II SA/Wr 722/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA - Władysław Kulon, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody D. z dnia 17 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Starosta Powiatu W. – wyznaczony do załatwienia sprawy postanowieniem Wojewody D. wyłączającym od załatwienia sprawy Prezydenta W. - po rozpatrzeniu wniosku T. T., Z. Gr., S. K., W. K., W. K. i D. D., decyzją z dnia 19 kwietnia 2012 r., nr [...], odmówił zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w 1975 r., położonej we W. i oznaczonej wówczas jako działki nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni 1,1942 ha (obecnie teren działki nr [...] wszedł w skład działek: nr [...] o pow. 12,2616 ha; nr [...] o pow. 2,1249 ha; nr [...] o pow. 5,0568 ha; nr [...] o pow. 0,1570 ha; nr [...] o pow. 0,0207 ha AM-3, obręb [...]; natomiast numeracja i powierzchnia działki nr [...] (0,1194 ha,) - pozostała bez zmian). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego obejmującego zgromadzenie materiału dowodowego (w tym również znajdującego się w aktach innych podobnych spraw) oraz przesłuchanie świadków, ustalono, że działki nr [...] i nr [...] zostały zbyte przez S. K., W. K., W. K. i M. G. na rzecz A. we W., w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 7 czerwca 1975 r. (rep. [...] nr [...]), na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Przy sporządzaniu aktu okazano decyzję Prezydenta W. z dnia 22 czerwca 1974 r., nr [...], o zatwierdzeniu I – waszego wariantu realizacyjnego – ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji budowy A. W., ul. S. [...]. Organ ustalił również, że integralną częścią ww. decyzji jest plansza planu ogólnego zagospodarowania terenu – wariant I dla A. z korektą granic ustalenia miejsca realizacji inwestycji. Starosta stwierdził, że do wskazanych wyżej nieruchomości może mieć zastosowanie instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulowana przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepis art. 216 ust. 1 tego aktu rozszerza zakres stosowania tych regulacji na nieruchomości nabyte lub przejęte przez Skarb Państwa, między innym na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Według art. 136 ust. 3 ww. ustawy poprzedni właściciel lub spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosowanie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej – a w przypadku umowy o zbyciu – na cel określony w tej umowie. Według przywołanych przepisów przesłankami świadczącymi o zbędności wywłaszczonej nieruchomości jest bezskuteczny upływ czasu (7 lat) w jakim powinny zostać podjęte prace zmierzające do realizacji celu, oraz niezrealizowanie celu wywłaszczenia pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy organ zauważył, że zawarta w 1975 r. umowa sprzedaży nie precyzowała celu nabycia a ponieważ podstawą jej zawarcia była decyzja Prezydenta W. z dnia 22 czerwca 1974 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania inwestycji budowy A. we W., zatem – zdaniem organu – cel wywłaszczenia powinien być określony na podstawie tej decyzji. Następnie na podstawie analizy planszy planu ogólnego zagospodarowania terenu – wariant I Starosta ustalił, że na działce nr [...] miały powstać budynki i budowle lub ich części wchodzące w skład przedsiębiorstwa tj. budynek produkcyjny A, budynek produkcyjny B, budynek techniczny C, droga zakładowa, zieleń oraz ogrodzenie. Natomiast działka nr [...] znajdowała się poza ogrodzeniem zakładu w liniach rozgraniczających trasy ekspresowej E. Jednocześnie organ zaznaczył, że w aktach sprawy brak ww. planszy ogólnej zagospodarowania terenu, gdyż znajduje się ona w aktach innej sprawy przekazanej organowi odwoławczemu. Analizując pod kątem tak ustalonego celu wywłaszczenia, zbędność działki nr [...] w kontekście przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Starosta stwierdził, że z decyzji z dnia 27 stycznia 1976 r. Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Terenami we W. o przekazaniu w użytkowanie terenów na rzecz A." wynika, że w tym czasie działka nr [...] (w skład której weszła działka nr [...]), stanowiła część terenu zabudowanego. Organ wskazał również, że ze znajdującej się w aktach sprawy "Informacji o stanie budowy z 31 lipca 1981 r." wynika, że na tę datę istniały budynki i budowle oraz obiekty inżynieryjne jak: budynek produkcyjny B, budynek kotłowni, budynek techniczny C, barak socjalno-biurowy, sieć wody gospodarczej, sieć wody deszczowej i drenażowej, ogrodzenie zakładu oraz obiekty zaplecza socjalnego wykonawcy w zakresie opisanym w ww. dokumencie. Tym samym, zdaniem organu, została spełniona przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy. Natomiast jeżeli chodzi o przesłankę zbędności nieruchomości polegającą na niezrealizowaniu celu wywłaszczenia pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (art. 137 ust. 2 pkt 2 u.g.n), to organ wskazał, że zawiera ona element prawny (utrata ważności decyzji) i element faktyczny (jednoczesny brak realizacji celu publicznego). Zdaniem organu niezrealizowanie celu wywłaszczenia musi więc być połączone z utratą ważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W celu ustalenia przesłanki faktycznej organ przeprowadził oględziny nieruchomości z których sporządzony został protokół zawierający opis nieruchomości na dzień 27 czerwca 2011 r. Oględziny wykazały, że aktualnie działka nr [...] zainwestowana została przez wybudowanie parkingu wielopoziomowego oraz częściowo korony stadionu; działka nr [...] i nr [...] w części znajduje się w wykopie technologicznym przygotowanym pod budowę galerii [...] przy stadionie; działka nr [...] umieszczona jest w liniach rozgraniczających ulicy A. Ś. i została zagospodarowana wybudowanymi chodnikami, jezdnią asfaltową, infrastrukturą oświetleniową oraz