II SA/Wr 806/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pawłowska (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Ś. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 15 września 2025 r. nr IF-O.7821.2.2025.MSZ w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia w całości decyzji o udzieleniu pozwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia 15 września 2025 r. Wojewoda Dolnośląski, po rozpoznaniu odwołania Burmistrza Ś. od decyzji Starosty Ś.(1) (dalej w skrócie jako: "Starosta") nr 110/2025 z dnia 27 lutego 2025 r. (znak: UAB.6740.752.2024) odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia w całości decyzji Starosty Ś.(1) nr 276/2024 z dnia 25 maja 2024 r., którą udzielono Burmistrzowi Ś. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej klasy L w Ś." łączącej ulicę [...] z obwodnicą północną Ś. na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] w km [...]+[...] do granicy pasa drogowego obwodnicy północnej (działka [...]-[...]) wraz z budową infrastruktury technicznej oraz usunięciem kolizji z rowem otwartym, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że opisaną wyżej decyzją z dnia 25 maja 2024 r., Starosta udzielił Burmistrzowi Ś. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej klasy L w Ś." łączącej ulicę [...] z obwodnicą północną Ś. na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] w km [...]+[...] do granicy pasa drogowego obwodnicy północnej (działka [...]-[...]) wraz z budową infrastruktury technicznej oraz usunięciem kolizji z rowem otwartym. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia 2 października 2024 r. Burmistrz Ś. wystąpił do Starosty o wygaszenie na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przedmiotowej decyzji Starosty Ś.(1) wskazując, że Inwestor stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia przesłanki niezbędności zagwarantowania łączności drogowej między ulicą [...], a planowaną obwodnicą północną Ś. Wskazano, że nie wypłacono odszkodowań na rzecz P. S.A. z siedzibą w W., z tytułu utraty prawa własności do działek nr [...], [...], [...] oraz [...], obręb [...], Ś. - miasto. Dodatkowo nie sporządzono protokołu inwentaryzacyjnego z przejętych nieruchomości. W związku z tym podniesiono, że Inwestor nie ma zamiaru realizować inwestycji, na którą udzielono zezwolenia decyzją Starosty Ś.(1) nr 276/2024 z dnia 25 maja 2024 r., co oznacza, że konieczność wypłacenia odszkodowań w takiej sytuacji nie jest w interesie publicznym, gdyż stanowiłoby to niecelowe i niegospodarne wydatkowanie środków gminnych. Decyzją nr 110/2025 z dnia 27 lutego 2025 r. (znak: UAB.6740.752.2024) Starosta odmówił stwierdzenia wygaśnięcia w całości decyzji Starosty Ś.(1) nr 276/2024 z dnia 25 maja 2024 r., którą udzielono Burmistrzowi Ś. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej klasy L w Ś." łączącej ulicę [...] z obwodnicą północną Ś. na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] w km [...]+[...] do granicy pasa drogowego obwodnicy północnej (działka [...]-[...]) wraz z budową infrastruktury technicznej oraz usunięciem kolizji z rowem otwartym. Odwołując się od tej decyzji, Burmistrz Ś. podniósł, że nigdy nie wnioskował o udzielenie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji, bowiem wniosek został złożony przez A. H., bez posiadania przez niego stosowanego umocowania do działania w tym zakresie. Ponadto wskazano, że dokonany decyzją Starosty Ś.(1) nr 276/2024 z dnia 25 maja 2024 r. podział działki nr [...] na działki nr [...] oraz [...] jest podziałem sztucznym. Dalej wskazano, że działki nr [...], [...] oraz [...], przed wydaniem kwestionowanej decyzji stanowiły drogę wewnętrzną należącą do P. S.A. z siedzibą w W., wobec czego nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia, że działki przeznaczono pod realizację drogi publicznej. Utrzymując to rozstrzygnięcie w mocy Wojewoda Dolnośląski w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (pkt 1) albo została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 162 § 3 k.p.a.). Tryb ten nie ma zatem na celu usuwania wadliwych decyzji administracyjnych (czemu służy wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną i stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej), zalicza się on bowiem, obok instrumentów uregulowanych przez art. 154, 155 i 161 k.p.a., do nadzwyczajnych środków prawnych umożliwiających wzruszenie decyzji ze względów celowościowych. Wzmiankowany mechanizm ukierunkowany jest na