II SA/Wr 787/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi I. S.A. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania parteru budynku hotelowego oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...]r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. - (dalej DWINB), - podając w podstawie prawnej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - (dalej - k.p.a.), w związku z odwołaniem I. S.A. z siedzibą w Ś., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. - (dalej - PINB), z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania parteru budynku hotelowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadła zaskarżona decyzja. Pismem z dnia 9 stycznia 2012 r. I. S.A wystąpiła do PINB w L. z wnioskiem o legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku hotelowo-socjalnego na budynek biurowo-socjalny na działce nr [...] obręb [...] w Ś. Po przeprowadzeniu w dniu 10 lutego 2012 r. kontroli na przedmiotowej nieruchomości, co potwierdzono stosownym protokołem, zawiadomieniem z dnia 23 lutego 2012 r. poinformowano o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania parteru budynku hotelowo-socjalnego na biurowo-socjalny. Z kolei w dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego I instancji wydał postanowienie nr[...] , którym wskazując w postawie prawnej art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) wstrzymano użytkowanie pomieszczeń parteru przedmiotowego budynku oraz nakazano I.S.A. przedłożenie w terminie do 30 kwietnia 2012 r.: - opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania, - zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi, - oświadczenia, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - zaświadczenia Burmistrza Ś. o zgodności obecnego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Jak wskazują akta administracyjne sprawy, zobowiązana spółka nie przedłożyła żądanych dokumentów, zaś PINB w L. merytoryczne stanowisko w sprawie zajął w formie decyzji z dnia [...] r., nr[...], którą na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazano I.S.A. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania parteru budynku hotelowego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. W. [...] w Ś. Na uzasadnienie nakazu, odwołując się do ustaleń kontroli, organ wskazał, że pomieszczenia parteru budynku użytkowane są jako biurowe, a pomieszczenia na piętrze są nieużytkowane. Zmiany sposobu użytkowania części budynku dokonywano sukcesywnie w latach 2008 - 2010. W toku postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie budynku hotelowo-socjalnego, ustalono, że wykonano roboty budowlane celem przystosowania obiektu na cele biurowe. Podjęcie na parterze budynku hotelowego działalności biurowej, zdaniem organu spowodowało zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy i higieniczno-sanitarnych, a zatem właściciel dokonał zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, na co nie dokonał zgłoszenia we właściwym organie. Odwołując się do § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75 poz. 690 ze zm.) podano, że budynek hotelowy zaliczony jest do budynków zamieszkania zbiorowego, natomiast budynek biurowy, zgodnie z pkt. 6 rozporządzenia zaliczony jest do budynków użyteczności publicznej. Wobec braku zgłoszenia, do czego obligował art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego lub uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy oraz niewykonania obowiązków zawartych w postanowieniu z dnia [...] r. nr[...], PINB w treści decyzji wskazał na prowadzone działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy, które sprowadzały się do uzyskania informacji m.in. od: Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska Delegatura w L., Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w L., Okręgowego Inspektora Pracy, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. Działania te nie przyczyniły się jednak do uzyskania istotnych informacji o przedmiotowym obiekcie. Podobne działania organ I instancji prowadził w celu uzyskania dokumentacji dotyczącej budowy obiektu, czemu dowodzą wystąpienia do Urzędu Wojewódzkiego we W., Urzędu Gminy L., Archiwum Państwowego oraz Agencji Nieruchomości Rolnych. Finalnie jednak organ uznał, że nie jest możliwe ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu na podstawie dokumentacji archiwalnej pozwolenia na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, natomiast można je określić jedynie na podstawie aktów notarialnych z dnia [...] r. repertorium [...]nr [...] i z dnia [...]r., repertorium [...] nr[...]