II OSK 1860/10

Dnia 13 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 315/10 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w S. na rzecz Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie kwotę 800 (słownie: osiemset) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w dniu 26 maja 2010r. po rozpoznaniu sprawy sygn. akt II SA/Sz 315/10 ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009r. Nr [...] i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, zasądzając od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 3 617 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynikało, co następuje. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2010r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1-3, art. 59g ust. 1-3 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w S. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...]. Postanowieniem tym nałożono na "[...]" Sp. z o.o. karę w wysokości 40 tys. zł złotych z tytułu użytkowania parkingu dla samochodów osobowych zlokalizowanego przy ul. [...] 77-78 w Szczecinie. Postanowienie powyższe zaskarżone zostało przez inwestora "[...]" Sp. z o.o., który domagając się jego uchylenia ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzucił organowi nadzoru budowlanego: 1. naruszenie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie kary na "[...]" Sp. z o.o., która nie była inwestorem lecz pełniła rolę inwestora zastępczego, a faktycznym inwestorem miał być [...] Spółka z o.o. Spółka Komandytowo-Akcyjna; 2. naruszenie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez stwierdzenie, iż miało miejsce przystąpienie przez inwestora do użytkowania części obiektu budowlanego, podczas, gdy do ewentualnego użytkowania części placu doszło przez bliżej nieustalone osoby, mimo dopełnienia przez inwestora zastępczego wszelkiej staranności celem zapobieżenia takiemu użytkowaniu, a to zleceniu generalnemu wykonawcy właściwego oznaczenia i zabezpieczenia terenu budowy, umieszczenia na jej terenie informacji o zakazie parkowania, nadto przez informowanie zarządcy nieruchomości o potrzebie egzekwowania zakazu użytkowania placu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, w konsekwencji czego odpowiedzialność za ewentualne użytkowanie ponosić może wyłącznie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]"; 3. obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędne zakwalifikowanie budowanego obiektu do kategorii XXII ( parking), podczas, gdy powinien on być zakwalifikowany, do kategorii VIII ( inna budowla). Zarzucono również obrazę przepisów procesowych, a to art. 77 i art. 80 k.p.a oraz art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 124 § 2 i 126 k.p.a. polegającą na braku ustalenia, czy teren budowy był właściwie oznaczony i zabezpieczony przed użytkowaniem w szczególności poprzez ustawienie tablic informacyjnych i znaków zakazujących wjazdu i parkowania na terenie budowy i nie wykazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wszystkich faktów i dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, w szczególności kwestii dlaczego za użytkowanie obiektu przed uzyskaniem pozwolenia odpowiedzialność ponosi skarżący w kontekście dopełnienia przez niego wszelkiej staranności w celu zabezpieczenia terenu budowy przez wykonawcę. Organ II instancji po rozpatrzeniu zażalenia uznał je za bezzasadne. Przedstawił stan faktyczny, jaki poprzedzał wydanie zaskarżonego postanowienia wskazując, iż inwestor "[...]" Sp. z o.o. uzyskał w dniu 9 maja 2007r. decyzję Prezydenta Miasta Szczecina zatwierdzającą projekt budowlany i udzielenie pozwolenia na budowę parkingu na 21 miejsc postojowych w Szczecinie przy ul. [...] 77-78, dz. Nr 13/4 (dr) z obrębu 96 nad Odrą. Obiekt zaliczony został do kategorii XXII. W dniu 11 marca 2009r. inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu. W związku z powyższym, w dniu 31 marca 2009r. przeprowadzono w obecności upoważnionego przedstawiciela inwestora "[...]" Sp. z o.o. kontrolę obowiązkową zakończonej budowy, podczas której stwierdzono użytkowanie obiektu, co odnotowano w protokole wraz z oświadczeniem inwestora, że "Spółka nie użytkowała obiektu. Parking jest na terenie ZDiTM i inwestor nie miał możliwości uniemożliwić wjazdu sporadycznych pojazdów w trakcie kontroli na obiekt". Dodatkowo na okoliczność stwierdzenia użytkowania ww. parkingu organ powiatowy sporządził w dniu 31 marca 2009r. protokół z oględzin obiektu, w którym stwierdził, że na nowym parkingu zlokalizowanym przy ul. [...] 