porządkowanie obrotu prawnego poprzez pozbawianie bytu rozstrzygnięć aktualnie niecelowych, a więc takich, które utraciły sens ze względu na następczą zmianę elementów stosunku administracyjnoprawnego nawiązanego na ich podstawie. Jak dalej wyjaśniał Wojewoda, organ administracji publicznej, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 k.p.a., jest zobowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. W rozpoznawanej sprawie strona domaga się wygaszenia decyzji z uwagi na jej bezprzedmiotowość. W związku z tym organ odwoławczy wyjaśnił – powołując się szeroko zarówno na literaturę przedmiotu jak i orzecznictwo sądowoadministracyjne - że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wydanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje on taki skutek. Wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego. W dalszej kolejności, odnośnie do decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, Wojewoda podniósł, że specustawa drogowa stanowi akt prawny zawierający rozwiązania szczególne w stosunku do regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418), dalej: p.b., oraz innych aktów prawnych normujących problematykę procesu inwestycyjno-budowlanego, którego celem jest uproszczenie i przyspieszenie realizacji przedsięwzięć obejmujących budowę dróg publicznych. Postępowanie prowadzone w trybie tej ustawy, dotyczące wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, łączy w sobie elementy, które co do zasady stanowią przedmiot odrębnych procedur rozstrzyganych odrębnymi decyzjami administracyjnymi. W konsekwencji, organ administracji publicznej, wydający decyzję na podstawie przepisów specustawy drogowej, w istocie wydaje decyzję zintegrowaną, w której rozstrzyga o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej, wyznaczeniu granic pasa drogowego i zatwierdzeniu podziału geodezyjnego nieruchomości znajdujących się w jego liniach rozgraniczających, wskazuje które z wydzielonych geodezyjnie działek gruntu, niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia, podlegają wywłaszczeniu, a także udziela zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz zatwierdza projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany (uprzednio projekt budowlany). Decyzja wydawana w trybie specustawy drogowej wywołuje więc szersze skutki prawne niż typowa decyzja uprawniająca. Jej efektem jest bowiem nie tylko sama możliwość budowy (przebudowy, remontu) drogi publicznej, lecz także m.in. zmiana struktury geodezyjnej nieruchomości i połączone z nią wywłaszczenie. W szczególności, zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, wskazane przez inwestora nieruchomości lub ich części, stają się z mocy prawa własnością odpowiedniego podmiotu publicznego (Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego) z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jednocześnie, zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, za przejęte w trybie tej ustawy nieruchomości należne jest odszkodowanie dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Odnosząc się do realiów rozpoznawanej sprawy Wojewoda podniósł, że Starosta Ś.(1) decyzją nr 276/2024 z dnia 25 maja 2024 r. udzielił Burmistrzowi Ś. zezwolenia na realizację określonej inwestycji drogowej, która miała zostać zrealizowana na działkach nr [...] (po podziale dz. nr [...] oraz dz. nr [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], Ś. - miasto. Na mocy wskazanej decyzji doszło do zmiany struktury geodezyjnej działek nr [...], [...], [...], stanowiących własność P. S.A. z siedzibą w W., które stały się własnością Gminy Ś. Dodatkowo działki gruntu nr [...] i nr [...] zostały w tym celu wydzielone wzmiankowaną decyzją - odpowiednio - z nieruchomości obejmującej działkę gruntu nr [...], stanowiącej własność P. S.A. z siedzibą w W. Wydzielona działka nr [...] stała się własnością Gminy Ś. Pozostałe z wymienionych wyżej działek zostaną czasowo zajęte na czas realizacji inwestycji drogowej, w celu przebudowy rowu kolidującego z planowana inwestycją (zob. s. 4 decyzji Starosty Ś.