. Konkludując nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu PINB stwierdził, że użytkowanie budynku jako biurowo-socjalnego w budynku hotelowo-socjalnym byłego Z[...], zmienia sposób jego użytkowania i wpływa na zmianę wymagań stawianych temu obiektowi, dotyczących przede wszystkim bezpieczeństwa jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Charakter wprowadzonych zmian wypełnia przesłanki określone w definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z kolei niedokonanie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania ani nieuzyskania pozwolenia na budowę, a także niewykonanie nakazu zawartego w postanowieniu skutkuje zastosowaniem art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. I.S.A. w odwołaniu od decyzji wniosła o jej uchylenie jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 71 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § k.p.a. Twierdzenia odwołania zostały oparte na stanowisku, że organ poza aktami notarialnymi nie dysponuje dokumentami związanymi z przeznaczeniem tego budynku do użytkowania. Dodatkowo w decyzji wskazał on, że nie jest możliwe, aby ustalić pierwotny sposób użytkowania na podstawie dokumentacji archiwalnej pozwolenia na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku warsztatowego. Nadto skoro nie zostało ustalone przeznaczenie obiektu, zaskarżona decyzja narusza porządek prawny, skoro nie wiadomo do jakiego sposobu poprzedniego użytkowania parteru budynku ma zostać ten obiekt przywrócony. DWINB w decyzji z dnia [...] r., nr [...] uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji opisał dotychczasowy tok postępowania, w tym istotne ustalenia i motywy decyzji pierwszoinstancyjnej. Następnie przeprowadzono analizę przepisów prawa materialnego dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, by następnie uznać, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest przedwczesne z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym wykazania zaistnienia zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ II instancji stanął na stanowisku, że przepisy prawa materialnego nie zawierają enumeratywnego katalogu przypadków stanowiących zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu przepisów Prawa budowanego, co powoduje konieczność indywidualnej oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu wymagał zgody właściwego organu. Analizy organu wymaga czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części określonej działalności wpływa na zmianę wymagań stawianych temu obiektowi, dotyczących przede wszystkim bezpieczeństwa jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Organ powinien ustalić czy w wyniku zmiany w zakresie faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz w art. 5 Prawa budowlanego warunków technicznych i użytkowych tego obiektu. Zdaniem organu II instancji w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...]r. organ I instancji zobowiązany był udowodnić, że podjęte przez inwestora działania wypełniają dyspozycję art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a tego nie uczynił. Podzielając zarzuty odwołania związane z nieudowodnieniem zmiany sposobu użytkowania części obiektu, podano, że stanowisko PINB w L., wobec nieuzyskania innych dowodów oparte zostało wyłącznie na stwierdzeniu, że użytkowanie budynku jako biurowo-socjalnego w budynku hotelowo-socjalnym byłego Z[...] zmienia sposób jego użytkowania i wpływa na zmianę wymagań stawianych temu obiektowi, dotyczących przede wszystkim bezpieczeństwa jego dalszego użytkowania. Kontynuując uzasadnienie decyzji organ odwoławczy odniósł się do twierdzeń odwołania i wykluczył zasadność wniosku o umorzenie postępowania. Zauważył, że brak dokumentów związanych z obiektem budowlanych nie czyni postępowania bezprzedmiotowym, gdyż należy prowadzić postępowanie w oparciu o inne dowody jak np. inne dokumenty, czy zeznania świadków. Wskazano również na istniejące w aktach administracyjnych dowody z aktów notarialnych, które zdaniem organu, jako dokumenty urzędowe, stanowią dowód na to co zostało w nich zaświadczone. I. S.A. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wywiodła skargę na decyzję DWINB wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Żądania skargi poparto zarzutami naruszenia prawa materialnego i przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 72 ust 1 pkt 2 oraz art. 71a ust 1 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez nienależyte ich zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji z jednoczesnym umorzeniem postępowania lub rozpoznania sprawy w trybie art. 136 k.p.a., a także naruszenie art. 7, art. 8, art. 12 art. 76 § 1 oraz art. 107 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia zarzutów strony skarżącej podniesionych w odwołaniu i naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, nieposługiwanie się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy oraz nienależyte uzasadnienie decyzji. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na nierozróżnienie przez organ odwoławczy postępowania prowadzonego w sprawie robót budowlanych w przedmiotowym budynku od postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania, którego inicjatorem nie była spółka. Zdaniem skarżącej, skoro organ wskazał, że nie jest możliwe ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania, nie istniały podstawy do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Nadto jako sprzeczne uznane zostało stanowisko organu II instancji, który czyniąc zarzut organowi I instancji niewykazania zmiany sposobu użytkowania podał, że decyzja została wydana wobec zaniechania przez inwestora obowiązku nałożonego w postanowieniu. Opisując przesłanki zmiany sposobu użytkowania na tle przepisów prawa materialnego i orzecznictwa skarżąca zwróciła uwagę na konieczność jednoznacznego i niewątpliwego wykazania tego faktu, co w sprawie nie miało miejsca czyniąc wydane w toku postępowania postanowienie, jak też samo postępowanie bezprzedmiotowym. Kolejno autor skargi zakwestionował nie tylko zaistnienie w stanie faktycznym sprawy zmiany sposobu użytkowania, ale także możliwość wywodzenia tego faktu z dowodu w postaci aktu notarialnego, jako że ustalenia organu winny zmierzać do porównywania decyzji o pozwoleniu na budowę czy pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania ze stanem aktualnym. Ponadto nawet zmiana polegająca na zmianie kategorii obiektu nie musi być zmianą sposobu użytkowania, gdyż o tym decyzje zmiana parametrów bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno- sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układ obciążeń. Zdaniem skarżącej spółki organ II instancji nie wykazał aby zaistniały przesłanki nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwiło rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ani też aby nastąpiła konieczność uzupełnienia dowodów w takim zakresie, w takim zakresie, który nie mieściłby się w zakresie określonym normą z art. 136 k.p.a. Stąd też rozstrzygnięcie poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ma cechy dowolności i nie jest oparte w przepisach prawa. Podobne podłoże miały zarzuty skargi związane z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. DWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację zamieszczoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje tylko legalność zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodność z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), (dalej - p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy zostanie stwierdzone naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja DWINB z dnia [...] r. nr [...] uchylająca w całości decyzję PINB z dnia [...] r. nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zwracając szczególną uwagę na ustalenia jakie poczynił organ I instancji przed wydaniem decyzji, jak też materiał dowodowy zebrany w toku postępowania przez ten organ, poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej, w ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organ administracyjny II instancji ustalił bowiem istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosował prawidłową podstawę prawną, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Kluczową sprawą wydaje się odniesienie do skutku jaki rodzi wydanie w trybie odwoławczym decyzji zawierającej w podstawie prawnej art. 138 § 2 k.p.a. Otóż tego rodzaju rozstrzygnięciem organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga zatem sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Poza wskazaniem kierunku w jakim winno zostać przeprowadzone postępowanie wyjaśniające organ odwoławczy nie posiada kompetencji do kreowania ocen prawnych niezbadanych jeszcze aspektów postępowania, gdyż jest do tego uprawniony wyłącznie organ I instancji. Innymi słowy organ ponownie rozpatrujący sprawę nie jest związany wykładnią prawa materialnego przeprowadzoną w decyzji kasacyjnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 796/12). Decyzja uchylająca rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjnej i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Tak więc, organ odwoławczy podejmując taką decyzję nie może wyrażać poglądów co do prawa materialnego, albowiem to nie mieści się w zakresie zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. O treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z przyczyn procesowych, decyduje bowiem tylko i wyłącznie organ pierwszej instancji, zaś organ II instancji nie może dokonywać ocen merytorycznych przesądzających o treści tej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 766/13). Mając na uwadze skutek procesowy jako rodzi wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaznaczyć należy że sprawa musi zostać zbadana po raz kolejny przez organ I instancji, który przy zachowaniu wszelkich norm procedury administracyjnej zbierze niezbędny materiał dowodowy, a następnie wyda rozstrzygnięcie uwzględniające aspekt prawnomaterialny sprawy. W tych okolicznościach, skoro niejako na nowo otwiera się dla organu I instancji droga skorzystania z wszelkich prawnie dopuszczalnych możliwości dowodowych, również sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, ze względu na ryzyko przedwczesnego ocenienia sprawy. Nadto nie jest ani rolą ani uprawnieniem sądu zastępowanie organu czy organów w realizacji przypisanych im zadań. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Na gruncie powyższych rozważań należy ocenić legalność stanowiska organu odwoławczego, który uznał, że PINB w L. w toku postępowania naruszył reguły postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym wykazania zaistnienia zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i z tej przyczyny wydana przez organ I instancji decyzja jest przedwczesna. Zauważyć w tym miejscu wypada, że w toku prowadzonego na przestrzeni lat 2012-2014 postępowania, organ I instancji mimo podejmowania prób uzyskania dokumentów świadczących o ostatnim legalnym sposobie użytkowania części obiektu, jednoznacznego dowodu w tym zakresie nie uzyskał. Jedynym dowodem, który zresztą legł u podstaw wydanej decyzji, a na etapie odwołania i skargi do sądu jest przez stronę mocno kwestionowany, są akty notarialne. Uwzględniając restrykcyjny charakter nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, nie można tracić z pola widzenia konieczności bezwzględnego wykazania przez organ decyzyjny naruszenia norm prawa materialnego, co z kolei wiąże się ściśle z takim ustaleniem stanu faktycznego sprawy i uzyskaniem tego rodzaju dowodów, które słuszność stanowiska organu w sposób czytelny i jasny potwierdzą. W niniejszej sprawie organ II instancji dostrzegając ową zależność procesową zwrócił uwagę na konieczność dokonania ,,indywidualnej oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu wymagał zgody właściwego organu". Jak wskazuje materiał dowodowy sprawy i treść decyzji PINB w L., rozważań w tym zakresie na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie przeprowadzono. Organ II instancji zdaje się ukierunkowywać postępowanie dowodowe na analizę przesłanek zmiany sposobu użytkowania obiektu wskazanych w treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Podobnie zresztą skarżącą spółka redagowała zamieszczone w odwołaniu zarzuty względem decyzji pierwszoinstancyjnej. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uznał te twierdzenia za uzasadnione, spółka czyni z kolei zarzut organowi odwoławczemu, że w oparciu o już zebrany materiał dowodowy powinien on umorzyć postępowania. Ten zarzut skargi, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, jest chybiony. Po pierwsze, o czym była już mowa, materiał dowodowy sprawy jest niewątpliwie skromny. Po wtóre, istotnych danych nie zebrał organ I instancji mimo kilkuletniego prowadzenia postępowania. Po trzecie wreszcie, skoro postępowanie dowodowe ma być prowadzone odnośnie potwierdzenia lub zaprzeczenia samowolnej zmiany użytkowania, a więc najistotniejszej w sprawie kwestii, to taki zakres postępowania ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. To z kolei stanowi samodzielną przesłankę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. Wprawdzie, zgodnie z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, na co zresztą powołuje się skarżąca spółka, jednakże przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O tym, czy organ odwoławczy winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, czy przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji decyduje zatem głównie zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia danej sprawy. Jeżeli konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest na tyle szeroki, że ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, należy przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. II SA/Bk 134/12). Nie ma więc racji skarżąca, że możliwość zakończenia sprawy istniała na etapie postępowania odwoławczego, które można było jedynie uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a. Sąd nie podziela również zarzutu skargi, że DWINB nie wskazał ani przesłanek ani konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Wydaje się wręcz przeciwnie, że jest to istotą zapadłej decyzji kasacyjnej i jednocześnie mankamentem decyzji PINB z [...]r. Organ II instancji nie mógł przecież przeprowadzić całego postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie. Trudno byłoby uznać wówczas aby została zachowana kluczowa zasada procesowa w postaci dwuinstancyjności postępowania określona w art. 15 