nieurządzonymi skarpami zieleni; działka nr [...] stanowi obwodnicę autostradową; działka nr [...] stanowi skarpę zieleni nieurządzonej przy drodze. Zdaniem organu wobec całkowitej zmiany sposobu zagospodarowania terenu nie ma możliwości odtworzenia jego stanu zagospodarowania w związku z celem wywłaszczenia. W takiej sytuacji, Starosta uznał, że oceny realizacji celu wywłaszczenia należy dokonać na podstawie wszelkich dostępnych dokumentów. Organ podkreślił, że już z decyzji Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Terenami z 1976 r. o przekazaniu w użytkowanie na rzecz A., między innymi, działki nr [...] o pow. 3,5083 ha (w skład której weszła w skład działka nr [...]) wynika, że była ona w części zabudowana. Dokumentacja archiwalna dotycząca realizacji przedsięwzięcia wskazuje, że budowę przędzalni rozpoczęto w 1974 r. W roku 1981 budowa została wstrzymana i ponownie wznowiona w marcu 1982 r. Na podstawie zarządzenia Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia 12 stycznia 1985 r. inwestycja pod nazwą A. "w budowie", została zaniechana i przekazana B." do kontynuacji na potrzeby Bazy Poligraficzno-Kolportażowej we W.. Podjęto kontynuację przerwanej budowy przy zmienionej funkcji i programie i przy maksymalnym możliwym wykorzystaniu zrealizowanego już stanu rzeczowego budowy, zgromadzonych materiałów budowlanych i urządzeń. Decyzją z dnia 4 października 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego orzekł o wygaśnięciu decyzji o przekazaniu w użytkowanie ww. nieruchomości A.. Natomiast B." protokołem z dnia 16 listopada 1993 r. przekazała Skarbowi Państwa kompleks gruntów o powierzchni 36,1405 ha - w tym działkę nr [...]. Postanowieniem Sądu Rejonowego we W., Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 23 października 1995r. złożona została księga wieczysta nr [...] dla nieruchomości zabudowanej, składającej się, między innymi, z działki nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa. Umową z dnia 28 sierpnia 1998 r. (akt notarialny rep. A.nr [...]) Skarb Państwa darował Gminie W. nieruchomości zabudowane położone we W. przy ul. R., obejmujące między innymi działkę nr [...] . Zdaniem organu zapis w księdze wieczystej nr [...] "nieruchomość zabudowa" dowodzi realizacji celu wywłaszczenia jakim była budowa zakładu. Zapis w księdze wieczystej korzysta w tym zakresie z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń. Natomiast wnioskodawcy nie przedstawili dowodów które wskazywałby na niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Starosta stwierdził, że z zebranych przez niego dokumentów jednoznacznie wynika, że nieruchomości nabyte na rzecz A., zostały zabudowane. Z tego też względu organ odmówił zwrotu działki nr [...]. Natomiast jeżeli chodzi o działkę nr [...], to w ocenie Starosty należało odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż niedopuszczalne byłoby orzekanie o zwrocie nieruchomości stanowiących drogi publiczne w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Organ stwierdził, że przedmiotowa działka została objęta decyzją Wojewody D. z dnia 19 listopada 2008 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę autostradowej obwodnicy W. [...] i prowadzone są na niej roboty budowlane. Nadto ujęta jest ona w księdze wieczystej nr [...], gdzie w dziale II jako właściciel wpisany został Skarb Państwa - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Podczas oględzin terenu ustalono, natomiast, że stanowi ona element urządzonej Obwodnicy Autostradowej W. i w całości jest zainwestowana pod publiczny układ komunikacyjny. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli wnioskodawcy, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez wadliwie zastosowanie i odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomimo spełnienia przesłanek zbędności celu wywłaszczenia oraz naruszenie przepisów prawa procesowego tj art. 7 , art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie okoliczności faktycznych z których jednoznacznie wynika, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wojewoda D. zaskarżoną obecnie decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ wskazał, że zasadniczą kwestią którą zobowiązany był ustalić organ I instancji to precyzyjne określenie celu wywłaszczenia. W tym zakresie postępowanie dowodowe nie odpowiada wymogom procesowym określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim w materiale dowodowym stanowiącym podstawę orzeczenia organu I instancji stwierdzone zostały istotne braki. W aktach spawy brak jest planszy planu ogólnego zagospodarowania terenu wariant I dla A., stanowiącego integralną część planu realizacyjnego zatwierdzonego przez Urząd Miasta W. decyzją z 22 czerwca 1974 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, oraz decyzji Urzędu Dzielnicowego W. [...] z dnia 2 kwietnia 1975 r. w sprawie lokalizacji A., do której odsyła z 2 umowy sprzedaży z 1975 r. Zdaniem Wojewody dokumenty te mają kluczowe znaczenie dla precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia poprzez umożliwienie zweryfikowania lokalizacji poszczególnych obiektów kubaturowych lub innych urządzeń infrastruktury technicznej, które miały zostać posadowione na przedmiotowych działkach. Wojewoda zauważył, że obowiązkiem organu jest zgromadzenie i przekazanie kompletnej dokumentacji sprawy. Tym samym nie uznał argumentacji, że plansza planu ogólnego znajduje się w aktach innej sprawy przekazanej w trybie odwoławczym, zwłaszcza, gdy w prowadzonych odrębnie postępowaniach nie zachodzi tożsamość stron. Dla stwierdzenia realizacji celu wywłaszczenia w odniesieniu do działki nr [...] nie jest – zdaniem Wojewody - wystarczająca konstatacja, że nieruchomości nabyte na rzecz A. zostały zabudowane. Z kolei dane zawarte w "Informacji o stanie budowy według stanu z 31.07.1981 r." mają