II SA/Wr 80/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka – spr. Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. i A. D. na decyzję Wojewody D. z dnia 30 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego obejmującego magazyn zbożowy wraz z suszarnią zbóż oddala skargę. Decyzją z dnia 30 listopada 2009 r. Nr [...] Wojewoda D., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty J. z dnia 12 listopada 2002 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę pod nazwą "magazyn zbożowy (4 silosy do przechowywania zbóż) wraz z suszarnią zbóż" w miejscowości G. nr [...], zlokalizowanej na działkach nr 211/8 obręb G. dla Gospodarstwa Rolno-Handlowego Sp. z o.o. w G. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja ta została zaskarżona przez A. i A. D. pismem z dnia 27 listopada 2002 r., w którym powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zgłosili wniosek o wznowienie postępowania w powyższej sprawie, z uwagi na to że nie uczestniczyli w tym postępowaniu. Planowana inwestycja, ich zdaniem, pogorszy warunki gospodarowania nieruchomością i spowoduje zacienienie działki nr 211/5 oraz pogorszy środowisko naturalne przez pylenie, hałas, drgania i dymienie, co narusza ich uzasadnione interesy prawne w rozumieniu art. 5 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia 24 czerwca 2003r. (nr [...]) Starosta J. udzielił pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji. Na skutek wznowionego postępowania decyzją Starosty J. z dnia 5 maja 2004 r. Nr 86/2004 stwierdzono, że decyzja z dnia 12 listopada 2002 r.(nr [...]) wydana została z naruszeniem prawa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), lecz odmówiono uchylenia tejże decyzji. Na skutek odwołania decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy przez Wojewodę D. decyzją z dnia 30 czerwca 2004 r.(nr [...]). Wymienione decyzje obu instancji administracyjnych zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2005 r. ,sygn. akt II SA/Wr 443/04 z uwagi na fakt, iż decyzja Starosty J. nie zawierała uzasadnienia faktycznego i prawnego. Skargę kasacyjną w tej sprawie złożył inwestor. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 279/06 skargę kasacyjną oddalił. W ponownie prowadzonym wznowionym postępowaniu Starosta J. wydał decyzję z dnia 26 lutego 2008r. Nr [...], w której stwierdził, że decyzja z dnia 12 listopada 2002 r. Nr [...]w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę omawianej inwestycji wydana została z naruszeniem prawa( strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) oraz odmówił uchylenia tej decyzji. Wojewoda D. decyzją z dnia 5 czerwca 2008 r. ( nr [...]) utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 409/08 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody D. z dnia5 czerwca 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty J. z dnia26 lutego 2008 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w momencie złożenia wniosku przez A. i A. D. o wznowienie postępowania decyzja Starosty J. z dnia 12 listopada 2002 r. nr [...] nie była ostateczna. W związku z tym wniesione do organu przed upływem terminu do wniesienia odwołania pismo winno być rozpatrzone jako odwołanie. W piśmie z dnia 29 czerwca 2009 r. A. i A. D. odnieśli się do swojego pisma z dnia 27 listopada 2002r. wskazując, że należy traktować je jako odwołanie od decyzji Starosty J. z dnia 12 listopada 2002 r. nr [...]. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Wojewoda D. powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarte wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r., w którym Sąd wskazał, że wniosek skarżących o wznowienie postępowania został złożony w terminie otwartym do wniesienia odwołania, a zatem jest bezskuteczny i nie mógł spowodować wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Sąd zarzucił także organowi pierwszej instancji, że zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego istotnej treści żądania skarżących zawartego we wniosku, podkreślając przy tym bezwzględny prymat odwołania jako środka umożliwiającego podmiotowi skorzystanie z prawa do dwukrotnego rozpatrzenia tej samej sprawy. Mając na uwadze powyższe zalecenia skarżący w piśmie z dnia 29 czerwca 2009 r. skierowanym do Starosty J. złożyli oświadczenie, że wniesione przez nich podanie z dnia 27 listopada 2002 r. stanowi w istocie odwołanie od decyzji Starosty J. z dnia 12 listopada 2002 r(nr [...]). Zgodnie z art. 28 ustawy—Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. W orzecznictwie sądowym, jak zauważył organ odwoławczy, prezentowany jest pogląd, że w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a ewentualne postępowanie w tym zakresie powinno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. , zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W przedmiotowej sprawie Starosta J. decyzją z dnia 12 listopada 2002 r.