k.p.a. Zdaniem Sądu nie znajdują także potwierdzenia zarzuty oparte na naruszeniu art. 7 i art. 8 k.p.a. Nie doznały uszczerbku zasady praworządności, prawdy obiektywnej czy prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Właściwe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji, w sytuacji gdy stwierdzono niekompletność postępowania dowodowego i konieczność jego uzupełnienia, jest też pośrednio realizacją wskazanych zasad procesowych. Przyjdzie wreszcie odnieść się do zarzutów związanych z nieprawidłowym uznaniem przez organ, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu prowadzone jest na wniosek strony, w sytuacji gdy jest ono prowadzone z urzędu oraz, że organ w sposób błędny uznał, że akt notarialny może stanowić podstawę do ustalenia legalności sposobu użytkowania budynku. Skoro w niniejszej sprawie wydane zostało rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, co zdaniem Sądu znajdowało podstawy faktyczne i prawne, strona zapewne będzie miała możliwość ponownego zwrócenia uwagi na powyższe zagadnienia w toku postępowania. Zauważyć jednak trzeba, że sam tryb wszczęcia postępowania z urzędu czy na wniosek w realiach niniejszej sprawy jest mało istotny. Organ II instancji kwestionowanemu przez skarżącą określeniu nie nadał żadnego znaczenia prawnego, czy też faktycznie okoliczność ta znaczenia prawnego mieć nie mogła. Otóż w myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie administracyjnym utrwalił się z kolei pogląd, że ze względu na policyjny charakter czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, to niewątpliwie postępowanie tych organów wszczynane jest wyłącznie z urzędu, por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (sygn. akt II SA/Op 64/12), - LEX nr 1163187. Oczywiście zasada ta nie dotyczy postępowań stricte wnioskowych, jak chociażby w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu. Tak więc nawet w przypadku zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji zapisów nieprecyzyjnie odnoszących się do trybu wszczęcia postępowania w sprawie, należy raczej traktować to jako nieścisłość czy uchybienie organu, które jednakże pozostaje poza wpływem na formalnoprawną ocenę zaskarżonej decyzji. Istotnie, mając zapewne na względzie treść zarzutów odwołania, DWINB w uzasadnieniu decyzji wyraził pogląd dotyczący zagadnienia aktu notarialnego jako dowodu w postępowaniu administracyjnym. W motywach skargi wskazuje się na błędne zastosowanie art. 76 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że akt notarialny można uznać, za potwierdzenie legalności określonego sposobu użytkowania obiektu. Zarzut ten okazuje się nietrafny, chociażby z tego powodu, że to nikt inny jak organ I instancji uznał ów dokument za wystarczający do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu. DWINB zaś nie podzielając tego stanowiska zauważył, że należy przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia zbadać istnienie przesłanek zmiany sposobu użytkowania na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Względem możliwości uznania aktu notarialnego jako dowodu w sprawie, DWINB w uzasadnieniu decyzji zamieścił stanowisko, które było w istocie odniesieniem się do twierdzeń odwołania. Wobec zasady swobodnej oceny dowodów, trudno też uznać, aby stanowisko organu II instancji rodziło szczególnego rodzaju wyznacznik dla PINB w L. przy ponownym badaniu sprawy. Okoliczność ta jest tym bardziej obojętna dla ostatecznego kształtu decyzji jaka winna zapaść w sprawie, że owszem organ II instancji wskazał kierunki w jakich należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, bez ingerowania w metodologię samego postępowania dowodowego, czy konkretne dowody. Zapewne organ II instancji nie przeprowadził takiego zabiegu, z przyczyn, o których była już wyżej mowa, a które wykluczają taką możliwość. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy uzasadnione jest twierdzenie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i to w znacznej części i będzie ono miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dostrzegalne na poziomie postępowania pierwszoinstancyjnego uchybienia w zakresie naruszenia prawa procesowego oraz ich rodzaj są na tyle poważne, że uzasadnione jest twierdzenie, że mają one istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Natomiast podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej zamiast samodzielnego wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji merytorycznej okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed tym organem zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Mające natomiast zastosowanie w sprawie przepisy zostały także należycie zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się też naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.