charakter ogólny i dotyczą całości zamierzenia inwestycyjnego a nie wyłącznie przedmiotowych działek. Również zawiadomienie o założeniu księgi wieczystej z dnia 27 października 1995 r. oraz umowa darowizny z 1998 r. wskazywane przez organ I instancji jako zasadnicze dowody potwierdzające zabudowę działki - odnoszą się do całego zbioru działek. W istocie nie ustalono zatem, czy w granicach konkretnej przedmiotowej nieruchomości, realizacja celu wywłaszczenia została rozpoczęta lub zakończona i w jakim okresie. Wojewoda zarzucił, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do informacji Kierownika Katastru Miejskiego z dnia 29 kwietnia 2011 r., że według map ewidencyjnych w datach od dnia 7 czerwca 1975 do dnia 7 czerwca 1985 r. brak było na tej działce zabudowy. Poniósł w tym względzie, że organ I instancji winien samodzielnie zweryfikować tę informację na podstawie map ewidencyjnych, stanowiących bezpośrednie źródło dowodzenia dla faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego informacji na temat przebiegu realizacji inwestycji mogą dostarczyć takie dokumenty jak notatka z wizji lokalnej z dnia 15 września 1998 r., stanowiąca załącznik do protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 20 września 1998 r., oraz opisy i mapy działek przekazanych umową darowizny z 1998r., które jak wynika z treści aktu notarialnego, zostały do niego okazane. Dokumentów tych organ pierwszej instancji nie pozyskał. Organ odwoławczy zarzucił również, że poszukując dokumentów dotyczących realizacji inwestycji w zasobach Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego W. organ pierwszej instancji ograniczył podmiotowo zakres poszukiwań tylko do A.. Zdaniem Wojewody w postępowaniu I instancji doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż organ powoływał się na dokumenty których brak w aktach sprawy (jak wskazywany wcześniej plan realizacyjny z 1974 r., decyzja lokalizacyjna z 1975 r. oraz decyzja z dnia 30 czerwca 2010 r. o pozwoleniu na budowę centrum handlowo – usługowego), uniemożliwiając stronom zapoznanie się z tymi dowodami. Nadto już po wysłaniu zawiadomienia o możliwości końcowego wypowiedzenia się w sprawie, organ uzupełnił materiał dowodowy przez dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków oraz stron postępowania, wyznaczając stronom zbyt krótki termin do zapoznania się nowymi dowodami. Taki termin nie zapewniał stronom realnej możliwości realizacji swoich praw. Zastrzeżenia Wojewody budził też sposób gromadzenia dowodów w postaci przesłuchań świadków. Wobec osób które nie mogły się pojawić osobiście należało odebrać oświadczenia pisemne. Nadto należało podjąć działania zmierzające do rozszerzenia kręgu świadków i ustalenia innych osób (niż zmarły J. W.) które pracowały przy budowie inwestycji. W ocenie Wojewody, przy braku jednoznacznej dokumentacji obrazującej stan realizacji inwestycji, takie działania są niezbędne. Organ odwoławczy zarzucił również, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie wyjaśniono jakie skutki dla realizacji celu wywłaszczenia miała decyzja z dnia 7 września 1982 r. o wznowieniu budowy Przędzalni Czesankowej z przebudową na Przędzalnię Bawełny. Organ nie zbadał, czy przebudowę tę należy traktować jako zmianę celu wywłaszczenia na który nabyto nieruchomość, czy też zmiany te mieszczą się w granicach pierwotnych założeń określonych w planie realizacyjnym z 1974 r. Starosta nie wyjaśnił również, czy po przejęciu nieruchomości przez B. podmiot ten kontynuował realizację inwestycji określonej planem realizacyjnym. Przekazanie niezakończonej, zaniechanej inwestycji, na rzecz innego podmiotu (B.) - zdaniem Wojewody – nie może świadczyć o zaniechaniu realizacji inwestycji a tylko o zmianie podmiotu ją wykonującego. Powołując się na orzecznictwo organ II instancji zauważył, że zrealizowanie celu wywłaszczenia z pewnymi modyfikacjami ale bez zmian jakościowych, nie może stanowić podstawy do zwrotu nieruchomości. Wojewoda podniósł również, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie zostały podjęte czynności dla ustalenia prawidłowego, aktualnego stanu prawnego nieruchomości objętych roszczeniem zwrotowym. W tym zakresie wskazał na niezgodność między stanem prawnym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawem. W księdze wieczystej jako właściciel figuruje bowiem Gmina W. podczas, gdy decyzja Wojewody D. z dnia 11 sierpnia 2006 r. potwierdza, że własność tej działki z mocy prawa przeszła na Skarb Państwa. Wątpliwości budzi również treść księgi wieczystej nr [...] właściwej dla nieistniejącej już działki nr [...] w której jako właściciel nadal figuruje A.. Zarzucono nadto lakoniczność i ogólnikowość oględzin nieruchomości które zostały przeprowadzone, wskazując, że zawarte w protokole ustalenia nie znajdują odbicia w innych dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Do protokołu oględzin nie dołączono dokumentacji fotograficznej. W ocenie Wojewody organ zobligowany był nie tylko ogólnie wskazać w granicach jakich działek geodezyjnych aktualnie znajduje się wywłaszczona nieruchomość ale powinien też, w sposób nie budzący wątpliwości ustalić jej lokalizację w stosunku do obecnego stanu geodezyjnego. W tym zakresie nie mogły być wyłącznie miarodajne wykazy zmian ewidencyjnych, gdyż wskazują one ogólnie na scalenia i podziały poszczególnych gruntów, mieszczących się w określonych zmieniających się granicach, nie pozwalając na identyfikację zawartych w nich obszarów działek wywłaszczonych. Dokumentem który umożliwiałby ustalenie tych kwestii byłaby aktualna mapa z naniesionymi granicami pierwotnych działek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano też na uchybienia procesowe dotyczące prawidłowości zawiadomienia stron o oględzinach i reprezentacji stron podczas oględzin nieruchomości. W imieniu Gminy W. występowały osoby które nie przedstawiły pełnomocnictwa. Zastrzeżenia Wojewody budziło również postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Starostę co do działki nr [...]