II SA/Wr 79/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi E. G. M. Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania dotyczącego rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie naliczenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie bez wymaganej koncesji kopaliny pospolitej metodą odkrywkową I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego kwotę 357,00 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. - dalej ,,SKO’’, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a , po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy postanowienie SKO w L. z dnia [...] r. nr [...] . Oprotestowanym w trybie odwoławczym postanowieniem SKO w L. odmówiło zawieszenia postępowania dotyczącego odwołania E. G. M. Sp. z o.o. w L. od decyzji Starosty G. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie naliczenia E. G. M. Sp. z o.o. w L. opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie bez wymaganej koncesji kopaliny pospolitej. Stan faktyczny sprawy poprzedzający wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia kształtował się następująco. Starosta G. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydobywania przez E. G. M. Sp. z o.o. z siedzibą w L. kopaliny pospolitej (piasku) metodą odkrywkową na działkach nr[...],[...] i [...] obręb S., gmina N. w okresie od czerwca do października 2011 r., bez wymaganej koncesji. Po ustaleniu stanu faktycznego sprawy w dniu [...] r. Starosta G. wydał decyzję nr [...] którą na podstawie art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit.b i art. 86 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.) nałożył na Spółkę opłatę eksploatacyjną. W sentencji decyzji podano wysokość opłaty w kwocie 15 215 850 zł wskazując na wydobycie 372 937,5 tony kopaliny. Jednocześnie podano, że wpłata kwoty winna nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, przy czym 60% kwoty tj. 9 129 510 zł należy wpłacić na konto Gminy N., natomiast 40% kwoty tj. 6 086 341 zł należy wpłacić na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Zobowiązana złożyła odwołanie od wyżej opisanej decyzji zawierając w nim wniosek o zawieszenie postępowania. W motywach środka odwoławczego uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania podano zaistnienie przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Odnosząc się do treści decyzji Starosty G. naliczającej opłatę eksploatacyjną z tytułu wydobywania kopaliny bez koncesji wskazano, że w zakresie wydobywania kopaliny z działki nr [...] toczy się postępowanie w toku instancji, bowiem E. G. M.Sp. z o.o złożyła odwołanie od decyzji Starosty G. z dnia [...] r. odmawiającej udzielenia koncesji z powodu wyczerpania złoża. Odwołanie to zostało przekazane przez SKO do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Koniecznym jest więc przed rozpatrzeniem sprawy polegającej na naliczeniu opłaty za wydobycie bez koncesji uprzednie rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie udzielenia koncesji, które jest prowadzone przez inny organ - Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. W ocenie wnioskodawcy postępowanie dotyczące udzielenia koncesji stanowi zagadnienie wstępne dla rozpoznania sprawy dotyczącej naliczenia opłaty z tytułu wydobywania kopaliny bez koncesji, gdyż w przypadku wzruszenia decyzji odmawiającej przyznania koncesji naliczenie opłaty eksploatacyjnej stanie się nieuprawnione. Ponadto we wniosku podano, że wykonanie decyzji naliczającej opłatę w wysokości 15 215 850 zł grozi E. G.M. Sp. z o.o. spowoduje niepowetowaną szkodą w postaci zagrożenia niewykonania bieżących zobowiązań pieniężnych oraz konieczność redukcji zatrudnienia. SKO w L. w dniu [...] r. wydało postanowienie nr[...] , którym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 k.p.a. odmówiło zawieszenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania E. G. M. Sp. z o.o. od decyzji Starosty G. z dnia [...] r. nr [...] W uzasadnieniu postanowienia wyrażono pogląd o braku przesłanek uprawniających do zawieszenia postępowania. Kolegium nie dopatrzyło się związku przyczynowego pomiędzy nierozpatrzeniem odwołania E. G. M. Sp. z o.o. od decyzji Starosty G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego metodą odkrywkową, ze złoża ,,S.[...]" na części działki nr [...] obręb S. o powierzchni 1,3467ha, a rozpatrzeniem sprawy w przedmiocie ustalenia Spółce opłaty eksploatacyjnej za wydobycie bez wymaganej koncesji 373.937,5 tony kopaliny pospolitej (piasku) metodą odkrywkową na działkach nr [...],[...] i [...] obręb S., gmina N. Zdaniem Kolegium według stanu prawnego obowiązującego w dacie złożenia wniosku przez E. G. M. Sp. z o.o. o udzielenie przez Starostę G. koncesji na wydobywanie kruszywa art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 10, poz. 1447 ze zm.) stanowił, że uzyskanie koncesji wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin, wydobywania kopalin ze złóż, bezzbiornikowego magazynowania substancji oraz składowania odpadów w górotworze, w tym w podzielonych