77-78 zaparkowanych jest 8 samochodów. Na dowód powyższego sporządzono dokumentację zdjęciową. Protokół z oględzin podpisał bez uwag reprezentujący inwestora Z. Z. Organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zasadne i zgodne z prawem, mimo uchybień proceduralnych organu I instancji, tj. braku formalnego pisemnego zawiadomienia o wszczęciu w tej sprawie odrębnego postępowania oraz braku zawiadomienia strony przed wydaniem postanowienia o możliwościach wynikających z przepisów art. 10 k.p.a. Zwrócono uwagę, iż inwestor uczestniczył w kontroli obowiązkowej obiektu, podczas której stwierdzono fakt użytkowania obiektu z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, a zebrany materiał dowodowy świadczy o użytkowaniu obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, w sposób trwały i dynamiczny. Ewentualne uchybienia proceduralne nie zmienią zatem faktu przystąpienia do użytkowania z naruszeniem obowiązujących przepisów w tym zakresie. Zauważono, że zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, inwestorem parkingu był "[...]" Sp. z o.o. a więc w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane był on również zobligowany do przestrzegania przepisów dotyczących prowadzenia i zakończenia inwestycji. W opinii organu II instancji pozostałe argumenty zażalenia dotyczyły sfery cywilnej i mogły być rozstrzygane w sądzie powszechnym. Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę. Zaskarżając postanowienie w całości domagała się jego uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Przeciwko zaskarżonemu postanowieniu podniosła tożsame, co w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, zarzuty. Dodatkowo wskazała na obrazę art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. i art. 126 k.p.a. w zw. art. 7 k.p.a. poprzez nie rozpoznanie całości zażalenia i ograniczenie się jedynie od rozpoznania pierwszego z postawionych tam zarzutów, jednakże z pominięciem argumentacji strony odwołującej, jak również obrazę art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. polegającą na niezawiadomieniu inwestora o wszczęciu postępowania w I instancji (co organ II instancji uznał za pomijalne uchybienie). Skarżąca Spółka ponownie podniosła, że w przedmiotowym procesie inwestycyjnym była inwestorem zastępczym, nie mogła być zatem podmiotem odpowiedzialnym z tytułu kar wymierzanych na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Użytkowanie części placu dokonane było przez bliżej nieustalone osoby, przy czym skarżąca Spółka nie miała żadnej realnej możliwości zapobieżenia takiemu stanowi rzeczy. Faktycznym zarządcą terenu była Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", która miała możliwość i obowiązek pełnego zabezpieczenia placu przed wjazdem nieuprawnionych osób. Obowiązku tego Spółdzielnia nie dopełniła, pomimo starań o to ze strony skarżącej Spółki, zatem to Spółdzielnia winna ponieść odpowiedzialność z tytułu ewentualnych naruszeń przepisów ustawy Prawo budowlane. Jako inwestor zastępczy, Spółka dopełniła wszelkiej staranności w zakresie zabezpieczenia obiektu przed przedwczesnym użytkowaniem. Teren budowy miał być – według zapewnień generalnego wykonawcy – prawidłowo oznaczony przy pomocy tablic, znaków i taśmy, znajdowały się na nim również informacje o zakazie wjazdu i parkowania pojazdów z uwagi na prowadzoną budowę. Oznaczenia te były systematycznie dewastowane przez nieznane osoby. Nadto skarżąca Spółka zwracała się do zarządcy terenu o egzekwowanie zakazu wjazdu i parkowania pojazdów przy pomocy dostępnych środków, np. agencji ochrony osób i mienia, a nie miała ona możliwości samodzielnego ogrodzenia i dozorowania terenu budowy, gdyż nie była do tego uprawniona. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż jest ona częściowo zasadna. Za nietrafny uznany został zarzut, że skarżąca nie była inwestorem parkingu, za użytkowanie którego wymierzona została przedmiotowa kara, gdyż znajdujące się w aktach pozwolenia na budowę i wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie świadczą o tym, że to właśnie skarżąca Spółka była inwestorem w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Tym samym przyjęto, że skarżąca ponosi odpowiedzialność administracyjną za nienależyte wypełnienie ciążących na niej obowiązków. Zarzut błędnego zakwalifikowania wybudowanego obiektu do kategorii XXII potraktowano, jako nieuzasadniony. Jako zasadne uznano natomiast zarzuty skargi odnoszące się do procedury administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu, co do tego, iż stosownie do art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zauważył, że do stwierdzenia, o którym mowa ww. przepisie, może dojść w trakcie czynności kontrolnych wykonywanych przez organ nadzoru budowlanego zgodnie z przepisami art. 81 ust. 4 oraz art. 81a ust. 1 i 2 ustawy. Jednakże, zdaniem Sądu, przywołana regulacja