W okolicznościach niniejszej sprawy jest inaczej. Profesjonalny pełnomocnik skarżącej wniósł pismo procesowe zatytułowane jako "odwołanie", z powołaniem się na art. 127 § 1 i art. 129 § 1 i 2 kpa, którego charakter prawny i treść były jednoznaczne i nie budziły jakichkolwiek wątpliwości. DWINB nie mógł we własnym zakresie dokonać samodzielnej kwalifikacji tego pisma, wbrew jego jednoznacznej treści. Sprzeczne byłoby to z zasadą skargowości, na której oparta jest konstrukcja postępowania odwoławczego. Nie jest zaś obowiązkiem organu administracji informowanie radcy prawego o treści przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygania sprawy, w której radca ten występuje jako pełnomocnik strony (wyrok NSA z 16 V 2012 r., I OSK 699/11 - CBOSA). Niezasadne jest również twierdzenie skargi, jakoby odwołanie wniesione zostało w "otwartym terminie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania", co z kolei miałoby obligować DWINB do rozpatrzenia odwołania jako wniosku o wznowienie. Sąd zwraca uwagę, że trzydziestodniowy termin do złożenia przez pominiętą w postępowaniu administracyjnym stronę wniosku o wznowienie biegnie od daty dowiedzenia się o "ostateczności" decyzji a nie o decyzji "w ogóle" (zob. wyrok NSA z 19 I 2017 r., I OSK 1061/15 i powołane tam orzecznictwo – publ. CBOSA). W okolicznościach sprawy termin do złożenia wniosku o wznowienie rozpoczął więc swój bieg z dniem doręczenia pełnomocnikowi skarżącej kwestionowanego postanowienia, z którego skarżąca dowiedziała się o ostateczności decyzji PINB. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.