wyrobiskach górniczych. W tych okolicznościach za błędne uznano poglądy pełnomocnika Spółki wskazującego na potwierdzenie przez dyspozycję art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zasadności wniosku o zawieszenie postępowania. Regulacje te dotyczą zasad załatwiania spraw przedsiębiorców przez organy administracji publicznej. Co prawda z art. 9 ustawy wynika, że jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, zauważono jednak, że przepis zawiera także klauzulę ,,chyba, że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej". Odnosząc się w uzasadnieniu postanowienia do zagadnienia zawisłości odrębnego zagadnienia przed sądem wskazano, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, wbrew twierdzeniom pełnomocnika nie zawisła sprawa odwołania Spółki od decyzji Starosty G. z dnia [...] r. lecz w związku z wniesieniem odwołania przed sądem zawisła sprawa sporu kompetencyjnego pomiędzy Kolegium a Wojewodą D., rozstrzygnięta w dniu 11 września 2012 r. (sygn. akt II GW 7/12). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenia art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez nieuwzględnienie okoliczności uzyskania koncesji. W motywach skargi przedstawiano szereg poglądów prawnych wskazujących w szczególności na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym oraz uzasadniających zarzut naruszenia przepisów ustawy o swobodzie gospodarczej. Argumentację poparto orzecznictwem sadów administracyjnych oraz literaturą prawniczą w tym zawartą w komentarzach do k.p.a. SKO w L. w dniu [...] r. wydało postanowienie nr[...], którym utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium uznało, że argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odpowiadają argumentom zawartym w pierwotnym wniosku Spółki o zwieszenie postępowania. Podzielając zasadność odmowy zawieszenia postępowania stwierdzono, że zawieszenie postępowania może nastąpić tylko w przypadku wystąpienie łącznie trzech przesłanek, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu nie występował w sprawie związek przyczynowy pomiędzy rozpatrzeniem odwołania od decyzji dotyczącej nałożenia opłaty z tytułu wydobywania kopaliny a postępowaniem w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywania kruszywa naturalnego. Nie podzielono także stanowiska Spółki dotyczącego naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, na wyżej opisane postanowienie reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego H. S. E. G. M. Sp. z o.o. podniosła zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, art. 11 i 46 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Zarzuty skargi opierają się na rozbudowanej argumentacji zawartej zarówno w samym wniosku o zawieszenie postępowania jak też we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca podaje, że nierozpoznanie wniosku o udzielenie koncesji w prawem przewidzianym terminie przez organ koncesyjny powoduje skutek w postaci uznania udzielenia koncesji, co z kolei podważa zasadność nałożenia opłaty z tytułu wydobywania kruszywa bez koncesji. Dodatkowo Spółka niezmiennie dopatruje się związku przyczynowego pomiędzy postępowaniami uzasadniającego konieczność zawieszenia postępowania. SKO w L. w odpowiedzi na skargę opisało dotychczasowy tok postępowania przytaczając równocześnie argumentację wskazującą na zasadność utrzymania w mocy postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych względów niż w niej wskazane. Na wstępie zauważyć należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO w L. z dnia [...]r. nr [...] utrzymujące w mocy, w ramach rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowienie SKO w L. z dnia [...] r. nr [...]. Postanowienia te nie stanowią merytorycznego rozpatrzenia sprawy w znaczeniu procesowym lecz mają wypadkowy charakter, gdyż ich przedmiotem jest wniosek E.G. M. Sp. z o.o. o zawieszenie postępowania. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie wydane w trybie odwoławczym obarczone jest wadą proceduralną. W myśl z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zasadą jest także, że stosownie do art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a w przypadku postanowień wydawanych w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze zamiast zażalenia stosuje się wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei w myśl jednak art. 101 § 3 k.