materialnoprawna nie zwalniała organów nadzoru budowlanego od przestrzegania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 77, art. 10 § 1, art. 81 i art. 8 K.p.a., które nakładają obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zapewnienia stronie czynnego udziału w toku postępowania i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Brak umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego, a tym samym nie zapewnienie jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w rezultacie czego skarżąca Spółka nie miała możliwości złożyć wyjaśnień przed organem I instancji i zgłosić ewentualnych wniosków dowodowych, potratował Sąd jako niewątpliwe naruszenie wskazanych zasad procedury administracyjnej przez organ I instancji. Zauważono, iż wyjaśnienia oraz wnioski o przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność, kto faktycznie przystąpił do użytkowania wybudowanego parkingu oraz czy skarżąca Spółka zabezpieczyła parking tak, aby uniemożliwić do niego dostęp osobom postronnym, które to zabezpieczenia miało być zdewastowane, znalazły się dopiero w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Jednakże organ odwoławczy nie wziął pod uwagę złożonych przez skarżącą Spółkę wyjaśnień, nie podjął też żadnej inicjatywy dowodowej w celu wyjaśnienia wskazanych w zażaleniu okoliczności mających świadczyć o zabezpieczeniu terenu budowy przed osobami postronnymi. Ustalenie okoliczności wskazanych przez stronę skarżącą uznał Sąd za bardzo istotne w sprawie, wyrażając jednocześnie pogląd, iż gdyby okazało się, że skarżąca Spółka prawidłowo zabezpieczyła teren budowy przed dostępem osób trzecich, a zabezpieczenia te zostały zdewastowane, to nie powinna ponosić odpowiedzialności za taki stan rzeczy. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniósł Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie zaskarżając go w całości i wnioskując o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a: - naruszenie przepisów postępowania polegające na obrazie postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a wskutek błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i przyjęcie, że organy I i II instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 i art. 81 k.p.a. a w konsekwencji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, uniemożliwiły stronie postępowania czynny udział w toku postępowania i wypowiedzenie się, co do zebranego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w konsekwencji której organy nadzoru budowlanego winny prowadzić szczegółowe ustalenia dla stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego wbrew restrykcyjnemu brzmieniu tego przepisu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchybienia procesowe, jeśli nawet istotnie zaistniały, nie dawały podstaw do uchylenia postanowień organów obu instancji. Z tych więc przyczyn, nie uwzględniając całokształtu materiału dowodowego, błędną jego oceną i w konsekwencji nieprawidłowymi wnioskami Sąd ten obraził wskazany w zarzucie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd nie odniósł się do dowodów zebranych w sprawie. Natomiast dokonał ogólnikowego stwierdzenia słuszności zarzutów skarżącej Spółki. Nie rozważył nadto, że postępowanie w sprawie użytkowania parkingu z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane prowadzone było na kanwie postępowania z wniosku Spółki o udzielenie pozwolenia na użytkowanie parkingu, a materiały i procedury prowadzone w tej sprawie w pełni służyły i wyczerpywały wymogi w sprawie nielegalnego użytkowania parkingu. Odnosząc się do zarzutu uniemożliwienia Spółce udziału w postępowaniu, składaniu wyjaśnień i dowodów zauważono, że wszystkie czynności prowadzone były w jej obecności, o czym świadczą protokoły z obu kontroli i dokumentacja zdjęciowa. Ponadto przed organem II instancji spółka została powiadomiona w trybie art. 10 k.p.a. i pozostała bezczynna. Nie złożyła żadnych wyjaśnień ani dowodów, tym samym nie skorzystała z przysługujących jej praw, wątpliwe jest zatem, by mogła korzystać z ochrony prawnej na podstawie zarzutu naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, uczestnicząc w kontroli obowiązkowej zakończenia budowy przedstawiciele Spółki nie przeczyli faktowi użytkowania parkingu, a usiłowali jedynie tłumaczyć, że Spółka była inwestorem zastępczym i nie miała możliwości zabezpieczenia parkingu przed przypadkowymi pojazdami. Podkreślono, iż te same okoliczności bezspornie stwierdzone na trzech kontrolowanych jednocześnie parkingach w budowie prowadzonej przez Spółkę "[...]", a to parkujące pojazdy, brak śladu jakiegokolwiek zabezpieczenia parkingów zakazujących wjazdów oraz wyjaśnienia przedstawicieli spółki - nie były rzeczą przypadku. Dowodziły natomiast, iż Spółka, jako inwestor zaniedbała swoje obowiązki i zwolniła się z obowiązku czuwania nad procesem inwestycyjnym, a dokumentacja zdjęciowa jednoznacznie ilustrowała brak jakichkolwiek zabezpieczeń przed wjazdem na parking, brak tablic ostrzegawczych, taśmy odgradzającej teren, która gdyby była zniszczona, byłaby widoczna. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący podniósł, iż wbrew restrykcyjnym postanowieniom art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, które dla swoich sankcji czynią wystarczającym fakt stwierdzenia w dniu kontroli użytkowania obiektu budowlanego Sąd bezzasadnie nakazał prowadzenie procedur wyjaśniających uzgodnienia pomiędzy inwestorem i generalnym wykonawcą, mimo, że te wyjaśnienia wychodzą poza ramy art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Krakowie z dnia 19 maja 2008r. sygn. akt II SA/Kr 209/08, w Szczecinie z dni 17 października 2007r. sygn. akt II SA/Sz 634/07 i w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 787/05. W odpowiedzi na skargę kasacyjną "[...]" Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Zdaniem Spółki organy uchybiły podstawowym zasadom procedury, co słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. Nie wydały postanowienia w trybie art. 61 § 4, nie zawiadomiły strony postępowania o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a więc Spółka nie wiedziała, iż toczy się postępowanie, a postanowienie wydane zostało w sposób "zaoczny". Spółka prawidłowo poinformowana o toczącym się postępowaniu złożyłaby wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania osób, których pojazdy zajęły miejsca na parkingu w celu ustalenia, czy były zabezpieczenia i zakazy parkowania. Powołując się na stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych podniesiono, iż brak możliwości Spółki uczestniczenia czynnie w postępowaniu miał istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do wykładni art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dnia 13 maja 2008r. sygn. akt II SA/Kr 227/08 Spółka podniosła, iż kara z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem decyzji ostatecznej o pozwoleniu na użytkowanie może być nałożona wyłącznie lub przede wszystkim na inwestora, nie można jednak jego odpowiedzialności odrywać od kwestii winy. Nakładając karę organ powinien ustalić czy inwestorowi można przypisać winę w tym, że osoby trzecie rozpoczęły użytkowanie obiektu. Dopiero ustalenie tej przesłanki pozwoli ocenić, czy na inwestora może być nałożony obowiązek wypłacenia przedmiotowej kary. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W postępowaniu zainicjowanym skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do działania z urzędu jedynie w przypadkach opisanych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Jeżeli przesłanki wymienione w tym przepisie nie zaistnieją, rozpoznaje sprawę tylko w granicach wyznaczonych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła nieważność postępowania, co upoważniało do kontroli sprawy w aspekcie zarzutów kasacyjnych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W przypadku powołania się na zarzuty procesowe i materialnoprawne, jako zasadę przyjmuje się, że w pierwszej kolejności powinny zostać rozpoznane zarzuty procesowe. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618/04 publ. ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.). Jednakże w sytuacji, gdy zarzut skargi naruszenia prawa materialnego opiera się wyłącznie na błędnej wykładni, zasadne jest rozpoznanie tego właśnie zarzutu jako pierwszego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Wydawnictwo Prawnicze 2006 r., s. 375). Taka kolejność w rozpoznawanej sprawie była tym bardziej słuszna, iż postawiony w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, który przedstawiony został, jako błędna wykładnia art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) zwanej dalej Prawo budowlane, łączy się ściśle z zarzutem o charakterze procesowy. Jak wynika bowiem z petitum skargi, błędna wykładnia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stała się przyczyną nakazania organowi szczegółowych procedur wyjaśniających. Przyznać co prawda można, iż skarżący kasacyjnie nie wskazał precyzyjnie na czym polegała błędna wykładnia przywołanej normy prawnej przez Sąd I instancji, a ograniczył się do przedstawienia, jak jego zdaniem, przepis ten powinien być rozumiany. Nie wykonał zatem w pełni obowiązków prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej. Sformułowanie tej części skargi kasacyjnej jest jednak na tyle czytelne, iż umożliwia przystąpienie do kontroli zaskarżonego