(1) nr 276/2024 z dnia 25 maja 2024 r.). Jak podkreślił Wojewoda, decyzja Starosty wywołała więc skutki prawne w sferze struktury geodezyjnej nieruchomości, co wynika z projektu budowlanego, bowiem niemalże cała inwestycja została przewidziana do realizacji właśnie na wywłaszczonych działkach gruntu nr [...],[...],[...] oraz [...] (po podziale działki nr [...] i [...]). W konsekwencji, trudno zatem uznać, że decyzja nie spowodowała następstw prawnych i nie została wykonana w istotnej części. W takim stanie faktycznym niedopuszczalnym jest w ocenie organu odwoławczego przyjęcie, że stała się ona następczo bezprzedmiotowa. Faktu tego nie zmienia stanowisko Burmistrza Ś. o rezygnacji z realizacji przedsięwzięcia, na którą udzielono mu zezwolenia wzmiankowaną decyzją, połączone z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji. Wprawdzie w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, w myśl którego rezygnacja z uprawnienia przez stronę powoduje bezprzedmiotowość decyzji, jednakże – jak wyjaśnił organ - dotyczy ono prostych decyzji uprawniających, w związku z tym nie może znaleźć zastosowania na płaszczyźnie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Rozstrzygnięcie to nie sprowadza się bowiem wyłącznie do przyznania inwestorowi uprawnienia (budowy, przebudowy czy remontu drogi publicznej), a jak już szczegółowo wskazano, wywołuje cały szereg innych skutków prawnych, dotykających podmiotów osób trzecich. Dodatkowo Wojewoda Dolnośląski podniósł, że przeciwko uznaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej za bezprzedmiotową, w związku z odstąpieniem przez inwestora od jej wykonania, przemawiają także racje systemowe oraz aksjologiczne. Przede wszystkim, jeżeli chodzi o kwestię rezygnacji z inwestycji celu publicznego, na rzecz której dokonano wywłaszczenia nieruchomości, to sytuacja taka została objęta przez ustawodawcę zakresem zastosowania instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o której mowa w art. 136-142a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145, ze zm.), dalej: u.g.n. Zarówno bowiem w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość ma być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, jak też, kiedy staje się ona zbędna na cel wywłaszczenia tj. jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, wywłaszczona nieruchomość podlega, na wniosek, zwrotowi jej poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Przyjęcie twierdzenia o możliwości zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. prowadziłoby więc do swoistej kolizji obu instrumentów prawnych. Jest to natomiast trudne do zaakceptowania przynajmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji doprowadziłoby do faktycznego odwrócenia jej skutków, a zatem i do swoistego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w nieprzewidzianym prawem trybie. Po drugie, i szczególnie istotne, taki "zwrot" nieruchomości przyjmowałby, w przeciwieństwie do zwrotu normowanego przepisami u.g.n., charakter przymusowy, co stanowiłoby pogwałcenie interesów byłych właścicieli nieruchomości, którzy mogli już dawno spożytkować środki pieniężne otrzymane w ramach odszkodowania za wywłaszczenie (a które musieli by zwrócić), i dla których (jak w niniejszej sprawie) zwrot nieruchomości nie prezentowałby żadnej wartości dodanej. Końcowo w decyzji drugoistancyjnej wskazano na kwestie aksjologiczne, które wykluczają możliwość uznania oświadczenia o rezygnacji z realizacji przedsięwzięcia drogowego jako okoliczność powodującą bezprzedmiotowość decyzji wydanej w trybie specustawy drogowej. Budowa dróg publicznych jest w myśl art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym, którego obowiązek realizacji spoczywa m.in. na gminie (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.). Gmina, jako, w myśl do art. 163 i 164 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), podstawowa jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania publiczne musi dokładać szczególnej rzetelności planując i realizując swoje przedsięwzięcia. Twierdzenie to nabiera szczególnego znaczenia, w sytuacji, gdy cel publiczny ma wiązać się z władczą ingerencją w konstytucyjne chronione prawo własności i inne prawa rzeczowe (art. 63 Konstytucji), a takie znamiona nosi wywłaszczenie na podstawie decyzji wydawanej w trybie specustawy drogowej. Ewentualne, pochopne podjęcie się inwestycji, która w perspektywie czasu okazuje się niezasadna, a z którą to wiązały się działania godzące w sferę konstytucyjne chronionych praw, nie może przynosić dodatkowych, negatywnych następstw dla podmiotów objętych taką ingerencją podmiotu publicznego. Opisana powyżej sytuacja wystąpiłaby jednak w niniejszej sprawie, gdyby ostatecznie przychylić się do żądania wnioskodawcy, ponieważ doszłoby, w przypadku podmiotów wywłaszczonych, do naruszenia ich słusznie nabytych praw (tj. odszkodowania za wywłaszczenie ustalonego ostateczną decyzją