II SA/Wr 822/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nielegalnego przystąpienia do użytkowania lokalu mieszkalnego i wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę w całości. W dniu [...] grudnia 2017 r. organ nadzoru budowlanego dokonał kontroli stanu technicznego budynku mieszkalnego, wybudowanego przez skarżącego na podstawie pozwolenia na budowę. W protokole kontroli organ ten opisał m.in. stan techniczny poszczególnych lokali. Odnośnie lokalu nr [...] protokół stwierdza "mieszkanie wykończone, użytkowane, widoczne ubrania i produkty żywnościowe, sprzęt AGD". Wykonano dokumentację fotograficzną. Skarżącego podczas kontroli reprezentował prezes zarządu i kierownik budowy. W dniu [...].03.2018 r. organ ten doręczył skarżącemu zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania lokalu nr [...] oraz pouczenie o uprawnieniach procesowych z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. W zawiadomieniu zaznaczono na podstawie art. 77 § 4 k.p.a., że materiał dowodowy sprawy obejmuje protokół kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną. W dniu [...].05.2018 r. skarżący zawiadomił o ustanowieniu zawodowego pełnomocnika procesowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. organ ten na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 p.b. wymierzył skarżącemu karę w wysokości 20.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie z wniosku o pozwolenie na użytkowanie budynku zakończyło się decyzją odmowną z dnia [...].11.2017 r. Przytoczono ustalenia wynikające z protokołu kontroli przeprowadzonej w ramach postępowania w sprawie budowy budynku, prowadzone po ustaleniu spękania jego ścian. Inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie decyzją z dnia [...].02.2018 r. Według przytoczonych ocen niewątpliwie w zakresie lokalu nr [...] nastąpiło przystąpienie do korzystania zgodnie z jego przeznaczeniem, w okresie przed uzyskaniem decyzji zezwalającej na to. Inwestor nie odniósł się do ustaleń wynikających z kontroli. Z powołanej dokumentacji wynika, że lokal nr [...] był w pełni umeblowany, w kuchni widać ślady użytkowania urządzeń kuchennych, w pokojach znajduje się telewizor i użytkowany komputer. Na ścianach zawieszone są obrazy, pokoje wyposażono w firanki, żyrandole, rośliny domowe, dywany, na dywanie znajdował się odkurzacz. Ustalenia pokontrolne nie były kwestionowane przez przedstawicieli skarżącego przy podpisywaniu protokołu i przed zakończeniem postępowania. Ustalenia te umożliwiały zgodnie z art. 81 ust. 4 p.b. orzekanie w nin. sprawie. Do wymierzenia kary wystarcza użytkowanie budynku w części. Sam wymiar kary został sztywno określony w powołanych przepisach i stanowi iloczyn stawki opłaty 500 zł, współczynnika kategorii obiektu – kategoria XIII i współczynnik 4 oraz x 10, przy czym z uwagi na kubaturę lokalu współczynnik wielkości obiektu wynosi 1. Pouczono inwestora, że do stosowania ulg uprawniony jest organ podatkowy, wojewoda, natomiast organ wymierzający karę nie ma podstaw do miarkowania kary. W zażaleniu zawodowy pełnomocnik skarżącego inwestora zarzucił naruszenie art. 7 i art. 10 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 i art. 83 ust. 1 p.b. Według skarżącego powołanie protokołu kontroli i dokumentacji fotograficznej było niewystarczające dla ustalenia o przystąpieniu do użytkowania lokalu nr [...]. Nastąpiło jedynie przygotowanie do przystąpienia. Inwestor udostępnił lokale w tym właśnie celu. Należało przesłuchać lokatorów lokalu nr [...] na okoliczność znaczenia dokonanego przez nich wyposażenia lokalu, nie zaś ograniczyć się do przypuszczeń w tym zakresie. Zaskarżonym postanowieniem organ (art. 32 p.p.s.a.) utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ omówił przebieg dotychczasowego postępowania i odniósł się do zarzutów zażalenia. Oceniając je jako bezzasadne organ uznał ustalenia wynikające z udokumentowanej kontroli za wystarczające do nałożenia kary. Inwestor udostępnił lokale lokatorom, a skoro lokatorzy lokalu nr [...] przystąpili do jego użytkowania, to należało wymierzyć karę inwestorowi zgodnie z art. 57 ust. 7 p.b. W pierwszej instancji nie naruszono prawa procesowego, skoro skarżący należycie zawiadomiony o treści materiału dowodowego i pouczony o możności odniesienia się do dotychczasowych ustaleń lub złożenia wniosków dowodowych, nie wykorzystał przysługujących mu uprawnień. Sam wymiar kary nie budził zastrzeżeń. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył zarzuty odwołania, a ponadto zarzucił naruszenie art. 77 § 1 i art. 124 § 2 k.p.a. Dotychczasowe ustalenia nie świadczą o przystąpieniu do użytkowania lokalu (por. wyrok II OSK 1414/11). Lokatorom udostępniono 21 lokali, ale nie w celu przystąpienia do ich użytkowania. Skarżący podtrzymał pogląd, że mógł podjąć obronę w sprawie jedynie w wyznaczonym terminie 7 dni, który był zbyt krótki. Organ nie odniósł się do istotnej argumentacji zażalenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Organ pierwszej instancji wydał postanowienie po ponad trzymiesięcznym oczekiwaniu na podjęcie przez zawodowego pełnomocnika inwestora czynności procesowych, zmierzających do podważenia dotychczasowych ustaleń poprzez odniesienie się do zebranego materiału procesowego lub postulowanie jego uzupełnienia. W zażaleniu twierdził, że udzielony mu termin był zbyt krótki. Nadal nie złożył wniosków dowodowych. Należy domyślać się, że według skarżącego organ powinien wezwać go do podania imion i nazwisk świadków oraz ich adresów, a także okoliczności możliwych do ustalenia w oparciu o ich zeznania. Następnie powinien zarządzić ich przesłuchanie, zapewne w pierwszej instancji i w obecności pełnomocnika. Domyślna treść zeznań, byłaby taka, że ustalony wygląd lokalu świadczył o przygotowaniu go do zamieszkania, nie zaś o zamieszkiwaniu w nim. Miałoby to przypuszczalnie wynikać z zamiaru lokatorów, skoro stan lokalu wskazywał na normalne korzystanie z mieszkania. Oczywiście gdyby skarżący zakwestionował dotychczasowe ustalenia i przedstawił dowody (przykładowo pisemne porozumienie o przekazaniu lokalu ze wskazaniem celu i ograniczeń prawnych, dokumenty świadczące o zachowaniu dotychczasowego mieszkania lub inne dowody świadczące o braku przeprowadzki itp.) umożliwiające ustalenia odmienne, organy powinny je przeprowadzić. Natomiast wymaganie od organu, aby przeprowadził z urzędu i w interesie strony, dowody podważające dotychczasowe ustalenia własne wystarczające do załatwienia sprawy, należy przy uwzględnieniu art. 7, art. 35 § 2, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i 4, art. 78, art. 80 i art. 81 k.p.a. uznać za bezpodstawne. Skarżący trafnie zwrócił uwagę, że w zażaleniu zawarł kilka konkretnych zarzutów. Podniósł kwestię pojęcia "przystąpienia do użytkowania obiektu", co jego zdaniem nie oznacza samego jedynie zagospodarowania lokalu (wyposażenia w sprzęty użytku domowego), które może stanowić dopiero przygotowanie do użytkowania. Podniósł związany z tym zarzut, że organ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego powinien wykluczyć stan przygotowania do użytkowania. Kolejno zarzucił, że podpisanie protokołu kontroli bez zastrzeżeń nie oznaczało akceptacji zawartych w nim ustaleń. Twierdził, że organ mógł zażądać wyjaśnień od osób przebywających w lokalu. Zarzucił w końcu, że poczynione ustalenia nie uzasadniały wymierzenia kary. W skardze skarżący nie wskazał do którego z zarzutów organ się nie odniósł. Trzeba wskazać, że organ przytoczył ustalenia wynikające z kontroli. Następnie ocenił, że uzasadniają one stosowanie powołanych przepisów art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 p.b. Kolejno organ odniósł się do zarzutu, że nastąpiło jedynie przygotowanie do przystąpienia do użytkowania. Organ stwierdził, że przystąpienie do użytkowania przez tylko jednego lokatora nie ma znaczenia dla odpowiedzialności inwestora. W końcu organ wskazał, że niezależnie od długości terminu do przedstawienia przez skarżącego obrony i tak nie podjął on żadnych czynności. Nawet w terminie 7 dni można było odnieść się do znanego skarżącemu wyniku kontroli. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organ nie poczynił szerszych rozważań prawnych na temat pojęcia przystąpienia do użytkowania. Gdyby uznać to za uchybienie procesowe organu wynikające z naruszenia art. 124 § 2 k.p.a., to nie mogło ono mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Pojęcie przystąpienia do użytkowania według art. 57 ust. 7 p.b. uległo wyjaśnieniu w wyroku II OSK 1494/09 i oznacza ono wystąpienie określonego stanu faktycznego polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Teza ta wraz z pozostałym licznym orzecznictwem NSA została przytoczona i omówiona w postanowieniu pierwszej instancji. Organ nie miał potrzeby kwestii tej rozważać, skoro w ujęciu materialnoprawnym potoczne pojęcie użytkowania czegoś nie budzi wątpliwości. Istotny jest jedynie aspekt procesowy, to jest poczynienie niewadliwych ustaleń faktycznych i ich trafne rozważenie w danej sprawie, uzasadniające przypisanie inwestorowi przystąpienia do użytkowania. W tym zakresie niewątpliwie istotna jest aktywność procesowa inwestora. Organ bowiem w oparciu o protokół kontroli budynku i dokumentację fotograficzną ustalił w sposób wystarczający, że lokatorzy korzystają z lokalu. Dowód przeciwny, że są to czynności przygotowawcze, pozór zamieszkiwania itd. obciąża inwestora. W nin. sprawie inwestor takiej obrony nie podjął (por. chociażby stany faktyczne w sprawach II OSK 156/10, 1168/09, 2609/12, 2979/12, 668/13, 1155/13, 2498/15 – orzeczenia zapewne znane adwokatowi reprezentującemu inwestora). Sąd po raz kolejny podkreśla, że katalog okoliczności zwalniających inwestora od kary pozostaje do dyspozycji i wykorzystania przez samego inwestora, zaś organ nie ma procesowej powinności poszukiwania i ustalania okoliczności wyjątkowych, znanych jedynie inwestorowi, aby z urzędu uwolnić go od kary, kiedy już zostały ustalone przesłanki jej wymierzenia (por. wyrok II OSK 1860/10). Miało również znaczenie, że inwestor w omawianym okresie nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie (por. wyrok II OSK 1701/14). Wyrok II OSK 1414/11 nie dotyczy lokalu mieszkalnego. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.