wyroku w jej granicach. Kontrola skuteczności postawionego zarzutu dotyczącego błędnej wykładni prawa materialnego wymagała zbadania znaczenia, jaki został nadany spornej normie w toku stosowania prawa. Regulacja zawarta w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego określa sankcję karną za tzw. delikt administracyjny. Stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów nakazujących uzyskanie zezwolenia na użytkowanie albo przepisów nakazujących zgłoszenie do użytkowania, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania. Zarówno piśmiennictwo prawnicze, jak i judykatura wypowiadały się jednoznacznie co do tego, że kara wymierzona na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest wyrazem administracyjnego represjonowania prawnie niepożądanych zachowań inwestorów, którzy z pominięciem przepisów prawa budowlanego przystępują do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie było wymagane pozwolenie na budowę (Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego wyd. C.H.Beck 2006r.). Wobec powyższego, zgodnie z intencją ustawodawcy, aby dla właściwego organu nadzoru budowlanego powstał obowiązek wynikający z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, wystarczył sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu. Przyjęto, iż żaden przepis Prawa budowlanego nie obligował organu stosującego przepis art. 57 ust. 7 tej ustawy do badania przyczyn i podstaw, dla których obiekt jest użytkowany bez stosownego pozwolenia, czy też bez dokonania zgłoszenia (por. wyroki. WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 787/05, z dnia 7 kwietnia 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 145/08, czy w Krakowie z dnia 25 listopada 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1213/09 lub Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Po 61/10 publ. Internetowa Baza Orzeczeń NSA). Jednocześnie też uznawano, iż przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości przeniesienia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie na inny podmiot, a inwestor może się od tego obowiązku uwolnić tylko wówczas, gdy przestanie być inwestorem, to jest wówczas, gdy przeniesie na inny podmiot pozwolenie na budowę. Kara wymierzona na podstawie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego może być zatem nałożona wyłącznie lub przede wszystkim na inwestora. Regulacja zawarta w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poddana była trzykrotnie kontroli Trybunału Konstytucyjnego w kontekście różnych wzorców konstytucyjnych - co do zgodności z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji, zgodności art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także co do zgodności z art. 42 oraz art. 45 Konstytucji (wyrok z dnia 22 września 2009r. sygn. akt. SK 3/8 publ. OTK-A 2009/8/125, z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06 publ. OTK ZU nr 1/A/2007 i z dnia 5 maja 2009r., sygn. P 64/07 publ. OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 64). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach wskazanych wyroków przedstawił istotne wskazówki interpretacyjne badanego przepisu. Potwierdził, że zarówno sankcje karne, jak i sankcje administracyjne stanowią formę represji państwa, ale spełniają odmienne funkcje, gdyż kara administracyjna nie jest odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji. Uznał, iż określenie w prawie budowlanym odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia wymaganych formalności, a więc przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem obowiązujących przepisów. Podkreślił, że ta regulacja wynika z przyjęcia koncepcji odpowiedzialności obiektywnej, znajdującej zastosowanie na gruncie prawa administracyjnego, a automatyzm ten spełnia funkcje gwarancyjne, albowiem uniemożliwia organom administracji uznaniowe kształtowanie sytuacji prawnej podmiotu zagrożonego sankcją. Zwrócił uwagę, że z punktu widzenia celu regulacji, istotne znaczenie ma przede wszystkim przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia formalności, określonych w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, ponieważ brak aktywności inwestora uniemożliwia organom nadzoru budowlanego realizację ich ustawowo określonych zadań. Wskazał też, że surowość sankcji uzasadniona jest koniecznością ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych i ma w optymalnym stopniu dyscyplinować każdego inwestora, by należycie wypełniał on swe obowiązki. Powołując się na wyrok w sprawie P 12/01 z dnia 4 lipca 2002r. publ. OTK-A 2002/4/50, stwierdził, iż obiektywny fakt naruszenia prawa jest podstawą do zastosowania sankcji administracyjnej, a zasada domniemania