administracyjną) bądź ekspektatywy tych praw (uprawnionego oczekiwania na ostateczne ustalenie konstytucyjne zagwarantowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia). Jednocześnie sam fakt, że podmiot publiczny w pierwszej kolejności dokonuje wywłaszczenia w celu publicznym, a następnie arbitralnie odstępuje od jego realizacji w sposób naruszający interesy podmiotów wywłaszczonych, istotnie narusza zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Jak już podkreślono, restytucja praw rzeczowych przysługujących względem wywłaszczonej nieruchomości nie musi być dla osób wywłaszczonych korzystna. Wręcz przeciwnie. Podmioty te mogą nie posiadać środków niezbędnych do dokonania zwrotu odszkodowania, czy w ogóle nie być zainteresowane odzyskaniem nieruchomości, ponieważ ta nie prezentuje już dla nich żadnej wartości, jak w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić, że P. S.A. z siedzibą w W. sprzeciwiają się wygaszeniu decyzji Starosty S.(1) nr 276/2024 z dnia 25 maja 2024 r., co potwierdza, że nie jest ona zainteresowana zwrotem utraconych nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił także, że nieustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości na rzecz P. S.A. z siedzibą w W., niesporządzenie protokołu z inwentaryzacji przejętych nieruchomości oraz nieujawnienie wskazanych powyżej skutków decyzji Starosty S.(1) w księgach wieczystych prowadzonych na nieruchomości obejmujących działki gruntu [...], [...], [...] oraz [...] (po podziale działki nr [...] i [...]) nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Opisane uprzednio podziały oraz wywłaszczenia zostały wywołane decyzją Starosty Ś.(1) nr 276/2024 z dnia 25 maja 2024 r. i są niezależne od działań Inwestora. Reasumując, skoro zatem decyzja Starosty Ś.(1) nr 276/2024 z dnia 25 maja 2024 r., nie stała się bezprzedmiotowa z powodu rezygnacji z realizacji przedsięwzięcia przez Wnioskodawcę (ani też z żadnej innej przyczyny), to nie zachodzi przesłanka do stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji brak jest podstaw, aby badać, czy stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji nakazuje przepis prawa albo czy leży ono w interesie społecznym lub w interesie strony. W ocenie Wojewody, w sprawie nie wystąpiły również okoliczności faktyczne wypełniające hipotezę trzeciej z norm prawnych, wyrażonych w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Opisana powyżej decyzja Starosty Ś.(1) nie została bowiem wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez Wnioskodawcę określonego warunku, który to nie został dopełniony. Zgodnie z art. Ile specustawy drogowej, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, a żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości zamieszczenia w takiej decyzji warunku rozwiązującego bądź zawieszającego, którego brak wypełnienia mógłby zostać sankcjonowany w trybie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie, wszelkie określone w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "warunki" (np. wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa) stanowią w istocie uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a nie warunki, od których dopełnienia zależne jest uzyskanie bądź utrata mocy prawnej decyzji (a to wyłącznie do takich warunków nawiązuję art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wojewoda wskazał też, że w przypadku decyzji wydanej w trybie specustawy drogowej nie znajduje zastosowania art. 37 ust. 1 p.b., w myśl którego, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Nie można tracić z pola widzenia, jak już uprzednio zaznaczono, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wywołuje szersze skutki prawne niż tylko udzielenie pozwolenia na budowę. W konsekwencji nie jest dopuszczalne stwierdzenie jej wygaśnięcia, jeżeli realizacja inwestycji nią objętej nie nastąpiła w terminie 3 lat od dnia, w którym stała się ostateczna (wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2319/16). Organ odwoławczy wskazał też, że zasadniczo żadna regulacja nie przewiduje expressis verbis obowiązku realizacji inwestycji, której dotyczyła decyzja wydana w trybie specustawy drogowej. Należy mieć jednak na uwadze, że w literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko w myśl, którego na inwestorze spoczywa obowiązek wykonania tej decyzji oraz możliwe jest zwalczanie jego bezczynności w tym zakresie (zob. B. Dolnicki, op. cit., pkt 3 i 4). Ponadto powoływanie się na okoliczność, że o udzielenie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji wniosek został złożony przez A. H., bez posiadania stosowanego umocowania do działania w tym zakresie w imieniu Burmistrza Ś. oraz negowanie przyjętych rozwiązań projektowych może co najwyżej świadczyć o potencjalnej wadliwości decyzji Starosty Ś.