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Ocena zaskarżonego do Sądu postanowienia dokonywana przy zastosowaniu kryterium legalności musi być prowadzona z uwzględnieniem stanu prawnego aktualnego w chwili podejmowania przez organ poddanego kontroli sądowoadministracyjnej aktu administracyjnego. W związku z tym należy zwrócić uwagę, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Treść przywołanego przepisu w praktyce organów administracyjnych prowadziła do przyjęcia, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień dotyczących zawieszenia postępowania. Rozpoznawane były bowiem zażalenia na postanowienia o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o podjęciu zawieszonego postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Analizując stan prawny istniejący w chwili orzekania przez organ nie można tracić z pola widzenia zmiany k.p.a. wprowadzonej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia organu I instancji). Na skutek wyżej wskazanej zmiany modyfikacji uległa treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten w obecnym kształcie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zatem wolą ustawodawcy dokonującego m.in. nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a było ograniczenie przypadków zaskarżania postanowień odnoszących się do zawieszenia postępowania i wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania. W toku instancji zaskarżalne są wyłącznie postanowienia skutkujące wstrzymaniem toku postępowania to jest postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Obecny charakter cytowanego przepisu warunkowany jest chociażby treścią uzasadnienia do projektu ustawy nowelizacyjnej, w którym podano między innymi, iż ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Poza uzasadnieniem do projektu ustawy nowelizującej k.p.a., na ograniczone możliwości zaskarżania środkiem odwoławczym postanowień dotyczących zawieszenia postępowania wskazuje wyodrębnienie w redakcji ww. przepisu expressis verbis postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako tego aktu, na który przysługuje zażalenie. Wobec takiego zapisu przepisu stwierdzić trzeba, że o ile celem ustawodawcy było by poddanie kontroli instancyjnej wszystkich tych postanowień, a za taką interpretacją przepisu art.101 § 3 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu opowiadało się orzecznictwo i doktryna, wówczas zbędna byłaby jego nowelizacja. W doktrynie wskazuje się natomiast, że brak możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania usprawiedliwia potrzeba zachowania zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a., art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a.. Ten ostatni przepis stanowi, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Odnośnie tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Postanowienie odmawiające zawieszenia i o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w k.p.a. po 10 kwietnia 2011 r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię (por. : wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013r., IV SA/Po 991/12). W tym stanie rzeczy przyjąć trzeba, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy k.p.a. nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługiwał. Poprawnym działaniem organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodne z art. 134 k.p.a. było stwierdzenie w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania (zażalenia czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), jako, że art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń). Generalną zasadą procesową dotyczącą organów II instancji jest to, aby w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w pierwszej kolejności badał dopuszczalność zażalenia (w tym przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Skoro zaś w kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z tego powodu, że obowiązujące przepisy prawa nie dawały możliwości wniesienia zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na tle niniejszej sprawy zwrócić należy uwagę na fakt, że SKO wydając postanowienie jako organ I instancji co prawda zwarło pouczenie, że ,,na niniejsze postanowienie zażalenie nie przysługuje", by dalej podać, że strona niezadowolona z postanowienia może zwrócić się do SKO w L., w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z całą pewnością w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z błędnym pouczeniem co do możliwości zaskarżenia postanowienia. Nie można jednak z samego faktu nieprawidłowego wskazania przez organ I instancji uprawnienia do weryfikacji rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym zakładać, że przypisane jej zostało prawem niedopuszczalne uprawnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Wa 2118/11) wskazał, że ,,błędne pouczenie co do prawa wniesienia odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, jednakże nie można w ten sposób ani przyznawać stronie uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania administracyjnego, ani też usankcjonować nieistniejących zasad zaskarżania. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują bowiem organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy winny prawidłowo stosować" - LEX nr 1109197. Jakkolwiek przywołane stanowisko dotyczy odwołania, natomiast w niniejszej sprawie wniesiony środek zaskarżenia polegał na złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przyjąć należy, że zaprezentowana reguła nie obejmuje wyłącznie odwołań lecz ma także zastosowanie do wszystkich prawem przewidzianych środków zaskarżenia. Mając powyższe na względzie Sąd - na podstawie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.