niewinności jest tu całkowicie odrzucona, ponieważ z punktu widzenia ładu gospodarczego kluczowe znaczenie ma przede wszystkim fakt przestrzegania prawa lub jego nieprzestrzeganie, albowiem to one kształtują standardy tego ładu. Trybunał Konstytucyjny przyznał jednak, iż odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego i podmiot naruszający przepisy prawa budowlanego może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić. Nadany przez Trybunał Konstytucyjny kierunek interpretacji w odniesieniu do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zaaprobowało orzecznictwo sądów administracyjnych. Wyrazem tego jest przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2009r. sygn. akt II OSK 1183/08 (publ. Internetowa Baza Orzeczeń NSA), w którym wskazano, iż nie ma podstawy prawnej do nakładania na organ obowiązku przeprowadzania dochodzenia w celu ustalenia, czy inwestorowi można przypisać winę za naruszenia prawa. Konieczną natomiast przesłanką wymierzenia kary na podstawie powołanego przepisu jest wykazanie, że inwestor naruszył art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, gdyż "jeśli kara z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, to w pierwszej kolejności ocenie podlegać powinno to, czy doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego". Przedstawione wyżej stanowisko w pełni respektuje skład orzekający, przyjmując tym samym, iż konieczność wymierzenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wynika z faktu przystąpienia inwestora do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. W treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie zawarto rozważań świadczących o poszukiwaniu znaczenia uregulowania zawartego w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał - jako ustalenie istotne dla sprawy - kto faktycznie przystąpił do użytkowania wybudowanego parkingu oraz czy inwestor zabezpieczył parking tak, by uniemożliwić do niego dostęp osobom postronnym, a zabezpieczenia te zostały zdewastowane. Z powyższych wskazań trudno jest wyprowadzić wprost wniosek o błędnej wykładni przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, a jak wcześniej zauważa się, skarżący kasacyjnie nie przypisał konkretnego rozumienia tej normy Sądowi pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego uznać należało za nieprzekonywujący. Ustalenie znaczenia regulacji zawartej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego pozwoliło natomiast przejść do oceny dalszych zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej, a to zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Zważyć przyjdzie na wstępie, iż naruszenie przepisów prawa procesowego może być przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej jedynie wtedy, gdy ma charakter kwalifikowany, przez co rozumieć należy istotny wpływ tego naruszenia prawa na treść zaskarżonego orzeczenia. Zacytowanie w petitum skargi kasacyjnej treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie zwalnia jej autora od głębszego wywodu w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny powinien uzyskać informację w czym upatruje skarżący kasacyjnie taki wpływ i dlaczego oceniony został, jako istotny. Rygoryzm formalny w stosunku do skargi kasacyjnej ma na celu umożliwienie ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości dopuszczalnego zakresu rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedłożonej składowi orzekającemu skardze kasacyjnej brak jest wykazania expressis verbis związku przyczynowego pomiędzy dostrzeżonymi uchybieniami, a treścią zaskarżonego wyroku. W jej uzasadnieniu przedstawiono jedynie, iż dostrzeżone przez Sąd I instancji uchybienia procesowe nie dawały podstaw do uchylenia postanowień organów I i II instancji, gdyż nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Zatem w tak nakreślonych granicach zarzutu rozważone zostało, czy w istocie można przypisać było Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie nietrafną ocenę ustaleń faktycznych dokonanych przez organy nadzoru budowlanego, a także nietrafną ocenę, co do zastosowania się do wymagań procedury administracyjnej przez te organy w toku prowadzonych postępowań. Nadto, czy wynik oceny powyższych kwestii dokonanej przez Sąd I instancji dawał podstawę do uchylenia obu postanowień wydanych w sprawie przez organy nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla to orzeczenie w całości lub części, gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich administracyjnego stosunku materialnoprawnego lub procesowego. W tej kategorii podstaw uchylenia zaskarżonego orzeczenia, mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego sprawy. Zatem jeżeli organ nie