(nr [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą "magazyn zbożowy (4 silosy do przechowywania zbóż) wraz z suszarnią zbóż" w miejscowości G. nr [...], zlokalizowanej na działce nr [...] dla Gospodarstwa Rolno-Handlowego Sp. z o.o. w G.. Z decyzji Starosty J. z dnia 24 czerwca 2003 r. Nr [...] ( kopia w aktach sprawy organu odwoławczego) wynika, że udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie wymienionej inwestycji objętej decyzją z dnia 12 listopada 2002 r. o pozwoleniu na budowę. Zważywszy, że nieodzownym warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, w drodze decyzji, jest uprzednie wykonanie robót budowlanych przewidzianych projektem budowlanym zatwierdzonym w decyzji n budowę, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę zostały już wykonane. Z uwagi na przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego za nieuzasadnione organ uznał wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor wykonał roboty budowlane przed uzyskaniem przez decyzję waloru ostateczności. W tych okolicznościach nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego magazynu zbożowego wraz z suszarnią zbóż. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję A. i A. D. zarzucili jej rażące naruszenie szeregu przepisów prawa budowlanego i wskazali, że decyzja podjęta została wbrew zasadom współżycia społecznego. W związku z powyższym proszą Sąd o "szybkie i definitywne rozstrzygnięcie" sprawy prowadzonej przez organy administracyjne ponad 8 lat. Skarżący wskazują, że zaskarżona decyzja "ma niemal tę samą treść co wcześniejsze - uchylone." Podnoszą, że 25 lipca 2002 r. kupili nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] we wsi G.. Już na początku października 2002 r. na sąsiedniej działce rozpoczęto "samowolną budowę suszarni". Śledztwo w tej sprawie prowadzi Prokuratura Rejonowa w L. - Specjalistyczny Dział Śledczy. Skarżący dodają, że w dniu 12 listopada 2002 r. kiedy to wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, suszarnia była już wybudowana. Po samowolnym rozpoczęciu robót PI NB w J. powinien bezzwłocznie zastosować środki przewidziane do likwidacji samowoli budowlanej (pismo skarżących z dnia 29.11.2002 informujące o tym fakcie). Wybudowanie na niewielkiej działce, wśród niskich domów mieszkalnych 28-metrowej wysokości suszarni zakłóciło spokój mieszkańców i ład przestrzenny, zwiększyło ruch ciężkich pojazdów, stworzyło duże zagrożenie bezpieczeństwa (wybuchy, pożar). Hałas emitowany przez instalację wielokrotnie przekracza dopuszczalne normy. Dlatego też skarżący żądają przywrócenia takiego stanu środowiska naturalnego, jaki istniał na ich posesji przed październikiem 2002 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł ojej oddalenie. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło "do nieporozumienia". Zaskarżona bowiem decyzja Wojewody D. z dnia 30 listopada 2009 r. uchyliła w całości decyzję Starosty J. z dnia 12 listopada 2002 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na sporną budowę oraz umorzyła postępowanie pierwszej instancji z uwagi na fakt, iż inwestor wykonał roboty budowlane przed uzyskaniem przez decyzję organu I instancji waloru ostateczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 wyżej powołanego aktu). Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania jest badanie legalności decyzji Wojewody D. z dnia 30 listopada 2009 r. (nr [...]) uchylającej w całości decyzję Starosty J. z dnia 12 listopada 2002 r. (nr [...]) wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającą Gospodarstwu Rolno-Handlowemu Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego obejmującego magazyn zbożowy (4 silosy do przechowywania zbóż) wraz z suszarnią w miejscowości G. (dz. nr [...]. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30". Jak z powyższego wynika, już nawet samo literalne brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę musi mieć walor ostateczności, aby mogło nastąpić rozpoczęcie robót budowlanych. W rozumieniu powyższego przepisu rozpoczęcie robót budowlanych następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy ( art. 41 ust. 1 ). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Wr 409/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Wojewody D. z dnia 5 czerwca 2008 r. (nr [...]) i poprzedzającą ją decyzję Starosty J. z dnia 26 lutego 2008 (nr [...]) wydane w trybie wznowieniowym. Sąd stwierdził, że w chwili złożenia przez skarżących pisma z dnia 29 listopada 2002 r., decyzja Starosty J. (z dnia 12 listopada 2002 r. nr [...]) nie była ostateczna, a ustawowy termin do wniesienia odwołania od niej warunkujący ostateczność upłynął dopiero z dniem 3 grudnia 2002 r. Należy również podkreślić, że w sprawie tej bezsporne jest także, iż inwestycja objęta przedmiotowym postępowaniem została już zrealizowana przed dniem 24 czerwca 2003 r. , o czym świadczy treść decyzji Starosty J. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie omawianej inwestycji. W rezultacie organ odwoławczy uznał postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę za bezprzedmiotowe i uchylił decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie przed tym organem w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Takie rozstrzygnięcie należy uznać za prawidłowe. Organy orzekające w sprawie obowiązane są bowiem uwzględniać zmiany zarówno stanu prawnego jak i faktycznego sprawy zaistniałe w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie niewątpliwie nastąpiła zmiana stanu faktycznego postępowania w czasie zawisłości sprawy, która miała wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło słusznie do umorzenia postępowania. W trakcie bowiem prowadzenia postępowania administracyjnego, po wydaniu decyzji przez organ I instancji (jak wykazują akta sprawy - decyzji jeszcze nieostatecznej) zrealizowana została przez inwestora w całości inwestycja, która objęta była wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, skoro obiekty budowlane objęte wnioskiem już istnieją i są użytkowane, nie ma materialnoprawnych podstaw dla organu architektoniczno-budowlanego do władczego (w formie decyzji administracyjnej) ingerowania w tym zakresie w sytuację jednostki. Innymi słowy jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne organu - pozytywne czy też negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Oznacza to, że postępowanie z wniosku Gospodarstwa Rolno-Handlowego Sp. z o.o. w G. o wydanie decyzji pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe, a sprawa mogła być zakończona jedynie w sposób formalny poprzez umorzenie postępowania. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy postępowanie. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani pozostawione do uznania organu. W przypadku stwierdzenia przez organ bezprzedmiotowości postępowania organ administracyjny jest zobowiązany do jego umorzenia. Ustalenie istnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania stwarza zatem obowiązek zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie, gdyż dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej wpływ na wynik sprawy. Argumenty podnoszone przez skarżących, jakoby sprawa (po 8 tatach jej prowadzenia) dalej nie została załatwiona przez organy architektoniczno- budowlane, nie mogą zostać uznane za słuszne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że postępowanie przed organami administracji architektoniczno-budwlanej toczy się wyłącznie do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Organ architektoniczno-budowlany do którego wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę ma obowiązek wykonać szereg czynności zmierzających do zatwierdzenia projektu budowlanego i wyrażenia zgody na realizację inwestycji. Dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego inwestor może przystąpić do realizacji inwestycji. Zupełnie inna jest sytuacja, gdy inwestycja – tak jak w niniejszym przypadku – została już zrealizowana na podstawie decyzji organu I instancji rzekomo ostatecznej. W takim przypadku dla ostatecznego załatwienia sprawy – jak tego domagają się skarżący - zastosowanie mogłyby znaleźć przepisy art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1, które stanowią podstawę do prowadzenia postępowania dotyczącego realizacji inwestycji w przypadku innym niż w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ust. 1 – Prawa budowlanego. Jednakże ocena i stosowne odrębne postępowanie w tym zakresie nie należą już do organu architektoniczno-budowlanego, lecz do innego organu, tj organu nadzoru budowlanego. Powyższe uwagi nie zmieniają jednakże konkluzji Sądu, że zaskarżona decyzja Wojewody D. uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie przed tym organem w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę są zgodne z prawem, co powoduje konieczność oddalenia skargi. Podkreślenia wymaga również to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest sądem rozstrzygającym sprawę administracyjną co do istoty ( niejako za organy), lecz sądem kasacyjnym, w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przez organy rozstrzygające sprawę w formie decyzji. Dlatego też nie może zostać uwzględniony wniosek skarżących o definitywne rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd poprzez przywrócenie stanu nieruchomości sprzed października 2002 r. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.