(1) nr 276/2024 z dnia 25 maja 2024 r., a nie o jej bezprzedmiotowości. Tryb wygaśnięcia decyzji nie ma na celu usuwania wadliwych decyzji administracyjnych. Wojewoda Dolnośląski podkreślił również, że pozostałe podniesione w odwołaniu okoliczności nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy. Powoływanie się na ustalenia z P. S.A. z siedzibą w W. nie stanowią przedmiotu rozpoznania sprawy i nie mogą przesądzać o bezprzedmiotowości poddanej weryfikacji decyzji Starosty. Nie godząc się ze stanowiskiem Wojewody Dolnośląskiego Burmistrz Ś. wniósł do tutejszego sądu skargę, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj: - art. 162 § 1pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie wygaśnięcia decyzji w sytuacji gdy decyzja ta jest bezprzedmiotowa, albowiem droga mająca być przedmiotem jej realizacji jest wyłącznie drogą wewnętrzną kończącą się w polu rolnym, w związku z czym, jej realizacja nie leży w interesie publicznym, natomiast zmiana statusu przedmiotowej drogi nie leży w interesie strony, w związku z czym spełnione zostały przesłanki jej bezprzedmiotowości, skutkujące powinnością stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji; - art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. – zasady prawdy materialnej w administracyjnym postępowaniu, obligującej organ rozpoznający sprawę do wyczerpującej analizy jej stanu faktycznego, następnie dokonania subsumpcji tak ustalonych okoliczności z materiałem normatywnym, wreszcie podjęcia adekwatnego rozstrzygnięcia administracyjnego, w sytuacji gdy skarżący w toku postępowania administracyjnego wykazał, że droga będąca przedmiotem rozstrzygnięcia jest jedynie wewnętrznym elementem osiedla budowanego przez dewelopera, a wykonanie tego odcinka przez skarżącego nie leży w interesie publicznym i nie doprowadzi do zaspokojenia potrzeb komunikacyjnych mieszkańców gminy; - art. 80 k.p.a. tj. zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez przekroczenie jej dopuszczalnych granic przy ocenie okoliczności sprawy, związanych z charakterem drogi będącej przedmiotem decyzji Starosty i przyjęcie, że: a) droga ma charakter publiczny, w sytuacji gdy jest ona stworzona wyłącznie na potrzeby komunikacji wewnętrznej i nie jest przedmiotem realizacji celów publicznych, w związku z czym wydana decyzja jest bezprzedmiotowa, b) planowana droga KDL1 spełnia warunek drogi publicznej i może być realizowana w drodze ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, podczas gdy droga ta zgodnie z planami prowadzi do pól rolnych należących do prywatnego właściciela, nie została uwzględniona w wykazie dróg publicznych gminy jak też i w m.p.z.p. nie jest oznaczona jako droga publiczna, bowiem de facto stanowi drogę wewnętrzną; - art. 32 k.p.a i przyjęcie, że A. H. był prawidłowo umocowanym pełnomocnikiem Gminy Ś. do realizacji zadania, podczas gdy pełnomocnictwo obejmowało jedynie budowę drogi do działki [...] wraz z infrastrukturą techniczną, a tym samym wykonał on część dokumentacji nie mając stosownego umocowania, w związku z czym wydanie decyzji będącej przedmiotem postępowania jako wydanej na wniosek nieuprawnionego podmiotu jest bezprzedmiotowe. Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy orzekające w sprawie wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji dokonały błędnych ustaleń co do charakteru drogi będącej przedmiotem decyzji zrid. Podkreślono, że droga ta nie ma charakteru publicznego, stąd decyzja zezwalająca na jej realizację, nie realizuje celu publicznego. W konsekwencji – w ocenie strony skarżącej – skoro droga ma charakter wewnętrzny i miałaby służyć wyłącznie interesem dewelopera, a nie publicznym, to przyjąć należy, że wywłaszczenie działek na rzecz Gminy Ś. miało charakter jedynie formalny, bowiem nie zostało dokonane na cele publiczne. W takim wypadku, jak podniesiono, nie jest zasadne wypłacanie odszkodowania deweloperowi. Dalej w skardze wywodzono, że A. H., działając jako pełnomocnik Gminy w realizacji inwestycji i uzyskaniu przedmiotowej decyzji zrid, celowo wprowadził w błąd swego mocodawcę co do nazwy inwestycji, doprowadzając w efekcie do realizacji drogi wewnętrznej, a nie publicznej. W ocenie