II SA/Wr 811/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...} z siedzibą we W. jako reprezentanta grupy mieszkańców Gminy W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących w rejonie ulicy [...] ([...]) oraz ulicy [...] we W. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (słownie: trzysta) złotych. Stowarzyszenie S. z siedzibą we W. wniosło skargę na opisaną w osnowie uchwałę Rady Miasta W. Do skargi dołączono "listę poparcia dla petycji w sprawie zaprzestania stosowania przepisów ustawy L. we W." zawierającą nieczytelne podpisy niezidentyfikowanych osób. Zarządzeniem z dnia 11 grudnia 2024 r. wezwano stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez sprecyzowanie w terminie 7 dni, czy skarga wniesiona została przez Stowarzyszenie S. we W. w imieniu własnym czy też w imieniu grupy mieszkańców, pod rygorem uznania, że wnosi ją w imieniu własnym. Wskazano, że w przypadku wskazania, że skarga wniesiona jest w imieniu grupy mieszkańców gminy na podstawie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, należy usunąć jej brak formalny w terminie 7 dni, poprzez przedłożenie imiennej listy osób tworzących grupę mieszkańców w imieniu której stowarzyszenie wniosło skargę oraz pisemne zgody tych osób do ich reprezentacji przed sądem, pod rygorem odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a W zarządzeniu wskazano jednocześnie, że załączona do skargi lista poparcia nie stanowi dokumentu wykazującego wyrażenie pisemnej zgody na reprezentowanie mieszkańców gminy przed sądem, przez podmiot skarżący, w rozumieniu art. 101 ust. 2 a ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na wezwanie strona skarżąca wskazała, że Stowarzyszenie S. z siedzibą we W. działa w niniejszej sprawie na rzecz grupy mieszkańców Gminy W., w imieniu których wniosło skargę. Do pisma załączono imienną listę grupy mieszkańców gminy w imieniu których Stowarzyszenie występuje w niniejszej sprawie. Na liście tej widniało imię, nazwisko, podpis i data złożenia podpisu. Lista opisana została jako lista osób wyrażających zgodę na reprezentowanie m.in. przed sądami administracyjnymi w sprawach dotyczących postępowań w przedmiocie podejmowanych uchwał na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, we W. oraz w toku procedury wszczętej wnioskiem w tym przedmiocie. Zarządzeniem z dnia 23 stycznia 2025 r. wezwano stronę skarżącą do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, poprzez nadesłanie czytelnej listy skarżących, podając na niej imię, nazwisko wszystkich stron i oznaczenie miejsca zamieszkania strony, pogrupowanie skarżących według posiadanych nieruchomości, do których odnoszą się zapisy zaskarżonej uchwały. W zarządzeniu wskazano, że są to dane niezbędne do ustalenia ilości wpisów sądowych, zgodnie z art. 214 § 2 p.p.s.a. Wezwano jednocześnie do podania numerów PESEL skarżących oraz określenia ich naruszenia prawa bądź indywidulanego interesu prawnego każdej z tych stron. W zakreślonym w zarządzeniu terminie pełnomocnik strony skarżącej wniósł o jego uchylenie, podnosząc, że jest ono bezpodstawne. W uzasadnieniu pisma podniósł, że legitymacja skargowa została w wystraczający sposób wykazana, w tym umocowanie do reprezentowania grupy mieszkańców, którą reprezentuje Stowarzyszenie, jak i interes prawny tych osób. Dalej pełnomocnik powołując się na treść przepisu art. 101 ust. 2 a ustawy o samorządzie gminnym podniósł, że jedynym wymogiem skargi wnoszonej w imieniu grupy mieszkańców jest wyrażenie pisemnej zgody przez tę grupę osób. Żadnego z wymogów formalnych, spełnienia których w wezwaniu domaga się sąd, przepis ten nie formułuje. W ocenie pełnomocnika, art. 101 ust. 2 a ustawy gminnej, jako lex specialis w stosunku do p.p.s.a. daje możliwość wniesienia skargi, po spełnieniu określonego tam warunku. Jak wskazał, warunek ten został w sprawie spełniony. Reprezentowani przez Stowarzyszenie mieszkańcy wyrazili zgodę na reprezentowanie ich przed sądem administracyjnym. Dalej wskazano, że wymóg wykazania się legitymacją skargową, tzn wykazania naruszenia interesu prawnego, dotyczy także skarżącego reprezentującego grupę mieszkańców. Nie jest on bowiem pełnomocnikiem, lecz skarżącym. Legitymacja skargowa takich skarżących nie jest uzależniona od wskazania naruszenia interesu grupowego, ale zarówno skarżący jak wszyscy imiennie oznaczeni członkowie tej grupy muszą wykazać naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia. W tym kontekście wyjaśniono, że skarżący w ramach celów statutowych buduje poparcie społeczne dla działań ukierunkowanych na istotne potrzeby ogółu mieszkańców W., dba o rozwój i modernizację miasta w dziedzinie ładu przestrzennego z uwzględnieniem warunków życia mieszkańców, chroni i promuje godne warunki życia mieszkańców W., w szczególności w zakresie polityki mieszkaniowej, identyfikuje problemy lokalnych społeczności i środowisk społecznych. Stowarzyszenie nieustannie wspiera mieszkańców W. sprzeciwiających się stosowaniu specustawy mieszkaniowej, za pomocą której może dochodzić do naruszenia ładu przestrzennego, ograniczając prawa mieszkańców i lokalnych przedsiębiorców. Dalej w piśmie wskazano, że skarżący działa w interesie grupy mieszkańców, którzy wyrażają sprzeciw wobec inwestycji Uczestnika postępowania, planowanej na G. we W. Wskazano, że realizacji inwestycji ograniczy prawo przedsiębiorców do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. W dalszej części pisma wywodzono, jak istotne jest zachowanie terenów przemysłowych w tkance miasta. W piśmie zawarto także wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372) zwanej dalej: u.s.g., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu aktu, a dalej, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu szczegółowa analiza przytoczonych w części wstępnej uzasadnienia zarzutów zawartych w skardze, jak i argumentacji zawartej w piśmie z dnia 11 lutego 2025 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu, prowadzi do następującego wniosku: wskazane przez stronę skarżącą zarzuty skargi nie sposób zakwalifikować jako podstawę do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących w rejonie ulicy [...] (L. – [...] P.) oraz ulicy [...]