. Z akt nie wynika bowiem, czy na moment orzekania, na działce nr [...] istniała już budowla o której mowa w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Starosta powinien wyjaśnić jaki był na dzień orzekania zakres wykonanych prac budowlanych i czy stan zaawansowania tych robót uzasadniał założenie, że nieruchomości zostały zajęte pod drogę publiczną. Organ oparł się jedynie na piśmie GDDKiA z którego wynika, że nieruchomość objęta jest pozwoleniem na budowę obwodnicy autostradowej i że prowadzone są na niej (bez wskazania jakie) roboty budowlane. W aktach sprawy brak decyzji o pozwoleniu na budowę, jak też pozwolenia na użytkowanie, czy też kopii dziennika budowy z którego wynikałby stan zaawansowania robót budowlanych. Również lakoniczna konstatacja zawarta w protokole oględzin że działka stanowi obwodnicę nie dawała podstaw do przyjęcia, że jest ona "w całości zainwestowana pod publiczny układ komunikacyjny". Wojewoda zwrócił też uwagę na uchybienia procesowe polegające na braku uwierzytelnionych kopii w aktach sprawy oraz wadliwe doręczenia pism pełnomocnikom Gminy poprzez kierowanie ich łącznie do obu pełnomocników. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji odmawiającym stronom przeprowadzenia dowodów ze wskazywanych przez nich aktów notarialnych. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że konieczne było wydanie decyzji kasacyjnej, ze względu na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. jak też ze względu na niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy wpływający istotnie na jej rozstrzygnięcie. Wskazał na konieczność uzupełnienia w zakresie wskazanym w niniejszej decyzji materiału dowodowego. Powyższą decyzję zakwestionował pełnomocnik Gminy W. i w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił jej : - art. 138 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) a w konsekwencji konieczny do wyjaśnienia pozostaje zakres sprawy mającej wpływ na jej rozstrzygnięcie podczas, gdy organ I instancji prowadził postępowanie w sposób umożliwiający merytoryczne rozpatrzenie sprawy; - art. 12 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady szybkości postępowania administracyjnego nakazującej działać organowi wnikliwi, szybko i najprostszymi środkami służącymi załatwieniu sprawy. W konsekwencji organ uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. - art. 77 § 4 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności notoryjnych tj. faktu, że obwodnica autostradowa zlokalizowana w obrębie jednej z działek stanowi drogę publiczną; art. 76 a w związku z art. 75 k.p.a. poprzez pominięcie, że przepis art. 76 a k.p.a. dotyczy jedynie dokumentów urzędowych i kierowany jest do stron postępowania zobowiązanych do przedstawienia dokumentów urzędowych w formie oryginału lub wierzytelnej kopii, w związku z tym pominięcie, że organ pierwszej instancji uprawniony był do przyjęcia jako dowodów kopii dokumentów; art. 78 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że organ I instancji powinien uwzględnić żądanie strony w zakresie przeprowadzenia dowodów z kopii aktów notarialnych na mocy których nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz A. przez inne osoby niż wnioskodawca, skoro akty te dotyczą nieruchomości i osób innych niż objęte przedmiotem postępowania Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu przywołano orzecznictwo sądów i stanowisko komentatorów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące interpretacji i stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślono, że przepis ten może znaleźć zastosowanie tylko w przypadkach, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle, lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, a w niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie wystąpił. Organ odwoławczy nie określił też, które uchybienia przesądzały o braku możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Skarżący odnieśli się do też do niektórych argumentów podniesionych w decyzji kasacyjnej dowodząc, że nie stanowiły one wystarczającej podstawy do wydania orzeczenia kasacyjnego. W szczególności nie jest prawidłowe zarzucenie organowi naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż wykazywane w tym zakresie uchybienia nie miały wpływu na całość postępowania wyjaśniającego. Zdaniem strony skarżącej, brak w aktach sprawy dokumentów w postaci decyzji lokalizacyjnej i projektu planu ogólnego zagospodarowania terenu, nie miało znaczenia dla określenia celu wywłaszczenia ponieważ organ oparł się na całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego innego niż wzmiankowany plan realizacyjny. Żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje też, że cel wywłaszczenia może być ustalony tylko na podstawie planu realizacyjnego. Tym samym organ II instancji błędnie przyjął, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można było ustalić celu wywłaszczenia. Niezasadny jest zarzut wskazujący na brak inicjatywy dowodowej organu I instancji i zawężenie podmiotowe zakresu poszukiwań. Organ odwoławczy nie wskazał hipotetycznego kręgu podmiotów, który pozostawał poza zakresem poszukiwań organu I instancji. Zdaniem skarżącego organ I instancji prawidłowo poszukiwał dokumentów dotyczących realizacji inwestycji a wskazówka dotycząca A. miała tylko charakter pomocniczy. Niezasadny jest zarzut dotyczący uchybień procesowych związanych z wezwaniem świadków. Również wnioskodawca nie wnosił o ponowne wezwanie osób które się nie stawiły. Podstawą dla wydania decyzji kasacyjnej nie może także być fakt nie dołączenia do protokołu oględzin dokumentacji fotograficznej. Organ II instancji niezasadnie przyjął, że dodatkowego wyjaśnienia (przeprowadzenia postępowania dowodowego) wymaga ustalenie stanu zainwestowania nieruchomości przeznaczonych na drogi publiczne. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy niezbicie bowiem świadczą, że działka nr [...] jest zagospodarowana na drogę publiczną. Faktem powszechnie znanym jest też, że obwodnica została oddania do użytkowania, co nie wymaga dowodu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Organ obszernie odniósł się do zarzutów skargi podkreślając, że w jej autor sposób wybiórczy przywołał tylko niektóre spośród zarzutów organu odwoławczego, co do każdego z nich wskazując, że nie mógł on stanowić podstawy wydania decyzji kasacyjnej. Skarżąca pominęła jednak braki postępowania dowodowego które były najistotniejsze i zostały wykazane w decyzji. Obecni na rozprawie pełnomocnicy uczestników postępowania będących wnioskodawcami w postępowaniu administracyjnym - wnieśli o oddalenie skargi. Natomiast pełnomocnik uczestnika postępowania C. Spółki z .o.o. poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje zapadłe w toku postępowania administracyjnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwana dalej u.p.p.s.a. - Dz. U. z 2012 r. poz. 270) i z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z akt administracyjnych dołączonych do odpowiedzi na skargę, przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody D. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Na wstępie rozważań wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymagała zatem rozważenia, czy orzekając o uchyleniu kwestionowanej decyzji i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją takiego rodzaju rozstrzygnięcia - nie mającego charakteru merytorycznego - musi być to, że również kontrola sądu ograniczona zostaje jedynie do zbadania, czy zaistniały przesłanki określone ww. tym przepisem uprawniające organ II instancji do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. Nie ulega wątpliwości, że dopuszczalność wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez których nie można jej rozpoznać. Stwierdzenie że doszło do naruszenia przepisów postępowania, jest więc przesłanką konieczną, ale nie wystarczającą do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Niezbędne jest dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Pojęcie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest pojęciem niejasnym i nie zdefiniowanym. W orzecznictwie przyjmuje się, że należy pod tym pojęciem rozumieć sytuację braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w ogóle lub nieprzeprowadzenie go w znacznej części – co uniemożliwia organowi II instancji merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Sytuacja taka obejmuje również przypadki, gdy organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające ale z rażącym naruszeniem norm procesowych lub gdy przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy pominie istotne okoliczności faktyczne. Nieustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych zawsze ma bowiem wpływ na wynik sprawy. Nie można również pomijać, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 k.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem II instancji. Norma ta umożliwia organowi II instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. W świetle zasady dwuinstancyjności przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a prowadziłoby do naruszenia tej zasady. Mając na uwadze regulację art. 136 k.p.a. stwierdzić należy, że organ II instancji może wydać decyzję kasacyjną, tylko gdy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego okazałby się niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zatem w razie stwierdzenia, że organ I instancji nie wyjaśnił w pełni stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy musi rozważyć czy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, czy też konieczne jest wydanie decyzji kasacyjnej. Decydujące znaczenie w tym względzie ma niewątpliwie ocena stanu przeprowadzonego dotąd postępowania dowodowego i okoliczności danej sprawy. Zakres niezbędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika z hipotezy normy prawa materialnego znajdującej zastosowanie w konkretnym przypadku, a tym samym pośrednio hipoteza tej normy wytycza kierunek w sferze poszukiwań dowodów dla ustalenia czy przesłanki zapisane w tej normie zostały spełnione. W rozpoznawanej sprawie normy te stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tj. art. 136, art. 137 w związku z art. 216 tej ustawy. (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 – zwanej dalej u.g.n.). Według art. 136 ust. 3 ww. ustawy poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III (obejmujące przepis art. 136 i następne) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, między innymi, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.). Przywołany przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. znajduje więc zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji administracyjnej, jak i nabytej przez Skarb Państwa, między innymi na podstawie umowy przewidzianej w art. 6 ustawy z 1958 r. Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na cel będący przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych (por. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24.10.2001 r. SK 22/01). Dla ustalenia, czy żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę jest uzasadnione, organ orzekający w sprawie obowiązany jest dokonać niebudzących wątpliwości ustaleń, mających stanowić podstawę do stwierdzenia, czy wywłaszczona (nabyta) nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W pierwszym rzędzie wymagane jest więc określenie przez organ w sposób precyzyjny celu wywłaszczenia (nabycia), a następnie zbadanie, w jaki sposób przejęta działka miała służyć realizacji tego celu i czy został on kiedykolwiek na tej działce zrealizowany. W przypadku, gdy roszczenie zwrotowe, jak w niniejszej sprawie, dotyczy nieruchomości nabywanych na podstawie art. 6 ustawy z dnia ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, to "cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" o którym mowa w art. 136 ust. 3 wskazanej ustawy, wymaga zastosowania odmiennej niż w przypadku nieruchomości wywłaszczonych na podstawie decyzji administracyjnej, metody ustalania "celu jej wywłaszczenia" a w "zasadzie celu nabycia". Oczywiście podstawowym źródłem ustaleń w tym zakresie powinna być umowa sprzedaży o której mowa w art. 6 ustawy z 1958 r. Istotne jednak jest, że umowa sprzedaży z dnia 7 czerwca 1975 r. stanowiąca w niniejszej sprawie podstawę nabycia nieruchomości nie precyzowała w sposób jednoznaczny i wystarczający celu nabycia, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że następuje sprzedaż nieruchomości w trybie porozumienia z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. przedsiębiorstwu państwowemu A. we W.. W treści aktu notarialnego nie określono bliżej na jakie konkretne potrzeby przedsiębiorstwa nastąpiło nabycie nieruchomości. Niewątpliwie konieczne w tym względzie było więc sięgnięcie do innych dowodów, jak decyzja z dnia 22 czerwca 1974 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz decyzja lokalizacyjna z dnia 2 kwietnia 1975 r. do których odwołano się w treści ww. umowy sprzedaży z 1975 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że cel wywłaszczenia należy określić na podstawie decyzji z dnia 22 czerwca 1974 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, gdyż na podstawie tego aktu zawarta została umowa. Tymczasem w zaistniałych okolicznościach sprawy, gdy umowa nie określała jednoznacznie celu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości obowiązkiem organu było zbadanie wszelkich dokumentów wiążących się z nabyciem nieruchomości i wydanych w okresie jej zawarcia, gdyż tylko w taki sposób można precyzyjnie określić cel wywłaszczenia. Tym samym trafnie podniósł Wojewoda, że organ I instancji powinien zbadać również decyzję lokalizacyjną z dnia 2 kwietnia 1975 r. do której także odwołano się w treści aktu notarialnego. Dokument ten został jednak przez organ pierwszej instancji pominięty i brak go w aktach sprawy. W aktach sprawy brak również planszy planu ogólnego zagospodarowania terenu stanowiącego integralną część planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z 22 czerwca 1974 r. na której to planszy organ I instancji oparł swoje zasadnicze ustalenia. Z uzasadnienia decyzji I instancji wynika, że organ nie dysponował tym dokumentem, gdyż został on dołączy do akt innej sprawy i przekazany organowi odwoławczemu. W świetle takiego stwierdzenia, wątpliwości budzą ustalenia dotyczące szczegółowej lokalizacji obiektów kubaturowych i urządzeń mających wchodzić w skład przedsiębiorstwa planowanych do realizacji na wywłaszczonych działkach objętych postępowaniem. Prawidłowość tych ustaleń – wobec braku ww. dokumentu – nie poddaje się bowiem obecnie kontroli Sądu, a wcześniej nie mogła być poddana kontroli organu odwoławczego oraz stron postępowania. Trafnie Wojewoda zauważył, że skoro organ pierwszej instancji czynił ustalenia na podstawie dokumentów których brak było w aktach sprawy, to uniemożliwił stronom zapoznanie się z nimi i wypowiedzenie się w tym zakresie. W świetle art. 81 k.p.a nie można natomiast uznać za udowodnionej okoliczności faktycznej ustalonej na podstawie dowodu, co do którego strona nie miała możliwości wypowiedzenia się. Argumentacja skargi wskazująca, że brak w aktach sprawy przedmiotowego projektu realizacyjnego nie miała wpływu na prawidłowość poczynionych w tym zakresie ustaleń faktycznych, gdyż organ pierwszej instancji opierał się na całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego innego niż wzmiankowany plan, a nadto brak jakiejkolwiek normy wskazującej, że cel wywłaszczenia mógłby być określony wyłącznie na podstawie określonego dokumentu jakim jest plan realizacyjny, nie zasługuje na uwzględnienie. Oprócz przedstawionych wcześniej uwag zauważyć należy, że na podstawie pozostałego materiału dowodowego na którym opierał się organ nie sposób było określić celu wywłaszczenia na datę nabycia nieruchomości. Przepisy prawa materialnego nie wskazują na podstawie jakich konkretnych dowodów należy ustalić cel wywłaszczenia, zatem ustalenie w tym względzie uzależnione jest od okoliczności danej sprawy - zwłaszcza od precyzyjności dokumentu stanowiącego podstawę nabycia nieruchomości. W zależności od tego, ustalenie celu wywłaszczenia może być proste, gdyż wynikać będzie wprost z aktu stanowiącego podstawę nabycia, ale może też wymagać sięgnięcia do innych dokumentów i dowodów mających związek z przejęciem nieruchomości oraz przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego. Niewątpliwie ustawa z dnia 12 marca 1958 r. nie przewidywała w jaki sposób ma być określony cel wywłaszczenia w przypadku zawierania umowy stosownie do art. 6 tej ustawy. Jednakże zgodnie z art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy) do wniosku o wywłaszczenie ubiegający się o wywłaszczenie powinien był dołączyć "dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji miejsca realizacji inwestycji". W niniejszej sprawie za taki dowód może być uznana decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z 1974 r.