strony skarżącej, skoro pełnomocnik nie był prawidłowo umocowany do reprezentowania Gminy w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji zrid, to strona była de facto pozbawiona udziału w postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a nawet wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia prawa, co z kolei może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując prezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko. Na rozprawie w dniu 3 lutego 2026 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swe stanowiska w sprawie. Pełnomocnik strony skarżącej wskazała dodatkowo, że obecnie P. SA jest w likwidacji i wystawiła sporną działkę na sprzedaż za sumę 62 mln złotych, co wskazuje również na to, że decyzja zrid nie dotyczy realizacji celu publicznego tylko interesu inwestora. Podkreśliła, że projektant A. H., który wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji zrid przekroczył zakres udzielonego pełnomocnictwa, a ponadto był pracownikiem inwestora, reprezentował więc w toku procesu inwestycyjnego obie strony. Dalej wskazał, że w sprawie inwestycji P. SA toczy się obecnie postępowanie sprawdzające w CBA. W ocenie Gminy inwestycja deweloperska nie zostanie zrealizowana. Wskazała, że zgodnie z mpzp sporna droga nie jest drogą publiczną lecz drogą wewnętrzną. Dlatego w takich okolicznościach sprawy nie można mówić aby inwestycja drogowa służyła dobru wspólnemu mieszkańców Gminy. Pełnomocnik organu podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Zauważył, że działka gruntu objęta decyzją zrid nie jest już własnością P. SA, bowiem zostały wywłaszczone sporną decyzja zdrid. Podkreślił także, że w toku postępowania S półka ta sprzeciwiała się stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji. Ponadto wskazał na złożony charakter decyzji zrid. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawę prawną kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) – dalej: k.p.a. Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Zgodnie zaś z art. 162 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Jak wynika z art. 162 § 3 k.p.a. stwierdzenie wygaśnięcia decyzji lub uchylenie decyzji następuje w drodze decyzji. Co zatem niezwykle istotne i wymaga podkreślenie już na początku rozważań, tryb stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie służy do eliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych. Został on przewidziany do sytuacji, gdy decyzja niewadliwa, na skutek okoliczności jakie zaistniały już po jej wydaniu, stała się bezprzedmiotowa. Natomiast przepisy procedury administracyjnej przewidują tryby zaskarżania decyzji wadliwych, zarówno ostatecznych jak i nieostatecznych, z powodu naruszeń prawa jakie zaistniały przy ich wydawaniu (np. wznowienie postępowania czy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji). Strona skarżąca w niniejszej sprawie domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ś.(1) nr 110/2025 z dnia 27 lutego 2025 r. (znak: UAB.6740.752.2024) odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia w całości decyzji Starosty Ś.(1) nr 276/2024 z dnia 25 maja 2024 r., którą udzielono Burmistrzowi Ś. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej klasy L w Ś." łączącej ulicę [...] z obwodnicą północną Ś. na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] w km [...]+[...] do granicy pasa drogowego obwodnicy północnej (działka [...]-[...]) wraz z budową infrastruktury technicznej oraz usunięciem kolizji z rowem otwartym, nie wskazując jednakże żadnych okoliczności jakie zaistniały po jej wydaniu (a nie istniały w chwili jej wydania). Zasadniczym argumentem strony jest fakt, że decyzja zrid zezwala na realizację inwestycji stanowiącej de facto drogę wewnętrzną, a nie drogę publiczną, nie dojdzie zatem do zrealizowania celu publicznego. Jednakże strona nie wykazała, aby była to okoliczność, która zaistniała następczo, po wydaniu decyzji i spowodowała jej bezprzedmiotowość. Tymczasem lektura art. 162 pkt 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że bezprzedmiotowość ma charakter następczy ("stała się bezprzedmiotowa"). Jest to zresztą zgodne z zasadami logiki, albowiem gdyby ta bezprzedmiotowość istniała wcześniej, do wydania decyzji w ogóle by nie doszło. Tymczasem z akt sprawy, jak i samych oświadczeń strony skarżącej, nie wynika, aby w zakresie okoliczności faktycznych oraz przesłanek mających wpływ na wydanie decyzji Starosty, doszło do jakichkolwiek zmian następczych. Zmieniło się jedynie nastawienie Gminy, która aktualnie nie jest już zainteresowana wykonywaniem decyzji, albowiem ocenia ją jako niekorzystną dla Gminy. Nie jest to jednakże zmiana okoliczności powodująca bezprzedmiotowość decyzji. Jak słusznie zauważył Wojewoda Dolnośląski, decyzja Starosty Ś.