-[...] we W. U podstaw legitymacji skargowej, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (art. 101 ust. 2a ustawy). Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W tym miejscu można dodać, że skarżący w niniejszej sprawie wywodzą swoją legitymację z prawa własności. Wskazując dalej na kwestię interesu prawnego skarżących trzeba wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12, publ. CBOSA). Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia go konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę (por. NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. II OSK 1305/09 publ. CBOSA). Zaznaczyć również należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04, publ. CBOSA). Dalej trzeba powiedzieć, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. W tym miejscu trzeba podnieść, że w niniejszej sprawie skarżący wywodzą swój interes do zaskarżenia przedmiotowej uchwały z naruszenia przysługującego im prawa własności do nieruchomości zlokalizowanych (prawdopodobnie) w okolicy planowanej przez uczestnika postępowania inwestycji. Okoliczność ta nie została zweryfikowana przez Sąd, ponieważ pomimo stosownego wezwania w tym zakresie (pogrupowania skarżących według posiadanych nieruchomości), Stowarzyszenie nie przedstawiło adresów nieruchomości, których właścicielami są skarżący w których imieniu wniesiono skargę. Należy więc podkreślić w pierwszej, że pomimo wezwania Sądu skarżący nie wykazali swojego interesu prawnego, w szczególności nie wykazali, że są właścicielami nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Wbrew wywodom Stowarzyszenia w piśmie z dnia 11 lutego 2025 r., samo oświadczenie że wyrażają oni zgodę na ich reprezentację przed sądem, to za mało by uznać, że taki interes prawny nie tylko osoby te posiadają, ale że został on przez zaskarżoną uchwałę naruszony. Sąd zaznacza bowiem, że jakkolwiek ma rację skarżący, że przepis art. 101 ust. 2a nie ustanawia odmiennych wymogów formalnych dla wniesienia skargi, to jednak nie oznacza to, że znosi on wymogi ustanowione przez przepisy innych ustaw, tzn. przez przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisy ustawy o postępowania przed sądami administracyjnymi. Wymóg pisemnej zgody na reprezentację przed sądem jest wymogiem dodatkowym, a nie jedynym, dla skutecznego niesienia skargi na uchwałę w imieniu grupy mieszkańców. Sąd ponownie wskazuje, że naruszenie interesu prawnego uprawniające do wniesienia skargi na uchwałę samorządu musi być indywidualne i konkretne. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi, nie można upatrywać w samym naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej czy ładu przestrzennego, ani - jak wskazano – w ograniczeniu swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Nie wykazano przy tym czy uchwała ogranicza każdemu ze skarżących możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, czy tylko części z nich, ani nie opisano w jaki konkretny sposób. Ogólnikowe hasła nie mogą zaś uzasadniać naruszenia indywidualnego interesu indywidualnej, określonej osoby. Sąd nie jest uprawniony do badania naruszeń procedury czy treści merytorycznej uchwały, jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego jej zapisami. Te mogą być natomiast kontrolowane dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że został nadto naruszony interes prawny strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, publ. CBOSA). Do wniesienia skargi nie legitymuje nawet sama sprzeczność z prawem uchwały. To skarżący powinni wykazać, że zaskarżoną uchwałą został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przy-puszczeniach. Trzeba bowiem jeszcze raz przypomnieć, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Należy zauważyć, że z dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny (o czym była mowa wcześniej) lub uprawnienie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny "interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych", zaś, w rozpoznawanej sprawie sąd, nie dopatrzył się zarzucanych naruszeń. W świetle dotychczasowych rozważań, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżący nie zdołali wykazać, aby przysługujący im interes prawny (lub uprawnienie) został postanowieniami zaskarżonej uchwały naruszony, co umożliwiłoby kontrolę legalności tej uchwały. Przewidywania skutków zaskarżonej uchwały mają wyłącznie walor subiektywny, który nie kreuje aktualnej legitymacji skargowej po stronie skarżących. Analiza treści kwestionowanej przez skarżących uchwały nie potwierdziła, ażeby jej postanowienia aktualnie negatywnie oddziaływały na sferę praw i obowiązków skarżącego podmiotu. Inaczej mówiąc, skarżący nie wykazali w żaden sposób, aby uchwała naruszała ich aktualnie i realnie istniejący interes prawny lub uprawnienie. Reasumując, dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skoro skarga nie spełnia tych warunków, sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia. Mając na względzie powyższe sąd na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. Nadto wskazać należy, że pomimo wezwania nie uzupełniono także braków formalnych skargi, tj. adresów zamieszkania i numerów PESEL skarżących, pomimo prawidłowego wezwania Sądu w tym zakresie. Także i to uchybienie zobowiązywało sąd do odrzucenia skargi, stosownie do treści art. 58 1 pkt 3 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na postawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.