- wraz ze stanowiącą jej integralną część planszą planu realizacyjnego - która wydana została na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy o planowaniu przestrzennym oraz Prawa budowlanego,. Dowodem takim może też być wskazana wcześniej decyzja lokalizacyjna z 1975 r. Do tych aktów wprost odwołuje się przedmiotowa umowa z 1975 r. Dla ustalenia celu wywłaszczenia istotne i konieczne było również odwzorowanie działek nabytych na podstawie ww. umowy względem planu realizacyjnego, czego Starosta nie uczynił. Zarzut w tym zakresie prawidłowo podniósł Wojewoda, gdyż tylko wówczas możliwe byłoby ustalenie w jaki sposób nieruchomości których dotyczy żądanie zwrotu miałyby służyć realizacji celu wywłaszczenia (nabycia). W konsekwencji celna była konstatacja Wojewody, że aktach sprawy brak dokumentów mających zasadnicze dla ustalenie celu wywłaszczenia pozwalających na zweryfikowanie lokalizacji poszczególnych obiektów kubaturowych, jak też innych urządzeń infrastruktury technicznej, które miały zostać posadowione na nieruchomościach wywłaszczonych w związku z planowaną budową A.. Zaniechanie wyjaśnienia i udokumentowania tych podstawowych dla rozstrzygnięcia kwestii w zakresie celu wywłaszczonej nieruchomości świadczy o przeprowadzeniu postępowania organu pierwszej instancji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 10 i art. 81 k.p.a. Organ I instancji naruszył przywołane przepisy prawa procesowego również z tego względu, że nie przeprowadził w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego dla zbadania przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. Przepis ten zawiera obecnie dwie odrębne normy prawne i reguluje odmienne podstawy zwrotu nieruchomości. Za zbędną na cel wywłaszczenia (nabycia) uznaje on nieruchomość: 1) jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany. W obu tych normach ustawodawca zawarł przesłanki, które muszą być spełnione, by można uznać nieruchomość za zbędną. W odniesieniu do normy zawartej w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy są to dwie okoliczności faktyczne: upływ czasu (7 lat) od momentu wywłaszczenia (przejęcia) nieruchomości oraz pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym. Chodzi tu o sytuację, gdy we wskazanym terminie bez względu na przyczynę takich zaniechań w ogóle nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia). Przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy zachodzi zatem w szczególności, w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim w jakim pozostawała w czasie wywłaszczenia (przejęcia), bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/08). Wywłaszczona nieruchomość, która została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli prace związane z realizacja tego celu zostały rozpoczęte po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1552/00, z dnia 7 lipca 2012 r. I OSK 1408/11, z dnia 18 lipca 2012 r. I OSK 1038/11). Niewątpliwie rozpoczęciem prac będzie zrealizowanie, nawet częściowo, infrastruktury inwestycji, jak również rozpoczęcie realizacji choćby w części samej inwestycji. Natomiast przez pojęcie zbędności nieruchomości w rozumieniu art.137 ust. 1 pkt 2 ustawy, należy rozumieć sytuację faktyczną, w której od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynął 10-letni okres i w tym okresie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Stosowanie tego przepisu związane jest zatem z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia w określonym terminie od uostatecznienia się decyzji o wywłaszczeniu (10 lat). Tym samym zrealizowanie przedmiotowego celu już po upływie 10 lat od dnia, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, stanowi podstawę zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Z przywołanych aktualnie obowiązujących regulacji wynika, że nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia (vide: T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wyd. 4, Lexis Nexis, s. 358; wyrok NSA z 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1125/11, Lex nr 1082567, z dnia 18 lipca 2012 I OSK 1038/11). Po analizie zebranych w sprawie materiałów dowodowych, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że nie są one wystarczające do dokonania prawidłowej subsumcji omawianego przepisu art. 137 ust. 1 do stanu faktycznego istniejącego w rozpatrywanej sprawie. Organ I instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające ma bowiem obowiązek ustalić określone w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami momenty czasowe (7 i 10 lat) i ustalić, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły we wskazanych wyżej ustawowych okresach od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej (zawarcia umowy) oraz czy zrealizowane na przedmiotowym gruncie obiekty mieszczą się czy nie (i dlaczego) w pojęciu celu wywłaszczenia. Zdaniem Sądu organ I instancji z tego obowiązku tego się nie wywiązał, a zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do samodzielnego dokonania takich ustaleń przez organ II instancji. Niewątpliwie zatem i w tym zakresie postępowanie dowodowe musi zostać uzupełnione w znacznej części przez organ I instancji - jak zasadnie wywiedziono to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Zastrzeżenia budzić musi twierdzenie Starosty, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, gdyż wybudowanie części obiektów przewidzianych w planie realizacyjnym stanowiło jej realizację. Skoro organ twierdzi, że doszło do zabudowy nieruchomości, to nie mogła ona pozostawać w stanie niezmienionym. Ogólne wskazanie przez organ I instancji na decyzję z dnia 27 stycznia 1976 r. o przekazaniu w użytkowanie na rzecz A. szeregu działek - w tym również zabudowanej działki [...] (w skład której wchodziła działka [...]) - oraz na "Informację o stanie budowy wg stanu na dzień 31 lipca 1981 r." ukazującą budynki i budowle, które w dacie wskazanej w dokumencie zostały wykonane, nie uzasadniało twierdzenia odnośnie zbędności wywłaszczenia. Istotne bowiem było ustalenie w jakim okresie czasowym przystąpiono do realizacji na przejętych nieruchomościach celu wywłaszczenia, czego organ nie wskazał. Nie można też zgodzić się z oceną Starosty, że nie zaistniała przesłanka zbędności z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (brak realizacji celu wywłaszczenia pomimo upływu 10 lat od dnia nabycia nieruchomości), gdyż nieruchomości w skład których wchodziły wywłaszczone działki były nieruchomościami zabudowanymi. Istotne bowiem jest, że ocenę te organ oparł przede wszystkim na zapisach zawartych w: "Informacji o stanie budowy" z 1981r.; decyzji o przekazaniu terenów w użytkowanie na rzecz A. z 1976 r. między innymi działki [...] opisanej jako zabudowanej; zawiadomieniu o założeniu księgi wieczystej nr [...] obejmującej nieruchomość zabudowaną składającą się z działki nr [...]; umowie darowizny z dnia 28 sierpnia 1998 r. którą Skarb Państwa darował Gminie W. działki zabudowane przy ul. R. obejmujące również działkę nr [...]