(1) z dnia 15 maja 2024 r. wywołała różnorakie skutki prawne, w tym skutki prawnorzeczowe, a Gmina Ś. nie była jedyną stroną postępowania. Wyjaśnić należy, że uregulowane w art. 162 k.p.a. postępowanie nadzwyczajne ma charakter samodzielny, a u jego podstaw leży ograniczanie trwałości decyzji ostatecznych w czasie. Celem tej instytucji prawnej jest stworzenie prawnego (procesowego) mechanizmu potwierdzania (ustalania, weryfikacji) materialnego wygaszania decyzji. Chodzi w istocie o ścisłe powiązanie prawa materialnego, w tej części, w której określa ono przypadki wygaszania decyzji administracyjnej bądź też czyni decyzję bezprzedmiotową, z prawem procesowym, którego rola powinna polegać na usuwaniu z obrotu prawnego decyzji materialnie wygaszonych, ale pozostających w obiegu w swoim formalnym wymiarze. Decyzja w przedmiocie wygaśnięcia innej decyzji ma charakter deklaratoryjny. Jej przedmiotem jest stwierdzenie konsekwencji wystąpienia określonych okoliczności ze skutkiem ex tunc, tj. od chwili ich zaistnienia (por. A. Matan, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, Warszawa 2020, s. 22). W toku postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji organ nie poddaje merytorycznej weryfikacji wydanej wcześniej decyzji, lecz ogranicza się do oceny czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 162 k.p.a. (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2019 r., I OSK 1721/18; z 25 marca 2021 r., II OSK 2549/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem decyzji orzekającej o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji administracyjnej może być zarówno decyzja ostateczna, jak i nieostateczna, z tym zastrzeżeniem, że w tym drugim przypadku stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest dopuszczalne jedynie, gdy nie toczy się postępowanie odwoławcze (por. R.Hauser, M.Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, Wydanie 7, komentarz do art. 162). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, organy trafnie uznały, że nie zaszły żadne zmiany okoliczności po wydaniu decyzji Starosty z dnia 15 maja 2024 r., które spowodowałyby jej materialne wygaśnięcie. Jak już wyjaśniono, nie spowodowała tego odmienna ocena celowości wykonania decyzji dokonana przez nowego Burmistrza Ś., nie spowodował tego również – wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze – brak wpisu w księgach wieczystych zmian własnościowych odnośnie do wywłaszczonych decyzją działek, czy niewypłacanie odszkodowania Inwestorowi. Skutek prawnorzeczowy w postaci wywłaszczenia i nabycia prawa własności nieruchomości określonych w decyzji nastąpił z chwilą uostatecznienia się decyzji zdrid, niezależnie od dokonania wpisu w księgach wieczystych. Wpis taki ma charakter jedynie deklaratoryjny, potwierdzający dokonane przejście prawa rzeczowego. Podobnie nie ma na zmianę prawa własności wpływu okoliczności, czy należne odszkodowanie za wywłaszczenie zostało wypłacone czy też nie. Skutek prawnorzeczowy nastąpił niezależnie od ewentualnych działań Gminy w tym przedmiocie. Prawidłowo także w ocenie Sądu Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że kwestia prawidłowego umocowania pełnomocnika działającego w toku postępowania w imieniu Gminy, nie może być nie tylko podstawą wygaśnięcia decyzji, ale nawet przedmiotem rozważań w tym postępowaniu. Zresztą, sama strona skarżąca w skardze zauważyła, że okoliczność ta może stanowić przesłankę wznowienia postępowania, lub wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem odmiennych trybów nadzwyczajnych, służących do weryfikacji i eliminowania decyzji wadliwych. Nie taki zaś jest cel postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. W ocenie Sądu dokonując prawidłowych ustaleń istotnych dla sprawy organy nie naruszyły również zasad postępowania administracyjnego, albowiem dokonane w sprawie ustalenia faktyczne (art. 7 k.p.a.), jak i przeprowadzoną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.) uznać należy za wystarczające do załatwienia sprawy. Stąd też zarzuty skargi, co do naruszenia wskazanych w niej przepisów procedury administracyjnej pozostawały bez wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.