zbierze i nie rozpatrzy w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a obowiązek taki wynika z art. 77 § 1 k.p.a. i nie wykaże - wbrew dyspozycji art. 7 k.p.a. niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, to sąd administracyjny jest zobowiązany wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Musi jednak przy tym uzasadnić, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne. Dokonana wcześniej wykładnia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego obrazuje, jakie istotne fakty powinny zostać ustalone, by organ mógł wydać postanowienie o wymierzeniu grzywny za przystąpienie do użytkowania bez właściwego pozwolenia. Skład orzekający podziela przy tym pogląd wyrażany w judykaturze, iż zasada ekonomii procesowej wyrażona w art. 12 k.p.a. modyfikuje zasadę prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), nakazując organowi administracyjnemu wyjaśnienie z własnej inicjatywy tylko te fakty, które są konieczne dla wydania orzeczenia, a więc fakty wyrażone w hipotezie normy prawnej znajdującej zastosowanie w sprawie, a obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie przeczy zasadzie, zgodnie z którą ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Inne rozumowanie prowadziłoby do nielogicznego wniosku, że organ prowadzący postępowanie ma najpierw zgromadzić i przeprowadzić dowody potwierdzające wystąpienie okoliczności faktycznych skutkujących zastosowanie danej normy prawnej, a następnie poszukać i przedstawić dowody na obalenie wcześniej ustalonego stanu faktycznego. Tożsame stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane zostało w wyroku z dnia 10 grudnia 2009r. sygn. akt II OSK 1933/08, czy z dnia 27 sierpnia 2010r. sygn. akt II OSK 1131/10 (publ. Internetowa Baza Orzeczeń NSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej w ramach zarzutów kasacyjnych sprawy uznać należy, iż przed nałożeniem kary na inwestora parkingu obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było ustalić, czy parking wybudowany przez Spółkę wymagał pozwolenia na użytkowanie, a jeśli tak, to czy przed wydaniem takiego pozwolenia przystąpiono do jego użytkowania. Jak wynika ze stanu faktycznego przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie organ spełnił powyższe wymagania. Ustalił, iż wybudowany parking wymagał pozwolenia na użytkowanie, a fakt przystąpienia do użytkowania parkingu przed wydaniem pozwolenia wynikał z dokumentów - protokołu obowiązkowej kontroli i dokumentacji fotograficznej wykonanej w czasie oględzin obiektu, sporządzonych w obecności przedstawiciela inwestora. Odwołując się do wcześniejszych konkluzji wskazać trzeba, iż obiektywna odpowiedzialność za naruszenie prawa administracyjnego oznaczająca odrzucenie zasady domniemania niewinności skutkuje brakiem konieczności wykazywania winy inwestora. Natomiast jeżeli inwestor uważa, iż nie naruszył prawa, winien to sam wykazać. Inicjatywa w zakresie przeciwdowodu na przystąpienie do użytkowania parkingu leżała zatem nie po stronie organu nadzoru budowlanego lecz inwestora. Kwestionując stanowisko organu inwestor powinien on wykazać, że nie naruszył prawa budowlanego, gdyż do użytkowania parkingu doszło - powtórzyć można za Trybunałem Konstytucyjnym – mimo wykonania wszystkiego, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić. Skutecznego zakwestionowania stanowiska organu nie można utożsamiać z polemiką prowadzoną z organem w ramach toczącego się postępowania lub przedstawieniem odmiennego stanu faktycznego nie popartego żadnym obiektywnym kontrdowodem. Niezłożenie konkretnych wniosków dowodowych przez inwestora na okoliczność braku naruszenia przez niego przepisów Prawa budowlanego upoważniał organ do oceny stanu faktycznego na bazie zebranego przez siebie materiału dowodowego. Należało przeto ocenić, jako niezasadny, zaprezentowany w zaskarżonym wyroku pogląd Sądu I instancji, iż brak inicjatywy dowodowej ze strony organu w kierunku wykazania zabezpieczenia użytkowanego parkingu świadczy o nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a tym samym zarzut uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. odnoszący się do naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 7, art. 77 i art. 80 i art. 81 k.p.a. musiał zostać uwzględniony. Rezultatem nałożenia na organy nadzoru budowlanego obowiązku wyjaśniania sprawy z przekroczeniem granic wyznaczonych hipotezą stosowanej normy prawnej było usunięcie wydanych w sprawie rozstrzygnięć, co mogłoby nie mieć miejsca w przypadku prawidłowego rozważenia zasady określającej na kim spoczywa ciężar przeprowadzenia dowodu w przypadku deliktów administracyjnych. Przechodząc do oceny skuteczności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji regulacji zawartej w art. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a polegającego na przypisaniu organowi nadzoru budowlanego uchybienia zasady czynnego udziału strony zważyć przyjdzie, iż według twierdzeń autora skargi kasacyjnej strona postępowania, mimo braku powiadomienia jej o uprawnieniach wynikających z treści art. 10 § 1 k.p.a. miała faktycznie zapewniony udział w toczącym się postępowaniu. Jako jednolity i w pełni utrwalony w orzecznictwie sądowo-administracyjnym należy przyjąć pogląd, iż naruszenie zasady zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia decyzji. Zarzut naruszenia tej normy może odnieść skutek tylko wówczas, gdy jego naruszenie polegające na niepowiadomieniu strony o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych rzeczywiście uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych - np. zgłoszenia wniosków dowodowych z zeznań świadków, dokumentów (por. wyroki NSA z dnia 18 maja 2006r. sygn. akt II OSK 831/05, publ. ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157, z dnia 16 października 2007r. sygn. akt I OSK 1192/06, publ. Lex nr 427561 czy z dnia 21 lipca 2010r. sygn. akt II OSK 881/10 publ. LEX nr 746920, jak też stosowana odpowiednio uchwała 7 sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005r. sygn. akt FPS 6/04 publ.ONSAiWSA 2005/4/66.). W zaskarżonym wyroku, zarzucając organom nadzoru budowlanego naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. wskazuje się, iż skarżąca Spółka nie miała możliwości złożyć wyjaśnień przed organem I instancji i zgłosić ewentualnych wniosków dowodowych. Przyjąć trzeba jednocześnie, iż w żaden sposób Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny przyjętego przez siebie stanu faktycznego sprawy, a więc faktu udziału inwestora w kontroli obiektu, a także w jego oględzinach podpisanych bez uwag. Zwraca również uwagę, iż naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosi do organu I instancji, brak jest natomiast wywodów świadczących o dokonaniu, w aspekcie tego obowiązku, oceny zachowania organu odwoławczego. Trzeba tu podkreślić, iż zawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzeniem się, co do niego ma określony cel, którym jest zapewnienie faktycznych warunków do obrony jej praw. Nie sposób jednak przyjąć, iż formalny brak zawiadomienia, w okolicznościach sprawy świadczących o pełnym, czynnym udziale strony w postępowaniu, mógłby być przyczyną usunięcia z obrotu prawnego niewadliwego z innych przyczyn rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem inwestor faktycznie brałby udział w postępowaniu przez uczestniczenie we wszystkich prowadzonych przez organ czynnościach dowodowych, miał możliwość składania wniosków dowodowych na etapie postępowania odwoławczego, a wcześniej nadania właściwej treści zażaleniu, spełniony byłby cel, dla którego ustanowiona została zasada zawarta w treści art. 10 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykazał zatem, że gdyby do naruszenia tego przepisu nie doszło, to najprawdopodobniej zostałoby wydane odmienne rozstrzygnięcie, a w konsekwencji tego niezasadnie przyjął, że organ naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a. w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Wobec przedstawienia w skardze kasacyjnej zarzutów natury procesowej nie było możliwe wyrokowanie na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił przeto zaskarżony wyrok przekazując sprawę do jej ponownego rozpoznania. W ponownym postępowaniu rzeczą Sądu I instancji będzie ocenić zaskarżone postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2010r. nr WOA.AK/KS-7144/162-2/09/10 przy uwzględnieniu wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zaprezentowanej powyżej. Konieczne będzie rozważyć, czy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało w adekwatnym do zakresu tej normy prawnej zakresie i czy w sposób zgodny z art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. odniesiono się do zaprezentowanych do czasu wydania decyzji ostatecznej twierdzeń strony postępowania, oceniając przy tym, czy w ich ramach przedstawione zostały konkretne wnioski dowodowe zobowiązujące organ do ich przeprowadzenia. Sąd oceni także, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej uwag i pełnego materiału zgromadzonego w aktach sprawy administracyjnej, a więc również jego etapu odwoławczego, jaki wpływ na treść zaskarżonego postanowienia miał brak zawiadomienia inwestora przez organ I instancji o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy, składania wyjaśnień i wniosków dowodowych. W tym stanie rzeczy, gdy skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.