. Oczywiście trafnie zarzucił Wojewoda, że dokumenty na które powołał się Starosta i zawarte w nich ogólne zapisy o zabudowanych nieruchomościach dotyczą całego kompleksu nieruchomości o znacznej powierzchni i nie mogą świadczyć o zabudowie - i to zgodnej z celem wywłaszczenia - działek objętych przedmiotem postępowania. Z dokumentów też nie wynika jakimi konkretnie obiektami zostały zabudowana interesująca nas działka nr [...] lub też teren który kiedyś obejmowała swoimi granicami. Nie wynika z nich w jakim przedziale czasowym doszło do zabudowania terenu i kiedy rozpoczęto realizację zabudowy. Tym samym przywołane przez organ dowody (przy braku w aktach sprawy innych dowodów), nie pozwalają na ustalenie, czy w granicach nieruchomości nabytych umową z 1975 r. w terminie określonym w art. 137 ust. 1 przystąpiono do realizacji i zrealizowano cel wywłaszczenia (nabycia). Prawidłowo organ odwoławczy zauważył, że wyjaśnienie powyższej okoliczności, zgodnie z regułą procesową zawartą w art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., wymagało przeprowadzenia szeregu innych dowodów i wyjaśnienia okoliczności – wskazanych w decyzji odwoławczej – których organ pierwszej instancji nie przeprowadził i nie wyjaśnił (dotyczy, przykładowo, wyjaśnienia jaki stan zabudowy nieruchomości figurował na mapach zasadniczych, zbadania dokumentów załączonych do umowy darowizny z 1998 r., podjęcie próby poszukania i przesłuchania w charakterze świadków osób, które mogły uczestniczyć przy budowie inwestycji). Trafna jest również uwaga, że poszukując dokumentacji organ I instancji w istocie zawęził zakres poszukiwań przez ograniczenie podmiotowe, podczas gdy ze zgromadzonych dokumentów wynika, że w tym zakresie mogły nastąpić zmiany. Niewątpliwie ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy ze względu na duży upływ czasu i liczne przekształcenia zarówno w strukturze własnościowej jak i organizacyjnej może nastręczać poważne trudności, jednak z tego względu zakres poszukiwań dokumentów istotnych dla sprawy powinien być prowadzony możliwie szeroko. Sąd podziela zastrzeżenia organu odwoławczego co do lakoniczności protokołu z oględzin – organ I instancji w sposób nie budzący wątpliwości powinien wskazać lokalizację wywłaszczonych nieruchomości w stosunku do aktualnego stanu geodezyjnego. Ustalenie w tym zakresie powinny być w protokole z oględzin i sporządzonych do niego ewentualnie załącznikach. Zasadne jest również wskazanie, aby ustalenia te swoje odbicie znalazły na mapie z naniesionymi pierwotnymi granicami działek. Na podstawie przedstawionych dowodów niemożliwe było bowiem ustalenie aktualnej lokalizacji i stanu zagospodarowania nieruchomości pierwotnie wywłaszczonych, co ma znaczenie przy badaniu realizacji celu wywłaszczenia. W kontekście protokołu z oględzin podnieść należy, że w odniesieniu do działek przeznaczonych pod drogi publiczne powinien on również precyzyjnie wskazywać i potwierdzać stan zrealizowania tych dróg na poszczególnych działkach z opisem jakie elementy infrastruktury drogowej na tych działkach się znajdują i wyjaśnieniem czy obejmują one całość czy cześć działki. Należy zgodzić się z Wojewodą, że organ I instancji nie wyjaśnił również jakie skutki dla realizacji planu wywłaszczenia miała decyzja Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego we W. z dnia 7 września 1982 r. o wznowieniu budowy Przędzalni Czesankowej z przebudową na Przędzalnie Bawełny z wyłączeniem przyłączeń sieciowych. Przede wszystkich nie wskazał, czy mocą tegoż aktu działania administracji nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia, skutkująca zbędnością wywłaszczenia, czy też nie, gdyż planowana zmiana mieściła się w granicach działania, o których mowa w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Brak porównania treści decyzji z dnia 7 września 1982 r. i decyzji z dnia 22 czerwca 1974r. uniemożliwia w istocie rozstrzygnięcie wątpliwości co do zmiany lub nie celu wywłaszczenia. W rezultacie stwierdzić należy, że zaniechanie należytego ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy w zakresie przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym celu nabycia nieruchomości i jego realizacji stanowiło wystarczającą podstawę dla wydania decyzji kasacyjnej. Są to w przypadku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości kwestie zasadnicze a nie kwestie o charakterze uzupełniającym. Ilość trafnie wykazanych przez organ odwoławczy naruszeń prawa procesowego oraz zakres postępowania wyjaśniającego konieczny do przeprowadzania wskazuje, że organ II instancji nie mógł uzupełnić go we własnym zakresie, gdyż prowadziłby to naruszenia zasady dwuinstancyjności. W świetle przedstawionych wyżej wywodów zasadnicza argumentacja przedstawiona w skardze sprowadzająca się do zakwestionowania prawidłowości zastosowania w sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. okazała się nieuzasadniona. Mając zatem powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.